Sentencia de Tutela nº 729/14 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2014

1. Hechos.

   1.1. L.A.M.V., el accionante, cuenta con 73 años de edad y laboró como servidor público remunerado para el Municipio de Fredonia- Antioquia, acumulando un tiempo de servicio equivalente a 273.14 semanas. Dicho periodo no fue cotizado al Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), y comprende el tiempo transcurrido entre septiembre del año 1961 y diciembre de 1966.

   1.2. Posteriormente, desde el primero de abril de 1969 hasta el 30 de mayo de 1999, el actor cotizó al ISS un total de aproximadamente 627,26 semanas, así:

   Empleador

   Período laborado

   Semanas cotizadas

   Independiente

   01/04/1969 a 09/05/1969

   5.57

   Instituto de Seguros Sociales

   01/03/1974 a 21/03/1981

   368.28

   Propiedad Horizontal Bermora

   08/05/1981 a 25/08/1981

   15.71

   Agencia de Automóviles S.A.

   17/03/1982 a 09/04/1982

   3.42

   Edificio Giraupa

   02/03/1994 a 22/01/1997

   149.57

   V.R.

   01/09/1997 a 30/05/1999

   84.71

   Total de semanas laboradas

   627.26 (aprox.)

   1.3. Teniendo en cuenta lo anterior, el señor M.V. solicitó al ISS, hoy Colpensiones, el reconocimiento de la pensión de vejez; prestación que le fue denegada a través de la Resolución No. 016081 del 10 de diciembre de 2003, por acreditar sólo 901,43 semanas y no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 33[1] de la Ley 100 de 1993[2].

   1.4. Debido a esto, a partir de marzo de 2004 y hasta julio 30 del año 2006, el actor cotizó como independiente 124.28 semanas más al sistema y, luego de ello, elevó una nueva solicitud a la entidad en comento, la cual fue decidida mediante Resolución No. 00681 del 19 de enero de 2007. Dicha resolución negó la petición del accionante, pues consideró que al sumar el tiempo laborado por el actor en el sector público sin cotización al I.S.S (273.14 semanas) y las semanas cotizadas al I.S.S. a través de diferentes entidades (751.57 semanas), el peticionario contaba con un total de 1024.71 semanas, tiempo que no se ajustaba al requerido para obtener la pensión de vejez con fundamento en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (es decir, 1075 semanas para el 2006)[3].

   1.5. Como consecuencia de lo anterior, y al considerar que además de ser beneficiario del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, cumplía con los requisitos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990[4] para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, el accionante presentó una demanda laboral pretendiendo aquella prestación a partir del 01 de agosto de 2006 (fecha en la cual dejó de cotizar). En aquella oportunidad el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, a través de sentencia del 26 de marzo de 2009, no accedió a las pretensiones del señor M.V., pues adujo que el Acuerdo 049 de 1990 no permitía tener en cuenta el tiempo de servicios laborado en el sector público sin cotización al ISS, por lo cual, a la luz de dicha disposición normativa, el actor no reunía el tiempo de cotización requerido para obtener la pensión solicitada ya que sólo estaban acreditadas 751.57 semanas cotizadas al I.S.S., de las cuales únicamente 242 las cotizó durante los últimos 20 años anteriores a que cumpliera 60 años de edad[5].

   1.6. En el mismo proceso, el día 30 de junio de 2010 la S. Décimo Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, autoridad accionada en el presente trámite, desató el recurso de apelación interpuesto por el señor M.V. contra la sentencia de primera instancia[6]. El Tribunal confirmó el fallo del Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, argumentando que en virtud del Acuerdo 49 de 1990, en el sub judice sólo era posible tomar el tiempo cotizado al I.S.S. (751.57 semanas) y no las semanas laboradas por el actor en el sector público que no estuvieran cotizadas al I.S.S. (273.14 semanas), y que si bien la norma citada permitió que las entidades públicas cotizaran al I.S.S., en el caso objeto de estudio ello no ocurrió, motivo por el cual el demandante no tenía el tiempo cotizado requerido por la norma para hacerse acreedor de la prestación social[7].

