Auto nº 150/20 de Corte Constitucional, 28 de Abril de 2020

1. En la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en razón de la gravedad de la afectación de los derechos de la población desplazada, debido principalmente, a la falta de correspondencia entre la capacidad institucional y el presupuesto destinado para la implementación de la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

2. En virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación conservó la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas y asegurar que las autoridades adopten las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada. Para este propósito, la Corte Constitucional conformó una S. Especial de Seguimiento encargada de examinar los avances y rezagos en la superación del ECI declarado[2].

3. En el marco del seguimiento efectuado, en el Auto 008 de 2009, la Corte encontró que el componente de justicia presentaba vacíos protuberantes que retrasaban la superación del ECI. En concreto, esta Corporación consideró que persistía un alto grado de impunidad en relación con el delito de desplazamiento y concluyó que existían grandes obstáculos procesales y de capacidad institucional para avanzar en esta problemática, sobre los que no se evidenciaba ninguna estrategia de solución[3].

   Por este motivo, la Corte Constitucional dispuso que el Gobierno Nacional debía formular una política que: (i) garantizara los derechos a la verdad, justicia y reparación; (ii) corrigiera los vacíos protuberantes identificados; (iii) asegurara el goce efectivo de estos derechos; (iv) y permitiera avanzar de forma acelerada en la superación del ECI[4].

4. El señor C.A.G.M. presentó un escrito a la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, en el cual solicitó:

   i. Ordenar la apertura de incidente de desacato en contra del F. General de la Nación por el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de 2009[5]. Compulsar copias en contra de la doctora M.P.R.D. puesto que, en la respuesta al Auto 634 de 2018, la entonces V. General de la Nación omitió información relevante para el proceso de valoración que adelanta esta Corporación. Concretamente, según el actor, dicha funcionaria desconoció que, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución N°0-2596 de 2010 de la F.ía General de la Nación, existía una política pública para la investigación del delito de desplazamiento forzado que no se aplicó[6].

   ii. Requerir a la F.ía General de la Nación y a la Unidad para las Víctimas para que indiquen las razones por las cuales no han cumplido con el intercambio de información entre el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y la F.ía, acorde con lo ordenado en el Auto 008 de 2009.

   iii. Expedir copia de los informes presentados por la F.ía General de la Nación el 4 de mayo de 2009, el 30 de octubre de 2009 y el 1 de julio de 2010.

5. Mediante Oficio No 687 de 2019, la S. Especial de Seguimiento remitió los informes requeridos por el peticionario y le informó que las peticiones relacionadas con el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de 2009, serían analizadas en el marco de las competencias legales y constitucionales de esta S. Especial.

1. En la presente providencia, la S. Especial de Seguimiento resolverá las tres solicitudes relacionadas con el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de 2009, a saber: (i) la apertura de un incidente de desacato en contra del F. General de la Nación; (ii) la compulsa de copias en contra de la ex-V. General de la Nación, M.P.R.; y (iii) el requerimiento a la Unidad para las Víctimas y la F.ía General de la Nación[7].

2. Antes de entrar a analizar las solicitudes planteadas, la S. advierte que, las pretensiones del escrito guardan una relación consecuencial; en tal virtud, la procedencia de las peticiones (ii) y (iii) están sujetas a la apertura del incidente. Por este motivo, la primera parte de esta providencia se referirá a los requisitos de procedibilidad de la solicitud de apertura de incidentes de desacato. En este punto, se plantearán las diferencias prácticas entre el interés procesal de cualquier ciudadano para hacerse participe del proceso de seguimiento a las órdenes estructurales de la Sentencia T-025 de 2004, y la legitimación en la causa para instaurar el recurso de apertura de incidente de desacato. Con estos elementos, en la segunda parte, la S. resolverá el caso concreto.

3. La S. Plena de la Corte Constitucional, en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, delegó el seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios en la S. Especial[8]. Por este motivo, ésta se encuentra facultada, adicionalmente, para adoptar los correctivos que estime convenientes cuando concluya que se presentan estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, cuando aquellos estén asociados al desconocimiento de las órdenes impartidas.

