Sentencia de Tutela nº 605/14 de Corte Constitucional, 22 de Agosto de 2014

El señor G.A.C.C. presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- y la Dirección Administrativa de la R. Judicial Seccional Nariño, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social en pensiones y derecho de petición. Los hechos alegados por el accionante son los siguientes:

1. Hechos de la demanda

   1.1. El señor G.A.C.C. es una persona de sesenta y siete (67) años de edad[1]. Manifiesta que cumple los requisitos para que le sea aplicable el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

   1.2. Según la información que aporta, trabajó por más de veinte (20) años, primero para la Alcaldía de Puerto Asís y posteriormente a la R. Judicial[2].

   1.3. Desde el año dos mil dos (2002) ha solicitado su derecho a pensión de vejez, primero ante la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- y luego ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-.

   1.4. La Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-, mediante Resolución 02640 de 2003, negó su solicitud de pensión de vejez por no tener el tiempo mínimo de servicios. Presentó entonces el accionante los recursos de ley, los cuales fueron resueltos desfavorablemente.

   1.5. El tiempo que le hacía falta al accionante fue certificado a través pruebas testimoniales, toda vez que los archivos de la Alcaldía de Puerto Asís, donde trabajó, desaparecieron con ocasión de un incendio ocurrido en mil novecientos setenta y cuatro (1974).

   1.6. Requirió entonces nuevamente su derecho a la pensión de jubilación en mayo de dos mil trece (2013) ante la UGPP, la cual le fue negada mediante resolución RDP 35495 de cinco (5) de agosto de dos mil trece (2013); decisión que fue confirmada mediante resoluciones RDP 042634 de trece (13) de septiembre de dos mil trece (2013) (en reposición) y RDP 043084 de diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013) (en apelación).

   1.7. La UGPP negó la solicitud por considerar que en el certificado allegado por el tiempo de servicios en la R. Judicial, no es posible determinar con certeza los valores pagados en el último año de servicios y que por lo tanto no resultaba factible liquidar la pensión.

   1.8. Manifiesta el accionante que ha llevado a cabo todas las acciones a su alcance con el fin de aportar las pruebas para el reconocimiento de su pensión de jubilación y que no ha recibido respuesta de fondo frente a sus solicitudes por parte de las accionadas.

   1.9. Por último, dice que esta situación se constituye en una vulneración a sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que no posee con los recursos para sostenerse y que su esposa depende económicamente de él.

2. Respuesta de las entidades demandadas

   2.1. Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial del Distrito de Pasto

   La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial del Distrito de Pasto se opuso a las pretensiones del accionante, por considerar que no se han desatendido las peticiones del señor C.. No obstante lo anterior, remitió una nueva certificación de factores salariales con fecha veinte (20) de diciembre de dos mil trece (2013) a la UGPP.[3]

   2.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-

   Por su parte la UGPP, a través de su Subdirector Jurídico Pensional, fuera del término[4], se opuso a las pretensiones considerando que el accionante no había demostrado un perjuicio irremediable y que la acción de tutela no era la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas[5].

3. Sentencia de primera instancia.

   En providencia del treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013), el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto negó la protección de los derechos fundamentales del accionante, al considerar que la tutela no es el medio idóneo para llevar a cabo el reconocimiento de pensión de vejez y que existen otros medios judiciales a través de los cuales pueden resolverse las pretensiones del demandante. Considera además, que en relación con el derecho de petición, hay un hecho superado en la medida en que fueron expedidas las certificaciones que se requerían.

4. Impugnación

   El accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Expuso que se encuentra en un estado de vulnerabilidad manifiesta dada su edad, que no tiene trabajo ni la posibilidad de conseguirlo. Que la falta de respuesta oportuna por parte de la UGPP a la acción de tutela “demuestra el desinterés de esa institución para dar pronta solución a mi situación pensional y en consecuencia debe presumirse la veracidad de los hechos narrados por el suscrito los cuales son verificables con la documentación que obra en el expediente”.

   Así mismo, considera que se debe dar aplicación a lo que ha dispuesto la Corte Constitucional en sentencia T-362 de 2011[6] y cita el siguiente aparte: “cuando las entidades responsables del reconocimiento de los derechos pensionales actúen de forma arbitraria e injustificada al punto de llegar a constituir una vía de hecho administrativa, y en estos casos no será necesario demostrar la afectación al mínimo vital” (subrayas propias del texto).

