Auto nº 131/20 de Corte Constitucional, 16 de Abril de 2020

1. El 4 de mayo de 2016, el apoderado[1] del entonces magistrado de la Corte Constitucional, J.I.P.C., instauró ante la Procuraduría General de la Nación queja disciplinaria en contra del congresista J.B.P., en su calidad de miembro de la Comisión de Investigación de Acusación de la Cámara de R.s. La iniciación de esta actuación disciplinaria estuvo fundamentada en hechos que, en criterio del quejoso, constituyen presuntas irregularidades al interior del proceso que el R. a la Cámara venía instruyendo en contra del exmagistrado P.C.. En esta queja, el abogado se refirió a la aparente afectación del derecho al debido proceso de su poderdante, por parte del congresista, en su rol de instructor de la causa antes referida. En concreto, consideró que el R. “sin ninguna justificación (…) cerró la etapa de instrucción, negando la práctica de pruebas solicitadas por la defensa”. Además, sostuvo que el instructor del proceso no accedió a la solicitud de permitir la recolección de pruebas adicionales, y guardó silencio frente a otras peticiones elevadas en el mismo sentido. De igual manera, mencionó la presunta irregularidad del acta que resultó luego de la sesión que dio por cerrada la fase de instrucción, pues, advirtió, no se registraron las firmas de los representantes a la Cámara que participaron de la misma. Esto daría cuenta de la supuesta ausencia de quorum para decidir. Afirmó que tampoco se le permitió tener acceso al soporte fílmico de dicha diligencia. Todo esto, indicó, daría cuenta de una clara falta de imparcialidad del congresista durante la instrucción del proceso adelantado en contra del exmagistrado J.P.C..[2]

2. Mediante Auto del 23 de marzo de 2018, el Procurador Auxiliar para Asuntos D.s señaló que, de acuerdo con los artículos 174 y 178 de la Constitución Política, “los altos funcionarios del Estado deben ser investigados por la Cámara de R.s y juzgados por el Senado de la República, función que es netamente jurisdiccional, conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 116 de la C.P., que prevé ‘El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales’”[3]. Asimismo, indicó que, según el artículo 194 de la Ley 734 de 2002, “la acción disciplinaria contra los funcionarios judiciales corresponde al Estado y se ejercerá por la S. Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o por las S.s Disciplinarias de los Consejos Seccionales”[4]. Con base en ello, concluyó que “es incuestionable que no corresponde al Procurador General de la Nación conocer de la presente queja, sino a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a donde se enviará el asunto para que emita la decisión que considere pertinente”[5].

3. Con fundamento en lo anterior, decidió “[r]emitir la queja presentada por el abogado A. De la Espriella en contra del R.I.J.B.P., a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia, de conformidad con los razonamientos hechos en la parte motiva del presente auto”[6].

4. Por su parte, la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 25 de septiembre de 2019, sostuvo lo siguiente:

   “las funciones atribuidas a esta Corporación, si bien fue contemplada inicialmente como una posibilidad de disciplinar a altos dignatarios, dicha facultad no se consolidó, al punto que la Ley Estatutaria definió el campo de aplicación de competencia respecto de los sujetos disciplinarios que despliegan una actividad judicial o jurisdiccional, teniendo entre estos claramente los funcionarios de la Rama Judicial. // Esto quiere decir, que descendiendo al asunto de autos, la queja presentada por el doctor A. De la Espriella contra el R. a la Cámara, doctor J.B.P., denunciado este último que actuó en calidad de instructor ponente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de R.s, que por competencia constitucional y legal esta Corporación tal como se dijo en líneas anteriores no es la competente para conocer del asunto, se itera, por no estar estipulado por la ley”[7]

5. Adicionalmente, indicó que, de acuerdo con el artículo 178 de la Constitución Política y la Ley 5 de 1992, a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de R.s le corresponde conocer de las denuncias penales o quejas disciplinarias formuladas contra Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. Por ello, insistió en que “no resulta acerado señalar que la S. Jurisdiccional Disciplinaria pueda juzgar a sus ‘juzgadores’, pues con esto se rompería el equilibrio del sistema de frenos y contrapesos, y a su vez, la independencia y autonomía judicial”.

6. Por lo expuesto, la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió “abstenerse de conocer de la queja presentada por el doctor A. De la Espriella contra el R. a la Cámara, doctor J.B.P., para en su lugar, proponer conflicto negativo de competencia con la Procuraduría General de la Nación, al señalarse no ser la Corporación competente para ello, remitiéndose el expediente a la Corte Constitucional, para lo de su cargo”[8].