   Bajo esta lógica, también le corresponde a la S. conocer y resolver las solicitudes de apertura de incidentes de desacato que se presenten por el presunto incumplimiento de las órdenes proferidas en el marco del presente proceso.

6. Según se indicó en Auto 265 de 2019[9], existen diferencias entre el trámite de cumplimiento, en virtud del cual esta S. adelanta el seguimiento a los avances, rezagos y retrocesos del ECI, y el desacato como medida correctiva ante el incumplimiento de las órdenes sobre las cuales conserva competencia.

   Estas distinciones comprenden, a su vez, diferenciaciones en la capacidad para actuar en el proceso. Dadas las características propias del seguimiento, el cual se plantea bajo un modelo dialógico y participativo en el cual los ciudadanos tienen interés procesal, cualquier persona puede remitir información relativa al caso a esta S., con el objetivo de que sea valorada, y, de ser el caso, la Corte adoptará las medidas que considere adecuadas. Ahora, no se puede olvidar que las actuaciones de esta S. se enmarcan dentro de un procedimiento judicial sujeto a formas procesales. En esta medida, a diferencia del interés procesal del que goza cualquier ciudadano en el seguimiento, para instaurar el recurso de incidente de desacato, es necesario que el peticionario goce de capacidad procesal que le otorgue legitimación en la causa por activa.

7. Así, en Auto 265 de 2019, la Corte precisó los presupuestos formales y materiales que determinan la procedencia de apertura de un incidente de desacato:

   7.1. En relación con los presupuestos formales, en la valoración de solicitudes de apertura de incidentes de desacato, se debe[10]: (i) determinar que las personas que lo promueven se encuentran legitimadas para hacerlo; (ii) verificar si la orden concreta presuntamente incumplida corresponde al tipo de órdenes sobre las cuales la S. Especial conserva el seguimiento[11]; e (iii) identificar a la autoridad responsable del cumplimiento de la orden presuntamente incumplida.

   7.2. Una vez verificados los requisitos formales, el juez de tutela puede proceder a examinar los presupuestos materiales de la solicitud de apertura de incidente de desacato, en los cuales le corresponde: (i) establecer si la orden objeto de examen presenta un incumplimiento parcial o total, y (ii) analizar si esta situación es imputable a la culpa o negligencia del destinatario de la orden para determinar la responsabilidad subjetiva del obligado.

8. En consonancia con lo expuesto, a continuación se desarrollará (i) el presupuesto de legitimación en la causa por activa como requisito formal de procedencia, y, (ii) el caso en concreto.

   i. Presupuestos formales de la solicitud de apertura de incidente de desacato

9. El incidente de desacato es un instrumento que persigue el cumplimiento de las órdenes proferidas en un fallo de tutela, por lo tanto, el análisis de la legitimación para promover este recurso sigue las reglas del proceso de acción de tutela.

10. La legitimación por activa para la interposición de tutela se encuentra dispuesta en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que establece que la acción podrá ser ejercida por: (i) el titular directo del derecho fundamental vulnerado; (ii) un representante legal, en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos[12] y las personas jurídicas; (iii) el apoderado judicial, caso en el cual deberá ostentar la condición de abogado titulado, y anexar el poder correspondiente; y (iv) un agente oficioso.

11. Respecto a la agencia oficiosa, el Decreto 2591 de 1991 señala que, toda persona puede “agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”[13]. En vista de lo anterior, la Corte diferenció cuatro elementos necesarios para acreditar la legitimación por activa bajo esta categoría:

    “(i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir[14], consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas[15] o mentales[16] para promover su propia defensa; (iii) la existencia de la agencia no implica[17] una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos; (iv) la ratificación[18] oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente”[19].

