Sentencia de Tutela nº 952/14 de Corte Constitucional, 4 de Diciembre de 2014

La señora A.C.G. interpuso una acción de tutela contra C. por considerar que dicha entidad vulneró su derecho fundamental de petición al no haberle dado respuesta oportuna al recurso de apelación que presentó contra la Resolución GNR 020074, proferida el primero (1) de marzo de dos mil trece (2013), y mediante la cual le negaron la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

1. La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:

   1.1. A.C.G. es una mujer de setenta y tres (73) años de edad[1] que, siendo consciente de que no contaba con el número de semanas de cotización exigido para acceder a la pensión de vejez, solicitó la indemnización sustitutiva correspondiente ante C. el ocho (8) de noviembre de dos mil doce (2012). El primero (1º) de marzo de dos mil trece (2013), la entidad expidió la Resolución GNR 020074[2], negando la pretensión de la actora bajo el entendido de que ella había solicitado el reconocimiento y el pago de la pensión de vejez. Estando interesada en la indemnización sustitutiva, mas no en dicha pensión, la accionante apeló la decisión el treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013), haciendo explícita su pretensión original[3]. Una vez el escrito fue radicado en las oficinas de C. el dos (2) de septiembre del mismo año, la accionada le indicó que, de acuerdo con la Ley 1437 de 2011[4], le daría una respuesta definitiva en el término de hasta dos (2) meses calendario contados a partir de esa fecha[5].

   1.2. No habiendo recibido una respuesta, el doce (12) de noviembre de dos mil trece (2013) interpuso la acción de tutela objeto de revisión por considerar que C. había vulnerado su derecho fundamental de petición al guardar silencio sobre el recurso de apelación por ella presentado dos (2) meses y diez (10) días atrás. En este sentido, le solicitó al juez de tutela que le ordenara a la entidad proferir una respuesta definitiva dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

2. Respuesta de la entidad accionada

   A pesar de haber sido debidamente notificada, C. no dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión.

3. Decisión del juez de tutela en única instancia

   El veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013), el Juzgado Noveno (9º) Penal del Circuito de Bogotá con Funciones de Conocimiento negó el amparo solicitado por considerar que la tutela era improcedente toda vez que no se vislumbraba una afectación a los derechos fundamentales de la accionante. Si bien la entidad no había resuelto el recurso de apelación, habían trascurrido dos (2) meses y veinte (20) días desde la interposición del recurso y le quedaban, por ende, diez (10) días para pronunciarse porque, a juicio del Despacho, el silencio administrativo negativo operaba a los tres (3) meses, según lo establecido en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011[6]. Esta decisión no fue impugnada por la accionante.

4. Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela

   Al momento de fallar, el juez de tutela contaba con las siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la peticionaria[7]; (ii) copia de la Resolución GNR 020074, proferida por C. el primero (1) de marzo de dos mil trece (2013)[8]; (iii) copia del escrito enviado por C. el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013)[9], y (iv) copia del recurso de apelación presentado por la actora el treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013) contra la mencionada Resolución GNR 020074[10].

5. Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional

   Mediante llamada telefónica realizada el día dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014), la familia de la actora le informó a la Corte Constitucional que con posterioridad al fallo del juez de única instancia, C. respondió al recurso de apelación reconociendo la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, posteriormente, realizando su pago[11].

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[12].

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico

   2.1. La señora A.C.G. interpuso la acción de tutela objeto de revisión contra C. por considerar que dicha entidad vulneró su derecho fundamental de petición al no darle una respuesta oportuna al recurso de apelación por ella presentado contra la Resolución GNR 020074 del primero (1) de marzo de dos mil trece (2013), mediante la cual le negaron la indemnización sustitutiva a la que tenía derecho por tener setenta y cuatro (74) años de edad y haber cotizado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones sin cumplir con el tiempo de cotización exigido para acceder a la pensión de vejez. A juicio de la accionante, C. debía darle una respuesta de fondo dentro de los dos (2) meses siguientes contados a partir del dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013); fecha en la que presentó el recurso de apelación. Pero esto no había sucedido para el doce (12) de noviembre del mismo año, cuando interpuso la acción de tutela.

   2.2. De acuerdo con lo anterior, le corresponde a la Sala de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿V.C. el derecho fundamental de petición de un afiliado cuando omite darle respuesta al recurso de apelación que instauró bajo el argumento de que el silencio administrativo negativo opera a los tres (3) meses?

   2.3. Sin embargo, teniendo en cuenta que C. concedió el recurso de apelación pocos días después del fallo de instancia, la Sala de Revisión no entrará a abordar el estudio de fondo por encontrarse frente a una carencia actual de objeto por hecho superado.