7. Ahora bien, como sustento de la remisión hecha a la Corte Constitucional, la S. Jurisdiccional Disciplinaria en cita indicó que esto obedece a:

   “la competencia especial asignada por el Constituyente derivado con la aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2015, en el cual se dispuso en el artículo 14, modificar el artículo 241 Constitucional e incluirse el numeral 11 referente a una función de ‘Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones’, siendo el único Tribunal de Conflictos creado por la Constitución, y al verse que esta S. rechaza el conocimiento del presente asunto, no resulta más, que accionar dicha competencia constitucional”[9].

8. Así, el 18 de octubre de 2019, el expediente CJU-0049 fue recibido por parte de la Corte Constitucional, a efectos de ser resuelto a través de la presente providencia.

1. Competencia: la Corte Constitucional actualmente no está facultada para ejercer la competencia establecida en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, salvo la excepción contenida en el Acto Legislativo 01 de 2017, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-674 de 2017

   1.1 Dado que expediente de la referencia se ha enviado a esta Corporación bajo el argumento de que, según el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para “dirimir los conflcitos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdiciones”, este Tribunal se encuentra abocado, antes que nada, a reiterar los pronunciamientos constitucionales que han dejado claro que, por el momento, la función fijada en dicha cláusula constitucional no tiene vigencia, hasta tanto no se cumplan las condiciones que se han establecido para tal fin. De esto se ocupará este primer acápite considerativo.

   1.2. Inicialmente, la Constitución Política, en el artículo 256, atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura la función de “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. En desarrollo de este mandato, la Ley 270 de 1996[10], en el artículo 112, determinó que corresponde específicamente a la S. Jurisdiccional Disciplinaria “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional” (subraya fuera del texto original).

   1.3. A través del Acto Legislativo 02 de 2015[11] se modificaron distintas normas de la Carta Política, principalmente contenidas en el Capítulo 7 del Título VIII. Puntualmente, la reforma introducida al artículo 257 de la Constitución incluyó la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, a las cuales se trasladaron algunas de las funciones jurisdiccionales de la S. Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Adicionalmente, se modificó el artículo 241 CP, de forma que, en el numeral 11 del mencionado artículo, se trasladó a la Corte Constitucional la función de “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

   1.4. Ahora bien, por las implicaciones prácticas que acarrearía el Acto Legislativo 02 de 2015, la enmienda constitucional incluyó fórmulas de transición para su implementación. Entre ellas, en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 de dicho cuerpo normativo, se dispuso que “[l]os Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” (subraya fuera del texto original).

   1.5. Con base en lo anterior, la S. Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 278 de 2015[12], aclaró que:

   “por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren. // (…) De ese modo, es de entender que, para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, asignada por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, lo cual solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias, se requiere que, previamente, se hayan dispuesto las medidas correspondientes, de orden legal y administrativo, que garanticen un ejercicio eficiente, oportuno y adecuado de dicha función”.

   1.6. En ese sentido, teniendo en cuenta que la remisión del expediente a la Corte Constitucional se dio invocando el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, es necesario reiterar que actualmente la Corte no se encuentra jurídicamente autorizada para activar la competencia fijada en dicho precepto. La única excepción, reconocida en el ordenamiento frente a esta regla general de incompetencia temporal, se refiere a los conflictos de jurisdicciones de los que haga parte la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución es función exclusiva de la Corte Constitucional. Inicialmente, el Acto Legislativo 01 de 2017[13], en el artículo transitorio 9º, incorporaba un régimen especial de resolución de conflictos de competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP. Sin embargo, en la Sentencia C-674 de 2017[14], esta Corporación declaró la inexequibilidad de dicha norma, y determinó lo siguiente:

   “la Corte declarará la inconstitucionalidad del esquema especial de resolución de conflictos de competencias entre la Jurisdicción Especial para la Paz y las otras jurisdicciones, en el entendido de que estas controversias se sujetarán al régimen general establecido en la Constitución y la ley. Así las cosas se declarará la inexequibilidad del artículo transitorio 9º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, de modo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución allí consignada corresponde a la Corte Constitucional, la cual puede ser ejercida a partir de la expedición de esta sentencia. Si bien es cierto que este tribunal ha entendido que, de manera provisional los conflictos de jurisdicción deben ser resueltos por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mientras entra en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esta conclusión se aplica respecto de atribuciones que habían sido asignadas por la Constitución Política a dicho organismo, y no, como ocurre en este caso, respecto de potestades que nunca le fueron conferidas”.