12. De estos elementos, los dos primeros son inexorables para ejercer la agencia oficiosa, respecto de los dos restantes, la Corte ha flexibilizado su acreditación[20]. Esto, de acuerdo con tres principios que deben guiar el análisis de los requisitos de procedibilidad formal y material: (i) el principio de eficacia de los derechos fundamentales[21], que impone la ampliación de los mecanismos protectores de los derechos fundamentales para los particulares y autoridades públicas; (ii) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre la forma[22], que busca impedir que a causa de diseños artificiales de la norma se deje de cumplir su fin último; y (iii) el principio de solidaridad[23], que establece la obligación de los miembros de la sociedad de Colombia de velar no sólo por los derechos fundamentales propios, sino por los del otro, si para él es imposible propender por la protección de sus derechos[24].

13. En todo caso, la exigencia de los dos elementos iniciales, es decir, la manifestación expresa del agente sobre su condición y la evidencia de que el agenciado se encuentra en imposibilidad de ejercicio del recurso, no es consecuencia de un antojo legislativo o arbitrariedad jurisprudencial[25], sino que responde al respeto a la autonomía personal de los ciudadanos. Al respecto señaló la Corte que:

    “Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales”[26].

14. En vista de los elementos requeridos para la configuración de la agencia oficiosa, corresponde al juez valorar las circunstancias propias del caso y determinar si procede el recurso cuando no es el titular del derecho quien lo ejerce, sino un tercero[27]. Aun cuando la tutela, y por inferencia el incidente de desacato, responden a una estructura informal y sumaria, su ejercicio se encuentra condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos de procedibilidad, en particular, cuando estos recursos son ejercidos por terceros.

15. En este sentido, por tratarse del presupuesto inicial de procedencia, la legitimación en la causa por activa determina si el juez puede abordar el estudio de fondo del caso, puesto que, de no encontrarse acreditada la titularidad de quien promueve el recurso, esto es, su capacidad procesal, el funcionario judicial se encuentra inhabilitado para pronunciarse de fondo sobre los hechos y pretensiones[28]. Esta condición procesal trae consigo no solo el ejercicio de derechos constitucionales, sino, también, la asunción de cargas y responsabilidades que solo podrán asumir quienes acudan a la administración de justicia con auténtico interés[29].

16. En el caso particular de la legitimación en la causa por agencia oficiosa de personas desplazadas, esta Corte señaló en Sentencia T-025 de 2004 que:

    “[L]as asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez que garanticen el acceso a la justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por ende, tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre. En esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, pueden interponer la acción en nombre de sus asociados”[30].

    ii. Caso concreto

17. En vista de los presupuestos señalados, en el sub judice, la solicitud de apertura de incidente de desacato es presentada por C.A.G.M., quien lo hace en su calidad de ciudadano. Sin embargo, no presentó afirmación o anexo alguno en virtud del cual sea posible siquiera inferir su interés en el proceso judicial adelantado por esta S. Especial de Seguimiento. En el evento en que actúe en nombre y representación propia, no demostró su calidad de víctima del desplazamiento forzado, de accionante en alguno de los procesos que han generado pronunciamiento de la Corte o, en general, no alegó y menos probó su interés directo en el proceso, y en caso que actúe en calidad de agente oficioso, no acreditó tal calidad ni a nombre de quién presenta la solicitud.

18. En atención a los requisitos señalados, si bien se debe dar flexibilidad a la interposición de recursos que propendan dar protección constitucional a sujetos en situación de vulnerabilidad, como lo son las víctimas del desplazamiento forzado, mal haría esta S. en desconocer los lineamientos dispuestos para reconocer la legitimación en la causa por activa.

19. Por lo anterior, la S. procederá a declarar la improcedencia de la solicitud de apertura de incidente de desacato planteada por el señor G.M., por carencia de legitimación en la causa por activa.

20. Finalmente, es importante precisar que, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519 el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en el país[31]. Sin embargo, la S. Plena de la Corte Constitucional[32] dispuso el levantamiento parcial de la suspensión, entre otras, cuando la decisión contenida en la providencia que se adopta no constituye una carga para las autoridades vinculadas. Tal es el caso de la presente decisión.

    En mérito de lo expuesto, la S. Especial de Seguimiento,

RECHAZAR, por improcedente, la solicitud de apertura de incidente de desacato, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

N. y cúmplase.

G.S.O.D.