   Manifestó adicionalmente que el diecisiete (17) de enero de dos mil catorce (2014), con posterioridad a la interposición de la tutela, fue notificado de una nueva resolución emitida por la UGPP (RDP 018518 de 30 de diciembre de 2013) en la cual “proceden a negarme el reconocimiento de mi pensión, tomando como base otros argumentos que no habían sido nombrados en la petición anterior que se inició en el mes de mayo de 2013. Adicionalmente que en ella afirman que personalmente presenté una nueva reclamación ante esa entidad, situación que no se ajusta a la realidad, puesto que diferente a los hechos que narro en la tutela, no he presentado una nueva solicitud el 28 de diciembre de 2013…”. En dicha resolución se niega la solicitud de pensión por existir contradicciones entre los certificados expedidos por la alcaldía de Puerto Asís.

5. Sentencia de segunda instancia

   La S. Penal del Tribunal Superior de Pasto, mediante providencia del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), confirmó la sentencia recurrida, aclarando que el accionante “no prueba de manera suficiente la existencia de un perjuicio irremediable y no evidencia amenaza inminente a los derechos invocados puesto que no acreditó incapacidad económica que evidencie un desequilibrio que afecte directamente su mínimo vital y el de su familia, y, el solo hecho de exponerlo no resulta suficiente” (subrayas propias del texto).[7]

6. Actuaciones en sede de revisión

   Mediante auto del dos (2) de julio de dos mil catorce (2014) se solicitaron pruebas y se ordenó:

   “Tercero.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR al señor G.A.C.C. (expediente T-4320146), para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la comunicación del presente Auto, REMITA a esta Corporación la siguiente información:

   1. ¿A cuánto ascienden sus ingresos mensuales y a cuánto sus egresos?

   2. ¿Cuáles son las condiciones de su vivienda (propia, arrendada) y con quién vive?

   3. ¿Tiene personas a su cargo?

   4. ¿Cuál es su ocupación actual?

   Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-, para que en el término de cinco (5) días contados a partir de la comunicación del presente auto, INFORME a esta Corporación cual es en su criterio y con base en la información que tiene disponible, el salario más alto del último año de servicios del G.A.C.C..

   Quinto.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Puerto Asís (Putumayo), para que en el término de cinco (5) días contados a partir de la comunicación del presente auto, REMITA a esta Corporación certificación detallada del tiempo de servicios y factores salariales del Señor G.A.C.C. en la Alcaldía de Puerto Asís durante los años 1968 a 1972, con base en la información que tenga a su disposición.

   Sexto.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial del Distrito de Pasto, para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la comunicación del presente Auto, REMITA a esta Corporación certificación detallada del tiempo de servicios a la R. Judicial y factores salariales del Señor G.A.C.C. aclarando cual fue el salario más alto del último año de servicios”.

   Vencido el término probatorio, el veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014) informó la Secretaría que habían sido allegados los oficios UGPP N° 20142113778611 del siete (7) de julio de dos mil catorce (2014); escrito del catorce (14) de julio firmado por el señor G.A.C.C. y el oficio N° 1652 del diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014) del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto.

   6.1. Respuesta de la UGPP

   La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- da respuesta al requerimiento a través de su directora jurídica y en su respuesta[8] cita la Resolución RDP 043084 del diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013), por medio de la cual se niega la solicitud del accionante y continúa: “De conformidad con lo anterior, se informar (sic) al Despacho, que respecto a informar cuál es el criterio y con base en la información que se tiene disponible, el salario más alto del último año de servicios del señor G.A.C.C., esta Unidad cuenta como criterio, lo establecido en el Decreto 546 de 1971 y teniendo en cuenta la información disponible, se puede evidenciar, que fueron los certificados aportados por el aquí accionante”.

   Termina manifestando que adjunta la documentación aportada por el accionante y que dicha Unidad “no cuenta con la competencia de custodiar las historias laborales de los aquí accionantes, razón por la cual se encuentra en imposibilidad de expedir copias del mismo”.

   6.2. Respuesta del señor G.A.C.C.

   El señor G.A.C.C. respondió a las preguntas hechas por esta S. de la siguiente manera[9]:

   Respecto al monto de sus ingresos mensuales y de sus egresos, bajo la gravedad de juramento aseguró que no tiene ingresos económicos, dado que no cuenta con trabajo ni con un medio de sustento propio. Su sobrevivencia depende de “la ayuda generosa de algunos familiares y vecinos”.

   En relación con la pregunta sobre las condiciones de su vivienda, asegura que no cuenta con vivienda propia y que actualmente vive junto con su esposa en un pequeño apartamento (2 piezas) “que me ha sido prestado por una familiar de mi esposa quien nos ha cedido de manera temporal un espacio para poder vivir”… “es así como desde hace 7 años nos encontramos mi esposa y yo, viviendo en ese lugar, dando gracias por ello, pero con cierta vergüenza, dado que no hemos podido reconocer ningún valor ni por el alojamiento, ni por los servicios”.