   1.7. Contra la sentencia proferida por el Tribunal, el actor a través de su apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de casación, el cual fue declarado desierto por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el día 23 de noviembre de 2010, como quiera que no fue sustentado oportunamente[8].

   1.8. Una vez aprobada la liquidación de costas de aquel proceso, el 10 de marzo de 2011 el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente al archivo[9].

   1.9. El día 25 de noviembre de 2013 el señor L.A.M.V. solicitó al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín desarchivar el proceso ordinario laboral en comento, y permitirle tomar copia completa del expediente[10].

2. Solicitud de amparo constitucional.

   Con fundamento en los hechos ya expuestos, el accionante consideró que el ad quem, al confirmar el fallo del Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, contrarió directamente la Carta Política, incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente constitucional. Para sustentar los yerros atrás referidos, indicó que las decisiones judiciales cuestionadas construyeron una interpretación que rompe con el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior y la jurisprudencia constitucional, pues conforme lo ha sostenido el precedente, para acreditar el requisito de tiempo para acceder a la pensión de vejez bajo los beneficios del régimen de transición , se ha reconocido la posibilidad de acumular semanas laboradas en el sector público sin cotización al I.S.S. con semanas del sector privado cotizadas a dicha entidad[11].

   Por lo anterior, mediante acción de tutela interpuesta el día 21 de febrero de 2014, solicitó al juez constitucional revocar las sentencias proferidas en el proceso ordinario laboral, y en su lugar emitir una sentencia “que cumpla con una tutela jurídica real, material y efectiva de los derechos, en este caso ordenando el reconocimiento y pago de la PENSIÓN DE VEJEZ (…)”[12].

3. Contestación de los entes accionados.

   A través de Auto del 26 de febrero de 2014, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a quien le correspondió conocer la acción de amparo objeto de análisis, ordenó notificar a las autoridades accionadas para que en el término de un día se pronunciaran acerca de los hechos y fundamentos planteados por el accionante. No obstante, las demandadas guardaron silencio al respecto[13].

1. Decisión de instancia.

La S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, previamente haber vinculado al ISS, hoy Colpensiones, profirió sentencia el 11 de marzo de 2014. En dicha providencia la S. advirtió una manifiesta extemporaneidad en la interposición de la acción de tutela, dado que el actor dejó transcurrir más de tres años para elevar el mecanismo de amparo desde que la S. Décimo Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín profirió la sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario, esto es desde el 30 de junio de 2010. De igual forma, no observó una justificación válida que explicara la tardanza del peticionario en acudir a la acción de tutela.

En consecuencia, al no estar acreditada la inmediatez en el caso objeto de estudio, dicha colegiatura no encontró procedente la acción de tutela interpuesta por el señor L.A.M.V..

1. Competencia.

   Esta S. es competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico constitucional.

   En el caso objeto de estudio la S. observa que el I.S.S. negó en dos ocasiones la prestación pretendida por el accionante, principalmente, debido a que, pese a acumular el tiempo laborado por el actor en el sector público sin cotización al I.S.S. con el tiempo cotizado a dicha entidad, no se cumplía la densidad de semanas requerida por la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de vejez[14].

   Sin embargo, la Jurisdicción Ordinaria reconoció que el actor era beneficiario del régimen de transición, pero no cumplía con el número de semanas exigidas por el Acuerdo 049 de 1990 para efectuar el reconocimiento de la prestación social solicitada, ya que la acumulación de tiempos que el actor pretendía y que a su vez le hubiera permitido acreditar dicho requisito (es decir mínimo 1000 semanas cotizadas), no estaba contemplada en el mencionado Acuerdo.