   1.7. El presente asunto se trata de una controversia de la que hacen parte la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación. En ese sentido, en los términos del artículo 241-11 de la Constitución Política y de acuerdo con las consideraciones antes desarrolladas, claramente el caso no se trata de un conflicto de jurisdicciones del cual haga parte la Jurisdicción Especial para la Paz, siendo ese el único evento en el cual, actualmente, está autorizada la activación de la cláusula constitucional referida. Con base en ello, la Corte se abstendrá de pronunciarse, por carecer de competencia.

   1.8. Aclarado lo anterior, esta Corporación a continuación se ocupará de definir a qué autoridad deberá remitir el expediente.

2. Corresponde a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, de la Cámara de R.s, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la queja disciplinaria formulada en contra del congresista J.B.P.

   2.1. De manera preliminar, la Corte Constitucional advierte que el presente caso está enmarcado por unas circunstancias concretas y especiales. Se trata de una controversia suscitada entre dos autoridades, una de carácter administrativo, autónoma e independiente (Procuraduría General de la Nación), y otra judicial (S. Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura). Ambas entidades niegan su competencia para conocer de una queja disciplinaria formulada en el año 2016 en contra del congresista J.B.P., como miembro de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de R.s y, específicamente, por hechos relacionados con su función como instructor de la causa que se adelantó ante dicha célula congresional, en contra del exmagistrado J.I.P.C..

   2.2. De entrada, se advierte que el ordenamiento jurídico no define expresamente el órgano encargado de zanjar un asunto circunscrito por las particularidades del presente caso. En ese sentido, resulta pertinente describir los escenarios generales contemplados por la legislación, en el marco de los cuales se debería identificar, razonablemente, la autoridad encargada de solucionar la controversia relacionada con la definición del órgano competente para conocer de la queja disciplinaria formulada contra el entonces R. a la Cámara, J.B.P..

   2.3. Primer escenario. Como se indicó previamente, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, en desarrollo del artículo 254 de la Constitución Política, establece que corresponde a la S. Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya otorgado funciones jurisdiccionales”. Este no es el caso estudiado, pues ha quedado claro que, de las partes que integran la controversia, sólo una es de naturaleza jurisdiccional, mientras que la otra es administrativa, autónoma e independiente.

   2.4. Segundo escenario. En los términos del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[15], en concordancia con el numeral 10 del artículo 112 del mismo cuerpo normativo, es función de la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidir acerca de los conflictos de “competencias administrativas”, que se den “entre los organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”. Este tampoco es el caso del expediente de la referencia. Por un lado, sólo una de las dos autoridades en tensión es de naturaleza administrativa (autónoma e independiente, como lo es la Procuraduría General de la Nación), mientras que la otra es jurisdiccional. Por otro lado, sabiendo que la S. de Consulta y Servicio Civil sólo conoce de conflictos relacionados con competencias de carácter administrativo, no puede perderse de vista que, justamente, la naturaleza jurídica de la competencia que está siendo rechazada (relacionada con el conocimiento de la queja disciplinaria formulada en contra del congresista) es parte de la discusión que ha surgido entre las dos autoridades en tensión.

   2.5. Tercer escenario. Para el momento en que se elevó la queja referente al caso objeto de pronunciamiento, los trámites disciplinarios adelantados en contra de los y las congresistas estaban sujetos, desde el punto de vista legal, principalmente a la Ley 5ª de 1992[16] y al Decreto 262 de 2000[17]. Según el artículo 266 de la primera legislación, “[e]n cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6, constitucional, el Procurador General de la Nación podrá ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y R.s”. La norma original establecía que esa facultad correspondía, de forma exclusiva, al director del Ministerio Público. Sin embargo, la Corte, en la Sentencia C-025 de 1993[18], advirtió que “no se desprende del texto del artículo 277-6 de la Constitución Política que la vigilancia superior de la conducta oficial que compete ejercer al Procurador General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, sea la única manifestación estatal de vigilancia y control que en su caso pueda ejercitarse”. En desarrollo de este marco normativo, el numeral 21 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, derogado por la Ley 1952 de 2019[19], otorgaba al Procurador General de la Nación la función de “[c]onocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas”. En este contexto, dado que, en principio, no habría razones para que surgieran conflictos de competencia relacionados con la vigilancia disciplinaria de los miembros del Congreso de la República, la legislación no estableció regla expresa que definiera el curso que éstos deberían seguir.

   La descripción normativa de este tercer escenario está planteada en términos abstractos, independientemente de la célula congresional a la cual pertenezca el congresista disciplinable. Bajo esta advertencia, no puede perderse de vista que la discusión competencial del asunto que ahora ocupa la atención de la S., en el fondo, está relacionada con definir la autoridad que debería conocer de la queja disciplinaria, promovida en contra del congresista B.P., vinculada con el ejercicio de su función como miembro de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de R.s. No obstante, establecer la trascendencia que la sola pertenencia a dicha Comisión tendría para determinar de la autoridad competente para conocer de la queja es una labor que tampoco le corresponde a esta Corporación, dada la imposibilidad jurídica que ha sido explicada en el primer capítulo considerativo de esta providencia.