   Tiene como persona a su cargo a su esposa E.M., también de la tercera edad[10]. No trabaja ni se encuentra pensionada ni cuenta con ingreso económico alguno. Sobre su ocupación manifiesta el señor C.C. que “no tengo un trabajo, mi vida actual se ve limitada por mi edad, vivo de la ayuda de familiares y amigos, me dedico a hacer mandados, a hacer favores, para con ello conseguir un plato de comida para mí y mi esposa”.

   Para sustentar sus afirmaciones, el accionante allega junto con su documento los siguientes documentos:

   · Copia de su registro civil de matrimonio

   · Declaración extrajuicio ante el Notario Tercero del Círculo de Pasto, en la cual el accionante da fe de su situación económica.

   · Declaración extrajuicio ante el Notario Primero del Círculo de Pasto, en la cual la señora D.M.M. de G. manifiesta su apoyo económico al tutelante y a su esposa y que estos no cuentan con ingresos económicos ni vivienda.

   · Declaración extraproceso ante el Notario Cuarto del Círculo de Pasto, en la cual la señora A.I. de Solarte manifiesta que conoce al demandante y que este no tiene ingresos de ningún tipo. Además, que para su subsistencia le colabora la señora D.M. de G. y que el lugar donde viven no es propio.

   · Por último, constancias expedidas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto en las cuales consta que ni el señor C.C. ni su esposa son propietarios de bienes inmuebles ni titulares de derechos inscritos.

   6.3. Repuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto

   La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Distrito Pasto a través del Coordinador (e) Área de Talento Humano remitió Certificación de Tiempo de Servicios y Relación de S.rios del accionante[11]. En relación con último año de servicios, comprendido entre el primero (1) de enero de mil novecientos noventa (1990) y el diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991), certifica los siguientes factores salariales:

   “…”

   CONCEPTO

   AÑO

   VALOR

   ASIGNACION BÀSICA MENSUAL

   PRIMA DE ANTIGÜEDAD 60%

   PRIMA DE VACACIONES

   PRIMA DE NAVIDAD

   ASIGNACIÒN BÀSICA MENSUAL

   PRIMA DE ANTIGÜEDAD 60%

   SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN

   1990

   1990

   1990

   1990

   1991

   1991

   1991

   $ 99.200,00

   $ 76.600,00

   $ 85.526,00

   $ 148.482,00

   $ 121.050,00

   $ 93.450,00

   $ 5.400,00

   6.4. Vinculación de la Alcaldía Municipal de Puerto Asís (Putumayo)

   Mediante auto de treinta (30) de julio de dos mil catorce (2014) se vinculó a la Alcaldía Municipal de Puerto Asís considerando entre otras razones que:

   “Que el demandante no integró a la causa a la Alcaldía Municipal de Puerto Asís, ni los jueces de instancia la vincularon al proceso, no obstante que podría eventualmente llegar a verse afectada por las órdenes que se impartan en la decisión que se tome acerca de la acción de tutela. Según la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, cuando el demandante no integra la causa pasiva en debida forma, es decir con todas aquellas entidades cuyo concurso es necesario para establecer y solucionar la presunta amenaza o violación de los derechos alegados, es deber del juez constitucional proceder a su vinculación oficiosa a fin de garantizarles su derecho a la defensa y, en esa medida, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos materia de controversia. Así las cosas, el despacho ordenará poner en conocimiento de la Alcaldía Municipal de Puerto Asís (Putumayo) el contenido del expediente, para que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente Auto, se pronuncie acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela, y de ser factible aporte las pruebas con que cuente en sus archivos a propósito de la vinculación laboral del señor G.A.C.C..

   La Alcaldía de Puerto Asís, a través de su alcalde, el señor J.E.C.R., mediante oficio DAM-098 del trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014) se manifestó frente a los hechos y pretensiones de la presenta acción, de la siguiente manera:

1. “Que esta [la alcaldía] realizó todas las labores tendientes a emitir el bono pensional y el certificado correspondiente al tiempo laborado del petente G.A.C.C. en la administración municipal, como se puede observar en los folios 19, 20, 35, 36, 37, 38 y 39 del cuaderno principal de la acción de tutela.

2. Esta administración se abstiene de dar un concepto referente a los hechos y pretensiones de la alzada por carecer de competencia; como administración no podemos hacer alguna exigencia frente a un órgano judicial con el fin de que se expida las certificaciones necesarias como se pretende en el proceso de marras”.

   Adicionalmente, la Asesora Jurídica Municipal de Puerto Asís, en su respuesta anexó certificación de la oficina de archivo municipal y acta de siniestro firmada por el entonces P.M. y el S.A. de la Contraloría, a propósito del incendio acaecido en mil novecientos setenta y cuatro (1974), con ocasión de una asonada que destruyó los archivos del Municipio.