   Es por ello que el demandante dirige la acción de amparo contra las sentencias que le negaron la pensión de vejez (en particular la de segunda instancia), lo cual, a la luz de la jurisprudencia sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales[15], conduciría a concluir en la improcedencia por falta de inmediatez en la interposición de la acción y por el no agotamiento de todos los medios de defensa judicial existentes para dirimir la controversia (incluso los extraordinarios) [16]. Sin embargo, advierte la Corte que el problema que subyace en la solicitud de amparo es distinto:

   Una persona que a pesar de haber acudido a la vía administrativa y a la Jurisdicción Ordinaria, a sus 75 años carece de pensión y de medios judiciales para obtenerla pese a tener más de mil semanas de servicios y ser beneficiario del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993. Eso exige una aproximación orientada a establecer si existe una respuesta desde la perspectiva constitucional, no ya en relación con la corrección de las sentencias sino con la situación presente de la persona en materia pensional, en la medida en que ese derecho no prescribe y su eventual menoscabo tendría un carácter de actualidad y resultaría continuo, motivo por el cual, sería susceptible de amparo. De esta manera, la S. analizará si dentro del ordenamiento jurídico existe alguna interpretación normativa a la luz de los principios consagrados en la Carta que permita proteger tal prerrogativa.

   Así entonces, se deberá resolver si conforme al régimen de transición establecido en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los tiempos laborados para el Estado, cotizados o no, deben ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión de vejez establecida en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año.

   Para resolver el problema arriba planteado, la S., en primer lugar, analizará la posibilidad de acumular el tiempo de servicio al Estado con los períodos cotizados ante el ISS, en virtud de lo previsto en el Acuerdo 049 de 1990. Y en segundo y último lugar, realizará un análisis del caso concreto.

3. Posibilidad de acumular el número de semanas cotizadas al I.S.S. con el tiempo de servicio laborado en el sector público, en virtud de lo previsto en el Acuerdo 049 de 1990.

   Al respecto resulta importante resaltar que, antes y después de la Ley 100 de 1993[17], han existido normas que regulan la posibilidad de acumular el tiempo de servicio a diferentes empleadores, públicos y privados, con las cotizaciones hechas a cajas de previsión públicas o privadas o al Instituto de Seguro Social, con el fin de reunir el número de semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez.

   Así por ejemplo, en la Sentencia C-012 de 1994[18] esta Corte explicó que las personas que laboraron como servidores públicos, pero que también se desempeñaron en algún momento como empleados privados, con la Ley 71 de 1988[19] pudieron acumular el tiempo servido al Estado y cotizado a instituciones oficiales de previsión social con el tiempo laborado a particulares y respecto del cual se realizaron aportes al I.S.S.[20]. No obstante, seguía siendo imposible acumular el tiempo trabajado con el Estado, en virtud del cual no se había hecho ninguna cotización, y el tiempo de trabajo con empleadores privados cotizado al ISS.

   Así pues, debido a la imposibilidad de acumular tiempo laborado con distintos empleadores y a la dificultad que ello generaba para acceder a la pensión de vejez, la Ley 100 de 1993, con base en los principios constitucionales de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social estableció un sistema integral y general de pensiones, que permite la acumulación de semanas trabajadas y genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades administradoras de pensiones, con el fin de aumentar la eficiencia del manejo de seguridad social y ampliar su cobertura[21].

   En lineamiento con lo anteriormente dicho, esta Corte ha resuelto casos[22] en los que si bien los accionantes eran beneficiarios del régimen de transición que introdujo la Ley 100 de 1993[23], no podían acceder a la pensión de vejez, por cuanto según el régimen anterior aplicable no reunían los requisitos para acceder a la prestación, especialmente debido a la imposibilidad de acumular los tiempos de servicio a empleadores públicos y privados, con tiempos cotizados a diferentes cajas de previsión o al ISS.

   Así por ejemplo, en la Sentencia T-090 de 2009[24] esta Corporación señaló que a partir de la aplicación, entre otros, del principio constitucional de favorabilidad[25] y de una interpretación amplia del alcance y aplicación del régimen de transición, es permitido “acumular tiempo de servicio a entidades estatales y cotizaciones al ISS para reunir el número de semanas necesarias con el fin de obtener la pensión de vejez”, en el régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990.