3. Carencia actual de objeto – reiteración de jurisprudencia

   3.1. La Corte Constitucional, de manera reiterada[13], ha sostenido que cuando la situación fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela desaparece o se modifica, en el sentido de que cesa la presunta acción u omisión que, en principio, podía generar la vulneración a los derechos fundamentales, la solicitud de amparo pierde eficacia porque desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela[14].

   3.2. El fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como característica esencial que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda no surtiría ningún efecto y sería inocua. Lo anterior, como resultado de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado[15].

   3.3. El hecho superado se configura cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda. Lo que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ocurre antes de que él mismo se pronuncie. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha comprendido el hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela.

   3.4. Ante un hecho superado, no es perentorio para los jueces de instancia, pero sí para la Corte Constitucional en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección fue solicitada y el tipo de vulneración al que fueron expuestos[16]. Esto, sobre todo, cuando considera que la decisión debe incluir observaciones sobre los hechos del caso para, por ejemplo, llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición. En todo caso, el juez de tutela, independientemente de la instancia en la que conozca de la acción, debe demostrar que existió un hecho superado antes del momento del fallo.

   3.5. Teniendo en cuenta lo anterior, según la Sentencia T-267 de 2008[17], existen dos (2) escenarios posibles en relación con el hecho superado que demandan, por su parte, de dos (2) respuestas distintas por parte de la Corte Constitucional. A saber, cuando esta situación se presenta“(i) antes de iniciarse el proceso ante los jueces de instancia o en el transcurso del mismo, [o] (ii) estando en curso el trámite de Revisión ante la Corte Constitucional”. De acuerdo con la Sentencia T-678 de 2009[18], en el primero de estos escenarios, la Corte debe confirmar el fallo, sin perjuicio de la facultad de revisar la decisión de instancia y declarar aspectos adicionales relacionados con la materia. En el segundo, cuando la Sala observa que fueron vulnerados los derechos fundamentales del actor y que los jueces de instancia no concedieron la tutela, debe revocar el fallo y conceder la tutela sin importar que no imparta orden alguna por la carencia actual del objeto. Esto sin perjuicio de aquellas órdenes dirigidas a prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su conducta, o a advertirle sobre las sanciones aplicables en caso de que la misma se repita.

   3.6. La carencia actual de objeto por daño consumado, por su parte, se presenta cuando “no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela.”[19] En estos casos, ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro. Razón por la cual, cualquier orden judicial resultaría inocua o, lo que es lo mismo, caería en el vacío, pues no se podría impedir que se siga presentando la violación o que acaezca la amenaza.

   3.7. En estas situaciones resulta perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de revisión, se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, así como sobre el alcance de los mismos. Igualmente, procede el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho fundamental. Por regla general, la acción de tutela tiene un carácter eminentemente preventivo, más no indemnizatorio. Su fin es que el juez de tutela de una orden para que el peligro no se concrete o la violación concluya. Sólo excepcionalmente se permite ordenar algún tipo de indemnización por esta vía[20]. El Decreto 2591 de 1991[21], en su artículo 25, regula ésta excepción de la siguiente manera:

   “Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación. La condena será contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considera que ha mediado dolo o culpa grave de su parte, todo ellos sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o penales en que haya incurrido. Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad”.

   3.8. Si el juez de tutela decide no ordenar directamente la reparación, debe informar al demandante o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para tal efecto, así como compulsar copias del expediente a las autoridades que considere obligadas a investigar la conducta de los demandados cuya acción u omisión causó el mencionado daño[22].

4.1. La señora A.C.G. es una mujer de setenta y tres (73) años de edad[23] a la que C. le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que reclamaba por malinterpretar su solicitud asumiendo equivocadamente que lo que ella quería era el reconocimiento y el pago de su pensión[24]. Como consecuencia, el treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013) la accionante apeló esa decisión haciendo explícita su pretensión original[25]. Una vez el escrito fue radicado en las oficinas del C. el dos (2) de septiembre del mismo año, la accionada le indicó que, de acuerdo con la Ley 1437 de 2011[26], le daría una respuesta definitiva en el término de hasta dos (2) meses calendario contados a partir de esa fecha[27]. Sin embargo, para el doce (12) de noviembre del dos mil trece (2013), esto no había ocurrido. Razón por la cual, la señora C. interpuso la acción de tutela objeto de revisión alegando una vulneración a su derecho fundamental de petición. El juez de única instancia, por su parte, negó el amparo por considerar que la tutela era improcedente toda vez que no se vislumbraba una afectación a los derechos fundamentales de la accionante porque habían trascurrido dos (2) meses y veinte (20) días desde la interposición del recurso de apelación y C. contaba con un plazo de tres (3) meses para pronunciarse, según lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011[28]. Finalmente, mientras trascurría el proceso de revisión ante la Corte Constitucional, el dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) la familia de la actora le informó a la Sala de Revisión que poco tiempo después del fallo de única instancia, C. dio respuesta favorable al recurso de apelación realizando el pago de la indemnización sustitutiva.