Competencia

1. Esta S. de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y en concordancia con los artículos 33 y 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

   Planteamiento del caso y problema jurídico

2. La S. encuentra acreditado que el demandante nació el seis (6) de abril de mil novecientos cuarenta y siete (1947) y que cumple los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[12] toda vez para la fecha en que entró en vigencia la mencionada ley tenía cuarenta y siete (47) años. Adicionalmente, teniendo en cuenta que su última vinculación laboral fue a la R. Judicial, en donde trabajó por más de diez (10) años y que la misma es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), le es aplicable lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971[13]. Es decir, que una vez cumplido el requisito de edad (55 años para los hombres), debe acreditar veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, de los cuales, diez (10) sean exclusivamente a la R. Jurisdiccional o al Ministerio Público o a ambas actividades. Por último es importante señalar, que de acuerdo con lo expresado por el accionante, todo su tiempo de servicios es anterior a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que refuerza la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

3. Encuentra la S. que, de acuerdo a la información que obra en el expediente, la pensión de jubilación le ha sido negada al accionante por dos (2) razones específicas: la falta de certeza del salario más alto recibido en el último año de servicios certificado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Distrito de Pasto y, a que los tiempos de servicios certificados por la Alcaldía Municipal de Puerto Asís (Putumayo) no coinciden (la primera certificación del 26 de septiembre de 2012 y la segunda del veintidós (22) de julio de dos mil trece (2013), esta última no contempla interrupciones en el tiempo de servicios que sí fueron consignadas en la primera).

4. Para aclarar esta información, el accionante llevó a cabo las actuaciones administrativas que consideró relevantes. Desde el primer momento aportó la información y las pruebas que pudo recolectar para poder acceder a su pensión de jubilación sin que hasta este momento, doce (12) años después, haya podido conseguir el reconocimiento de su derecho. Para el demandante, esta situación lesiona gravemente sus derechos fundamentales.

5. Durante el trámite de tutela, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Distrito de Pasto remitió a la UGPP una nueva certificación de factores salariales que aclaró la situación sobre el salario más alto en el último año de servicios, certificación que también fue allegada a esta Corte en sede de revisión con lo que se entiende superada la situación respecto de esa entidad. No obstante, aún existen dudas respecto del tiempo de servicios prestado por el demandante a la Alcaldía de Puerto Asís.

6. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la S. resolver el siguiente problema jurídico: ¿Puede una entidad administradora de pensiones negar el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación de un ciudadano por considerar que no existe claridad respecto de los tiempos de servicios o factores salariales?

7. Para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la S. deberá abordar los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela; (ii) contenido y alcance del derecho de petición en relación con información laboral y reconstrucción de expedientes (reiteración de jurisprudencia); (iii) se analizará el caso concreto.

   Procedencia excepcional de la acción de tutela

8. El inciso 3° del artículo 86 de la Constitución Política determina como regla general, que la tutela no procede cuando existen mecanismos ordinarios de defensa judicial, salvo que ésta sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este caso, el demandante podría acudir ante la jurisdicción ordinaria con el fin reclamar su derecho a pensión y solicitar las actuaciones administrativas para garantizar su derecho, no obstante, esta Corte ha determinado que dada la especial protección de la que gozan las personas de la tercera edad, y teniendo en cuenta las demoras y complejidades que acarrean los litigios ordinarios para este grupo poblacional, la tutela procede de manera extraordinaria.

9. Se tiene entonces, que la Corte ha establecido la regla general de improcedencia de la acción de tutela para reconocer derechos pensionales, no obstante en aquellos casos en los cuales los mecanismos judiciales resulten ineficaces y cuando el sujeto se encuentre ante la eventualidad de un perjuicio irremediable, de manera excepcional el juez de tutela podrá declarar la procedencia del mecanismo constitucional.

10. Para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado los siguientes criterios: (i) una amenaza actual e inminente, (ii) que se trate de un perjuicio grave, (iii) que sea necesaria la adopción de medidas urgentes y (iv) que las mismas sean impostergables.

    (i) Amenaza actual e inminente. Observa esta S. que el actor ha solicitado reiteradamente su derecho a pensión de jubilación y que la misma ha sido negada en varias oportunidades. El señor C.C. ha llevado a cabo las acciones que han estado a su alcance para probar los tiempos de servicios y los correspondientes factores salariales. La UGPP ha considerado que las pruebas que han sido allegadas no son idóneas para probar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley. No obstante, se observa que las falencias de las correspondientes certificaciones y su posible necesidad de corrección son responsabilidad de las entidades públicas para las cuales laboró el demandante y en ese sentido existe una amenaza a sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.

    (ii) Que se trate de un perjuicio grave. La situación descrita y las pruebas allegadas por el demandante permiten ver que se trata de un perjuicio grave. El actor es un ciudadano cuya única fuente de ingresos era su salario, con el cual vivían él y su esposa. Por su edad manifiesta que no puede encontrar trabajo, por lo cual al negársele la posibilidad del reconocimiento de la pensión a la que cree tener derecho, se le está ocasionando un perjuicio irremediable pues sus condiciones para una subsistencia en dignidad, dependen de tal ingreso.