   En aquella oportunidad la S. Octava de Revisión anotó que la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de los afiliados surgía de la existencia de dos interpretaciones acerca de la posibilidad de acumular el tiempo laborado en el sector público sin cotización al I.S.S. con las semanas en el sector privado cotizadas a dicha entidad, para obtener el tiempo requerido y poder acceder a la pensión de vejez cuando se es beneficiario del régimen de transición. Así entonces lo explicó la Corte:

   “una de las interpretaciones señala que el acuerdo 49 de 1990, norma que el actor pretende le sea aplicada en virtud del régimen de transición, nada dice acerca de la acumulación antes explicada, razón por la cual, si el peticionario desea que se le haga esta sumatoria, debe acogerse a los artículos de la ley 100 de 1993 que regulan los requisitos de la pensión de vejez, disposición que sí permite expresamente la acumulación que solicita (artículo 33, parágrafo 1[26]). Tal conclusión es apoyada por el tenor literal del parágrafo 1 del artículo 33, que prescribe que las acumulaciones que prevé son sólo para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el artículo 33, lo que excluiría estas sumatorias para cualquier otra norma, en este caso, para el acuerdo 49 de 1990.”

   Respecto a esta hipótesis, se dijo que al ser aplicada al caso concreto provocaba que el actor perdiera los beneficios del régimen de transición, pues para poder efectuar la acumulación o la sumatoria de aportes debería regirse de forma integral por la Ley 100 de 1993 al momento de pretender el reconocimiento de la pensión de vejez.

   De igual forma, en relación con la segunda interpretación señaló que esta se fundamenta “en el tenor literal del artículo 36 de la ley 100 de 1993 que regula el régimen de transición del cual es beneficiario el actor. Esta disposición señala que las personas que cumplan con las condiciones descritas en la norma[27] podrán adquirir la pensión de vejez con los requisitos de (i) edad, (ii) tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y (iii) monto de la pensión de vejez establecidos en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, y que las demás condiciones y requisitos de pensión serán los consagrados en el sistema general de pensiones, es decir, en la ley 100 de 1993. En este orden de ideas, por expresa disposición legal, el régimen de transición se circunscribe a tres ítems, dentro de los cuales no se encuentran las reglas para el cómputo de las semanas cotizadas, por lo tanto, deben ser aplicadas las del sistema general de pensiones, que se encuentran en el parágrafo 1 del artículo 33, norma que permite expresamente la acumulación solicitada por el actor.”[28].

   Así entonces, se observó que producto de la segunda interpretación el accionante podría conservar los beneficios del régimen de transición y también tendría derecho a la acumulación de tiempo solicitada con el fin de acreditar el número de semanas cotizadas. De esta manera lo expresó así la Corte:

   “(…) La primera interpretación descrita perjudica al peticionario pues conlleva la pérdida de los beneficios del régimen de transición. En efecto, el acuerdo 49 de 1990 le permite pensionarse con 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo, mientras que la ley 100 de 1993, tal como fue modificada por la ley 797 de 2003, le exige un número de semanas de cotización mayor para reconocerle el derecho a la pensión de vejez, número que, además, se incrementa cada año. Dice el artículo 33 de la ley 100 de 1993 que se necesitarán 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo para acceder a la pensión de vejez, pero que a partir del 1 de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1 de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1300 semanas en el año 2015. En conclusión, para el 2006, año en el cual el actor cumplió la edad requerida para pensionarse (60 años), el acuerdo 49 de 1990 le pide sólo 1000 semanas de cotización mientras que la ley 100 de 1993 le exige 1075.

   En este orden de ideas es claro que la interpretación más favorable para el señor P. es la segunda, pues con ella conserva los beneficios del régimen de transición, que le permite pensionarse con 1000 semanas de cotización de conformidad con el artículo 12 de acuerdo 49 de 1990, y tiene derecho a que se le efectúe la acumulación que solicita con el fin de cumplir con el número de semanas cotizadas.

   (…) El ISS debió, en virtud del principio constitucional de favorabilidad laboral, aplicar la interpretación más favorable al señor P. y no aquella que resultaba desfavorable a sus intereses, razón por la cual vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social (…).”[29]

   Además, en aquella ocasión la Corte también destacó que la interpretación acogida, además de proteger los derechos fundamentales del accionante, no contrariaba la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, pues el Parágrafo 1° del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 dispone que, en estos eventos, el empleador o la caja de previsión, según sea el caso, debe trasladar con base en el cálculo actuarial que se realice para el efecto, la suma correspondiente al tiempo laborado por el trabajador, el cual estará representado por un bono o título pensional.