4.2. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, la Sala considera que en el caso concreto se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado porque estando en curso el trámite de revisión ante la Corte, se satisfizo por completo la pretensión contenida en la demanda, a saber, la obtención de una respuesta definitiva y de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto por la accionante. De esta manera, lo que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ocurrió a los pocos días del fallo de única instancia. El estudio de fondo sobre la materia carece, por ende, de sentido en la medida en que una nueva orden no tendría ningún efecto y resultaría inocua.

4.3. No obstante lo anterior, esta Corporación debe determinar el alcance del derecho fundamental de petición y el tipo de vulneración al que fue expuesto en el caso concreto, toda vez que el fallo de única instancia negó su amparo por considerar que la acción era improcedente argumentando que no había afectación alguna a los derechos fundamentales de la actora cuando, en realidad, sí fueron lesionados. Por consiguiente, la Corte hará algunas observaciones sobre los hechos del caso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y advertir la inconveniencia de su repetición.

4.4. El juez de única instancia sostuvo que C. tenía un plazo de tres (3) meses para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora C.. Razón por la cual, habiendo admitido la tutela a los dos (2) meses y diez (10) días siguientes a la fecha en que fue radicado el recurso, señaló que la entidad todavía se encontraba dentro del término legal para decidir y que, por consiguiente, no había vulnerado el derecho fundamental de petición. La autoridad judicial llegó a esta conclusión porque aplicó el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011[29], que señala lo siguiente: “Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa […]”.

4.5. La accionante, por su parte, afirmó que C. sólo contaba con dos (2) meses para pronunciarse y que, por lo tanto, le había vulnerado su derecho fundamental a la petición, toda vez que el plazo se había vencido sin que hubiera recibido una respuesta. A este respecto, puso de presente cómo la misma entidad había reconocido que el término descrito era de dos (2) meses cuando en el escrito que le envió el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013) le informó que le iba dar respuesta en ese término porque así se lo exigía la Ley 1437 de 2011[30]. La interpretación de la peticionaria está sustentada en el artículo 86 del mencionado Código, que dice lo siguiente: “Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa”.

4.6. De acuerdo con lo anterior, es evidente que la decisión del juez de instancia se dio en medio de una discusión sobre cuál era la interpretación correcta de la Ley 1437 de 2011[31] en relación con el término con el que cuentan las entidades públicas para responder a los recursos de reposición y apelación que la ciudadanía presenta en su contra.

4.7. No obstante, esta discusión no pone de presente una contradicción interna de la Ley 1437 de 2011[32], sino una lectura errada por parte de la autoridad judicial. A partir del criterio de especialidad, es evidente que el artículo 86 resulta más específico que el artículo 83 en lo que respecta al silencio administrativo negativo que se predica de los recursos de reposición y apelación y, a partir del cual, se establece el plazo que tienen las entidades públicas para responder. Mientras que el primero hace una alusión explícita a estos, el segundo se ocupa de las peticiones en general. Por consiguiente, si bien es posible interpretar los recursos de reposición y apelación como una suerte de petición, la regla que establece el artículo 83 no les es aplicable puesto que el legislador le concedió a las entidades públicas un plazo menor para darles respuesta teniendo en cuenta sus especiales características.

4.8. Siendo entonces correcta la lectura que le dio la accionante a la Ley 1437 de 2011[33], la Sala considera que C. vulneró su derecho fundamental de petición por haber guardado silencio por más de dos (2) meses, contados a partir del día en que radicó el recurso de apelación contra la Resolución GNR 020074 del primero (1) de marzo de dos mil trece (2013), sin darle una respuesta de fondo.

5. Conclusión

Por las razones expuestas, la Sala revocará la Sentencia proferida por el Juzgado Noveno (9º) Penal del Circuito de Bogotá con Funciones de Conocimiento el veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013) en el proceso de tutela iniciado por la señora A.C.G. contra C. y que declaró que su acción era improcedente porque no se advertía una violación a sus derechos fundamentales. En su lugar, tutelará su derecho fundamental de petición pero, dada la existencia de una carencia actual de objeto por hecho superado, se abstendrá de dar una orden a la accionada limitándose, por el contrario, a advertir la inconveniencia de la repetición de su comportamiento.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,