    (iii) que sea necesaria la adopción de medidas urgentes (iv) e impostergables. A pesar de la existencia de otros medios judiciales, a través de los cuales el señor C.C. puede controvertir los actos administrativos mediante los que se le niega el derecho a la pensión de jubilación, podría tardarse años en la jurisdicción ordinaria y durante ese tiempo no tendría otra alternativa para cubrir su mínimo vital y el de su esposa, por ello se requiere la intervención urgente del juez constitucional.

11. En ese sentido, la Corte en la Sentencia SU-961 de 1999[14], consideró que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral”, en estos casos la tutela se constituye en el mecanismo idóneo de protección definitiva de los derechos fundamentales.

12. Así mismo, sostuvo la Corte en sentencia T-471 de 2014[15] que, “se entiende que el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho comprometido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado”.

13. El cumplimiento de estos supuestos eleva la discusión del reconocimiento de estos derechos a un nivel constitucional que torna procedente la acción de tutela. Los mecanismos ordinarios no son idóneos para amparar los derechos afectados del accionante, pues no protegen de manera oportuna la garantía invocada.

14. Concluye la S. que en este caso se cumplen con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela por lo que está habilitada para estudiar el fondo del asunto.

    Contenido y alcance del derecho de petición en relación con información laboral y reconstrucción de expedientes (reiteración de jurisprudencia)

15. El artículo 23 Constitucional establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular” Este derecho está acompañado de la correlativa obligación por parte de las autoridades de dar una respuesta clara, de fondo y oportuna. En amplia jurisprudencia de esta Corporación se ha fijado el alcance de este derecho, su contenido y ejercicio y alcance además de confirmar su carácter de derecho constitucional fundamental.

16. Así, por ejemplo, en sentencia T-306 de 2003 (MP. R.E.G.) la Corte tuteló los derechos fundamentales de un ciudadano ante la negativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -, de dar respuesta al recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que resolvió la petición sobre el reconocimiento de una pensión de sustitución, ordenó resolver el recurso en un término de cuarenta y ocho horas. Este Tribunal señaló que “el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, es una garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuyo propósito apunta a salvaguardar la participación de los administrados en las decisiones que los afectan y en la vida administrativa de la nación (C.P. art. 2°). De ahí que, el citado derecho se convierta en una herramienta determinante para lograr la efectividad de la democracia participativa y, a su vez, para asegurar la vigencia de otros derechos fundamentales, tales como, los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión”[16]… “Precisamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que el derecho de petición cumple una doble finalidad, a saber[17]: (i) permite a los interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades administrativas; y (ii) asegura mediante la imposición de una obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[18].” (N. fuera del texto).

17. En un caso similar al presente, la sentencia T-256 de 2007 (MP. Clara I.V.H.) se tutelaron los derechos fundamentales de un ciudadano, al cual la Alcaldía Municipal de B. no había dado respuesta a su solicitud de informar a qué fondo de pensiones se hicieron los aportes y la expedición del respectivo bono pensional en los lapsos de tiempo de servicio prestado a las entidades municipales. Según la accionada, no existían los archivos por haber sido destruidos en reiteradas tomas subversivas. En esta sentencia la Corte reiteró que una respuesta solo se considera suficiente “cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario[19]; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea[20] (artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta[21]”. Ordenó entonces a la Alcaldía Municipal de B., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas iniciara la reconstrucción del expediente donde reposaba la información del accionante y que una vez reconstruido, resolviera de fondo la petición presentada por el actor. (N. fuera del texto).

18. De la misma manera, la Corte ha determinado que existe un desconocimiento del derecho de petición cuando existen fallas de comunicación entre dos entidades y cuando se trasladan estas fallas al ciudadano[22], así por ejemplo en sentencia T-718 de 2005 (MP. Marco G.M.C.) en la cual esta Corte Tuteló los derechos al hábeas data y de petición de una ciudadana a quien la Empresa Social del Estado E.S.E R.U.U. de Antioquia no le había realizado las correcciones y ajustes necesarios en su historia laboral ni remitido la información necesaria al Grupo de Escisión del Instituto de Seguros Sociales con sede en Bogotá, con el fin de que le fueran canceladas sus prestaciones laborales. La Corte concluyó que “(e)n consecuencia, la respuesta que hace referencia a las inconsistencias en la comunicación y en el archivo de información no constituyen una respuesta de fondo del asunto, toda vez que reiterada jurisprudencia establece que el administrado no está en la obligación de soportar esta carga”… “De otra parte, la jurisprudencia de la Corte ha fijado una y otra vez el criterio consistente en que la administración no puede trasladar al peticionario las fallas o deficiencias en el manejo de la información que está obligada a guardar en sus archivos. Ha señalado, además, que el ejercicio de un derecho fundamental como el de petición, no puede verse truncado por el descuido administrativo con el que se maneja su archivo documental, ya que de todas formas “la responsabilidad de acreditar sobre la ocurrencia de un determinado acto, situación o circunstancia ocurridos durante el cumplimento de las funciones públicas se mantiene en cabeza de la misma [la administración], aun cuando la colaboración del peticionario en la complementación de la documentación resulte viable y pertinente, a fin de resolver a cabalidad sobre la solicitud formulada”.[23]