   En conclusión, esta Corporación entiende que es una obligación del ISS acumular el tiempo de servicio en el sector público no cotizado a dicha entidad para efectos de verificar el reconocimiento de una pensión de vejez en los términos previstos en el Acuerdo 049 de 1990, claro está, siempre que el afiliado sea beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. Esta obligación se cimenta en el principio constitucional de favorabilidad y en la aplicación del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la mencionada Ley[30]. Finalmente, a juicio de la Corte, el desconocimiento de lo anterior supondría una vulneración de los derechos al debido proceso y a la seguridad social, más allá del deber que existe de trasladar la respectiva cuota parte pensional, para mantener la sostenibilidad financiera del sistema[31].

4. Caso en concreto

   En primer lugar esta S. observa que el señor L.A.M.V. contaba con 53 años de edad al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones (1° de abril de 1994), motivo por el cual cumple con uno de los requisitos para acceder a los beneficios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el actor nunca se ha trasladado al régimen de ahorro individual[32], no ha perdido las prerrogativas contempladas por el régimen de transición.

   Por otro lado, poniendo de presente que el régimen de transición se extiende hasta el año 2014 para los trabajadores que además de estar incluidos en dicho régimen, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 (25 de julio de 2005), esta S. encuentra que en el caso objeto de estudio, dicho requisito se encuentra acreditado, pues incluso en el año 2003 el actor contaba con aproximadamente 900 semanas sumado el tiempo laborado en el sector público con aquel cotizado al ISS. En consecuencia, el accionante se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Decreto 758 de 1990, por medio del cual se aprobó el Acuerdo 049 de 1990.

   Ahora bien, teniendo en cuenta que, como se explicó en esta providencia, es una obligación del ISS acumular el tiempo de servicio al Estado, independientemente si fue cotizado o no, para efectos de acceder al reconocimiento de la pensión de vejez en los términos previstos en el Acuerdo 049 de 1990, siempre y cuando el afiliado sea beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, esta S. encuentra que el señor M.V. acredita el cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha pensión conforme al mencionado Acuerdo.

   A la anterior consideración se arriba, primero, pues el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 dispone que los hombres de 60 años de edad que acrediten 1000 semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo tendrán derecho a la pensión de vejez, y segundo, ya que como quedó probado en el expediente, el señor L.A.M.V. tiene 73 años de edad y cuenta con un total de 1024.71 semanas distribuidas así: 273.14 semanas laboradas por el actor en el sector público sin cotización al I.S.S, y 751.57 semanas cotizadas al I.S.S. a través de diferentes entidades y como independiente.

   Además, la S. estima que si bien el derecho a la pensión surgió al momento cumplirse la edad y haberse laborado 1.000 semanas, para este caso deberá considerarse que se causó desde el momento en que se realizó la última cotización al sistema, es decir, el 30 de julio de 2006, ya que conforme a los artículos 19 y siguientes del Acuerdo 049 de 1991, el monto de la pensión acrece en tanto se hayan efectuado más aportes. Sin embargo, esta Corporación ha señalado que aunque el derecho pensional no prescribe, este fenómeno jurídico si afecta las mesadas causadas no reclamadas dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad; por tanto, sólo se ordenará el pago del retroactivo desde los tres años anteriores contados a partir de la presente providencia.

   Con fundamento en lo anterior, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional revocará la sentencia de instancia y tutelará el derecho fundamental a la seguridad social del accionante. De igual forma, dejará sin efectos la Resolución No. 00681 de 2007 proferida por el ISS, y le ordenará a Colpensiones, dado que es su responsabilidad la administración del régimen de prima media[33] y que está vinculado al presente trámite, que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a reconocer, liquidar y pagar la pensión de vejez a la que tiene derecho el señor L.A.M.V. conforme al régimen previsto en el Acuerdo 049 de 1990. No obstante, esta Corporación sólo ordenará el pago del retroactivo de las mesadas pensionales causadas dentro de los tres años previos a la fecha de la presente sentencia, por lo cual si el actor considera que le asiste el derecho a las anteriores, puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral y pretender su pago.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,