   2.6. Cuarto escenario. La Ley 1828 de 2017[20] dispuso, en el artículo 72, que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista está encargada de conocer, entre otras materias, “del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética y D. expedido por el Congreso”. Con todo, previamente el cuarto inciso del artículo 3º señaló que “[l]a Procuraduría General de la Nación conocerá de los actos o conductas no previstas en esta normativa que en condición de servidores públicos realicen los congresistas contraviniendo la Constitución, la ley, el bien común o la dignidad que representen”. En el artículo 23, la Ley citada estableció que, “[p]lanteado el conflicto con la Procuraduría General de la Nación, de manera inmediata se remitirá la actuación al organismo que se estima competente; si este insiste en no tener competencia, inmediatamente remitirá las diligencias a la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia para que lo dirima conforme su reglamento en el término de diez (10) días. Contra esta decisión no precede recurso alguno”.

   2.7. Este recuento normativo, aunque pone en evidencia la ausencia de regulación expresa para la definición del órgano competente para resolver la controversia trabada entre la Procuraduría Auxiliar para Asuntos D.s y la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sirve para, a continuación, identificar el remedio judicial que, a partir del principio de razonabilidad, se torne jurídicamente más idóneo.

   2.8. Contrario a lo que ocurría en el tercer escenario contemplado en la legislación (considerando 2.5.), con la expedición de la Ley 1828 de 2017, el Legislador le otorgó a la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia la función de resolver los conflictos negativos de competencia, de los que haga parte la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de cualquiera de las cámaras, relacionados con el conocimiento de las causas disciplinarias iniciadas en contra de los y las congresistas (artículo 23). En ese contexto, debe tenerse en cuenta que artículo 1º de la Ley 1828 de 2017 precisó que la adopción del Código de Ética y D. del Congresista tuvo por propósito constituir el marco jurídico para la definición de la “responsabilidad ética y disciplinaria de los miembros del Congreso de la República”, por lo cual es claro que la garantía de esta finalidad (el curso adecuado de las causas disciplinarias formuladas contra los congresistas) es lo que debe guiar la labor interpretativa del artículo 23 citado.

   2.9. En relación con el caso concreto, el hecho de que la queja disciplinaria haya sido promovida el 4 de mayo de 2016, de manera previa a la expedición de la Ley 1828 de 2017, no es un asunto del cual deba ocuparse esta Corporación. Como ya se dijo, no es labor de la Corte Constitucional pronunciarse, en esta providencia, acerca de cuestiones propias del fondo del litigio que enmarca el caso. Pero sí es labor de este Tribunal circunscribir su pronunciamiento a los elementos fácticos y jurídicos de la controversia que le ha sido puesta en su consideración. Esto es, el rechazo de la competencia para conocer del procedimiento disciplinario.

   2.10. Como se registró en el acápite de antecedentes de este Auto, la primera autoridad en rechazar su competencia fue la Procuraduría General de la Nación, el 23 de marzo de 2018. Con posterioridad, lo hizo también la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, específicamente el 25 de septiembre de 2019. El 18 de octubre de 2019 la contención fue enviada a la Corte Constitucional. Estas fechas son indicativas de que, independientemente del curso procesal que deba seguir el fondo del asunto disciplinario, la controversia entre las entidades se dio con posterioridad al 23 de enero de 2017, momento en el cual fue expedida la Ley 1828. En ese sentido, atendiendo a los criterios de especialidad y temporalidad, la Corte Constitucional no puede dejar de lado que el marco jurídico que define el procedimiento que debe surtir la resolución de esta controversia es el vigente al momento en que ésta surgió.

   2.11. En consideración de lo expuesto, para la S. Plena resulta claro que la Ley 1828 de 2017 es la normatividad aplicable para determinar la autoridad encargada de zanjar la controversia relacionada con el órgano competente para conocer de la queja disciplinaria formulada por el apoderado del exmagistrado J.P.C., en contra del congresista J.B.P.. Bajo esa perspectiva, la Corte estima necesario poner en consideración de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de R.s el expediente de la referencia, a fin de que se pronuncie acerca de su competencia para conocer de la causa disciplinaria iniciada en contra del mencionado exrepresentante a la Cámara. En caso de que dicha Comisión niegue su competencia disciplinaria, ésta deberá remitir el asunto a la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1828 de 2017, defina el órgano al cual le corresponde conocer de la mencionada queja disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,