19. Existe pues en la jurisprudencia claridad sobre los siguientes aspectos: (i) el derecho de petición es fundamental; (ii) la respuesta que debe dar la administración frente a las solicitudes ciudadanas debe ser clara, de fondo y oportuna; (iii) no basta con señalarle al ciudadano las dificultades de la administración respecto de la información solicitada; (iv) para dar respuesta de fondo al asunto, la administración no puede trasladar al peticionario las fallas o deficiencias en el manejo de la información solicitada y (v) si la información solicitada se refiere al cumplimiento de las funciones públicas de un ciudadano, la responsabilidad de acreditarla se mantiene en cabeza de la entidad para la que prestó sus servicios y no puede trasladarse la carga de la prueba a este so pretexto de fallas en el manejo de la información por parte de las dependencias públicas.

20. Cuando los archivos de una entidad hayan desaparecido por causas ajenas a la misma administración, y la información allí depositada sea necesaria para tomar una decisión de fondo respecto de un proceso judicial o administrativo, esta Corte ha establecido la obligación de que dicha información sea reconstruida. En ese sentido, la ya citada sentencia T-256 de 2007 determinó: “Es parte esencial de todo proceso o actuación administrativa la existencia de un expediente con base en el cual se pueda determinar lo necesario para proferir una decisión de fondo. Es posible que por circunstancias múltiples el expediente o parte del mismo llegue a extraviarse. Frente a tal inconveniente, la legislación ha establecido el proceso de reconstrucción de expediente, normado, en términos generales, en el Código de Procedimiento Civil, artículo 133.”… “si bien este artículo se refiere a la reconstrucción de expedientes dentro de un proceso judicial, la Corte Constitucional lo ha tenido en cuenta en eventos en donde ha sido necesaria la reconstrucción de expedientes ante autoridades administrativas.”[24]

21. En ese tipo de casos la Corte consideró que en aplicación de la garantía al debido proceso contenido en el artículo 29 Constitucional, “la reconstrucción de un expediente debe hacerse de manera ágil, pues de no ser así puede llegar a vulnerarse el debido proceso. Si bien la pérdida de un expediente justifica cierta dilación en el proceso o en la actuación administrativa, a ésta no se debe añadir el retardo en su reconstrucción. El deber de adelantar un proceso sin dilaciones injustificadas se complementa en lo relativo a actuaciones de funcionarios de la administración con uno de los principios que deben guiar la función administrativa, cual es la celeridad (art. 209 C.P., reiterado por el artículo 3° C.C.A.).”

22. Este criterio se reiteró en sentencia T-753 de 2012, en la cual se tuteló el derecho al debido proceso de la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo frente al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de La Guajira, quien omitió dar contestación a un recurso de reposición interpuesto en contra de una resolución de liquidación de cuotas partes pensionales argumentando que el expediente estaba extraviado y ordenó dicho Fondo que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas iniciara las diligencias para la reconstrucción del expediente del proceso de cobro coactivo. La Corte sostuvo: “6.1. Para que un juez pueda proferir una decisión de fondo es indispensable que cuente con documentos y soportes que le den claridad al momento de resolver, cumpliendo siempre las garantías del debido proceso. Sin embargo, por diferentes circunstancias puede ocurrir que el expediente o parte del mismo lleguen a extraviarse, dificultando la tarea del juez. // 6.2. Del mismo modo sucede con la Administración, que en su diario desenvolvimiento puede verse en dificultad de actuar en debida forma respecto a terceros, por circunstancias adversas en las que a causa del extravío de documentos que están en su poder se causa detrimento a los intereses de los administrados (…) 6.7.De conformidad con lo expuesto, cuando un documento se encuentra bajo la custodia y responsabilidad de la administración y por circunstancias adversas desaparece impidiéndose su acceso, asiste la obligación de ordenar de manera ágil su reconstrucción para alivianar la carga impuesta por la administración, ya que de no ser así se afectaría directamente el derecho fundamental al debido proceso administrativo poniendo en riesgo el acceso oportuno a la administración de justicia”

    El caso concreto: la vulneración los derechos fundamentales de petición y al debido proceso del señor G.A.C.C. y la consiguiente afectación de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital.

23. De examen del expediente y de los antecedentes jurisprudenciales y legales expuestos, esta S. encuentra que se vulneran los derechos de petición y debido proceso del demandante. Como se ha evidenciado, el señor G.A.C.C. solicitó ante la UGPP su derecho a Pensión de Jubilación la cual le fue negada por no cumplir el requisito de tiempo de servicios.

24. El peticionario, interpuso los respectivos recursos y la UGPP insistió en que no contaba con el tiempo de servicios requerido y que le correspondía al solicitante probar el cumplimiento de los mismos. Es más, dentro del expediente allegado por la entidad a esta Corporación no se aprecia que la entidad demandada haya realizado ninguna gestión administrativa dirigida a corroborar o aclarar la información sobre tiempo de servicios o factores salariales del demandante.

25. En ese sentido, encuentra esta S. que la UGPP no actuó con la debida diligencia con el fin de garantizar los derechos de petición y debido proceso del accionante y que por el contrario, le adjudicó a él toda la carga probatoria incluso frente a asuntos que se escapaban de su capacidad.

26. Respecto la certificación de factores salariales expedido por la Administración Judicial del Distrito de Pasto, la misma fue aclarada y precisada por la entidad tanto durante el trámite de tutela ante la UGPP como en sede de revisión. En ese sentido, respecto de la solicitud de factores salariales en la cual se verificara efectivamente el salario más alto percibido durante el último año de servicios, existe un hecho superado.

27. En relación con la respuesta entregada a esta Corporación en sede de revisión por parte de la Alcaldía de Puerto Asís en oficio de diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014), a propósito del incendio acaecido en mil novecientos setenta y cuatro (1974), que dio lugar a la destrucción de los archivos municipales, y que no le permitieron expedir con precisión el tiempo de servicios prestados por el señor C.C.(la misma respuesta que por años recibió el interesado), no comporta una justificación suficiente, en la medida en que la Alcaldía pudo llevar a cabo la reconstrucción de estos archivos y más si se tiene en cuenta que tales datos resultaban indispensables para garantizar los derechos fundamentales del accionante y otros servidores públicos que se encuentren en las mismas circunstancias del actor. En ese sentido, la omisión de la alcaldía constituye una vulneración del derecho al debido proceso del peticionario.

28. Para llevar a cabo la reconstrucción de los expedientes, el Municipio debió tener en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: (i) aplicar en lo pertinente, dispuesto en el Código General del Proceso respecto de la reconstrucción de expedientes[25]; (ii) tener en cuenta los elementos de prueba que puedan aportar los interesados y, (iii) darles una respuesta oportuna, clara y de fondo.

29. Omitir su deber de facilitarle a un ciudadano, los datos que requiere para obtener el reconocimiento de su pensión se constituye en una vulneración a sus derechos fundamentales ya que, tal y como lo expresado esta Corporación, la seguridad social y concretamente la pensión de vejez es un derecho fundamental de aplicación inmediata, cuando está destinada a suplir el mínimo vital de sujetos de especial protección como las personas de la tercera edad. No resulta racional ni proporcionado, que por ejemplo en este caso, el accionante, haya tenido que esperar diez (10) años para que le fueran expedidas las certificaciones de su tiempo de servicio por la Alcaldía de Puerto Asís, ni el hecho de haber puesto en riesgo, por tanto tiempo sus derechos fundamentales y los de su esposa, quien depende económicamente de él.

30. Finalmente, la Alcaldía de Puerto Asís expidió el certificado de tiempo de servicios y el Bono Pensional correspondiente,[26] estableciendo que el señor trabajó (i) del primero (1) de junio de mil novecientos sesenta y ocho (1968) al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos sesenta y nueve (1969), en el cargo de Secretario de la Inspección de Tránsito; (ii) del primero (1) de enero de mil novecientos setenta (1970) al veinticinco (25) de enero de mil novecientos setenta y uno (1971) en el cargo de Secretario de la Inspección de Policía y, (iii) del primero (1) de febrero al treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos setenta y dos (1972) en el cargo de Secretario de la Inspección de Policía para un total de mil ciento sesenta y cuatro (1164) días. Así mismo se aclara que el Sistema General de Pensiones entró en vigencia para el Municipio de Puerto Asís el treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995) y que por lo tanto los periodos certificados se encuentran a cargo de la respectiva alcaldía.

31. Considera esta S. que si la UGPP encontró inconsistencias o requería de alguna aclaración respecto de las certificaciones de tiempo de servicio, debió pedir ante la entidad territorial las respectivas aclaraciones y si fuere el caso, instar a la Alcaldía de Puerto Asís para que procediera a reconstruir las certificaciones del tiempo de servicio que el accionante prestó a la entidad con el fin de decidir, con base en dicha información, sobre el derecho a pensión de jubilación del señor C.C.. No se trataba entonces, de trasladar al peticionario la carga de la prueba en relación con su historia laboral, al contrario, debió requerir directamente la información.

32. El argumento esgrimido por la directora jurídica de la UGPP en relación con que dicha Unidad “no cuenta con la competencia de custodiar las historias laborales de los aquí accionantes, razón por la cual se encuentra en imposibilidad de expedir copias del mismo” no es del todo cierta toda vez que el Decreto 0575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece en su artículo 6, numerales 9 y 10 las funciones de “9. Solicitar, a las entidades que considere necesario, la información que requiera para el reconocimiento de derechos y prestaciones económicas.// 10. Adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados. (…)” (subrayas fuera de texto).

33. Las omisiones de la UGPP y de la Alcaldía de Puerto Asís se constituyen en vulneraciones a los derechos fundamentales del señor C.C.. Inmediatas en relación con sus derechos fundamentales al derecho de petición y al debido proceso y mediatas en relación con sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social.

    Conclusión y órdenes

34. En virtud de lo anterior, puede concluirse que la UGPP debió desplegar una actuación administrativa tendiente a garantizar los derechos del accionante y pedir la información necesaria directamente a las entidades de las cuales la requería antes de negar el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación, no siendo pertinente que la carga de la prueba se le traslade al ciudadano en un caso como este.

    Así mismo, la Alcaldía de Puerto Asís omitió su deber de reconstruir los archivos contentivos de la información laboral del accionado con el fin de asegurar sus derechos y los de otros trabajadores que se encuentren en similares condiciones.

35. Sin embargo, de acuerdo a la Certificación de periodos de vinculación laboral para Bonos Pensionales y Pensiones expedida por la Alcaldía Municipal de Puerto Asís el veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012), el señor C.C. estuvo vinculado a la administración municipal en los siguientes periodos: (i) del primero (1) de junio de mil novecientos sesenta y ocho (1968) al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos sesenta y nueve (1969), en el cargo de Secretario de la Inspección de Tránsito; (ii) del primero (1) de enero de mil novecientos setenta (1970) al veinticinco (25) de enero de mil novecientos setenta y uno (1971) en el cargo de Secretario de la Inspección de Policía y, (iii) del primero (1) de febrero al treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos setenta y dos (1972) en el cargo de Secretario de la Inspección de Policía.

36. Conforme a las pruebas allegadas al expediente, el señor G.A.C.C. nació el seis (6) de abril de mil novecientos cuarenta y siete (1947) según se acredita[27], laboró mil ciento sesenta y cuatro (1164) días a la Alcaldía de Puerto Asís[28] y seis mil doscientos tres (6.203)[29] días a la R. Judicial para un total de siete mil trescientos sesenta y siete (7.367) días lo que equivale a veinte (20) años, dos (2) meses y siete (7) días de tiempo de servicio.

37. Se encuentra probado que el señor C.C. contaba con cuarenta y siete (47) años a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y que cumplió la totalidad de su tiempo de servicios con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, por consiguiente le es aplicable lo dispuesto en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100.

    Para determinar la norma correspondiente dentro del respectivo régimen de transición debe tenerse en cuenta que el solicitante laboró por más de 10 años a la R. Judicial, por consiguiente es sujeto el régimen específico contemplado en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la R. Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”[30].

    Por último, se encuentra probado que el señor C.C. cuenta actualmente con sesenta y siete (67) años[31] por lo que cumplió con el requisito de edad y, un total de veinte (20) años, dos (2) meses y siete (7) días de tiempo de servicio con lo cual se satisface con lo requerido en el mencionado decreto para tener derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación.

38. Se ordenará entonces el pago retroactivo de la pensión Jubilación del señor G.A.C.C., desde el momento en que se cumplieron los presupuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la configuración del derecho pensional, por cuanto: a) hay certeza en el lleno de los requisitos para obtener el reconocimiento de su pensión y b) es evidente la afectación de su mínimo vital, al constatarse que la pensión es la única forma de garantizar la subsistencia del accionante.

    Tal y como lo ha reiterado este Tribunal, “es deber de la Corte reconocer el derecho pensional a partir del momento exacto en que se cumplen los presupuestos fácticos y jurídicos que dan lugar a su configuración[32], por lo que la función que realiza este Tribunal es meramente declarativa, pues al constatar la existencia de un derecho que ha sido negado de manera indebida por parte de la entidad demandada, el juez constitucional, en sede de revisión, tiene el deber jurídico de remediar una situación que ha contrariado los principios de la Carta Política y, por ende debe declarar la existencia del derecho y adoptar las medidas que permitan garantizarlo de manera efectiva y real”.[33]

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,