Magistrada Presidenta

S. Especial Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] La Corte Constitucional ordenó al F. General de la Nación: (i) adoptar una estrategia que permita avanzar de manera autónoma en la investigación del delito de desplazamiento forzado sin que necesariamente dependa del concurso con otras conductas delictivas, (ii) así como el desarrollo de un mecanismo de coordinación para el intercambio fluido y seguro de información entre el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y la F.ía.

[2] Corte Constitucional. Acta 01 del 19 de abril de 2009.

[3] Corte Constitucional. Auto 008 de 2009. M.M.J.C.E..

[4] Corte Constitucional. Auto 008 de 2009. M.M.J.C.E.. Orden 13.

[5] El peticionario señaló que la FGN incumplió con el mandato de implementar una estrategia que permitiera avanzar de manera autónoma en la investigación de la conducta de desplazamiento forzado, más aun, cuando la misma se debe adelantar de oficio por la entidad. Asimismo, incumplió la orden de ejecutar los mecanismos de coordinación para el intercambio fluido de información entre la Unidad para las Víctimas y la FGN.

[6] De acuerdo con lo señalado por el peticionario, dicho acto administrativo dispuso contar con fiscales dedicados para la investigación de los delitos de desaparición y desplazamiento forzado, y un grupo de Policía Judicial Especializado para dar apoyo a las investigaciones existentes e iniciarlas de oficio de conformidad con lo dispuesto en el Auto 008 de 2009.

[7] Escrito de petición. 26 de agosto de 2019. P.. 5.

[8] Corte Constitucional. Acta 01 del 19 de abril de 2009.

[9] Por medio del cual se resolvió la solicitud de apertura de incidente de desacato por el presunto incumplimiento de las órdenes segunda y tercera del Auto 173 de 2012, en relación con las comunidades del pueblo J. asentadas en el predio “Las Zaragozas” (Mapiripán, Meta). M.G.S.O.D.. En este, se refirió la Corte a la Sentencia C-367 de 2014, en la cual se precisaron las siguientes reglas relativas al cumplimiento de los fallos de tutela: “(i) la autoridad o persona responsable del agravio debe cumplir el fallo sin demora; (ii) si no lo hiciere en las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior responsable y requerirlo para que lo haga cumplir y abra un proceso disciplinario contra quien no lo cumplió; (iii) si transcurren otras cuarenta y ocho horas, el juez ‘ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo’; (iv) el juez ‘podrá sancionar por desacato al responsable y a su superior hasta que se cumpla la sentencia’, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario; (v) mientras el fallo se cumple, valga decir, mientras ‘esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza’ el juez mantendrá su competencia”

[10] Corte Constitucional. Auto 265 de 2019. M.G.S.O.D..

[11] El Auto 265 de 2019 precisó que: (i) los incidentes que se promuevan contra providencias judiciales, aun cuando estas versen sobre la protección de los derechos de personas desplazadas, no son competencia de la S. Especial de Seguimiento; (ii) corresponde a los jueces de primera instancia la verificación de las órdenes particulares proferidas en la Sentencia T-025 de 2004; (iii) corresponde a la S. Especial de Seguimiento, con fundamento en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la verificación de las órdenes estructurales proferidas en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento; y (iv) la S. Plena de la Corte Constitucional se reserva la competencia para resolver los incidentes de desacato en grado de consulta ante las eventuales sanciones que profiera la S. Especial de Seguimiento profiera en virtud de lo dispuesto en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 02 de 2015 y el Acta 01 del 19 de abril de 2009.

[12] De acuerdo con el artículo 6 de la Ley 1996 de 2019 “Todas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y obligaciones, y tiene capacidad legal en igualdad de condiciones, sin distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la realización de actos jurídicos”. De acuerdo con esta norma, las personas que se encontraran bajo medida de interdicción antes de la promulgación de la ley, gozarán de plena capacidad legal a partir de la promulgación de la misma.

[13] Decreto 2591 de 1991. Artículo 10.

[14]Corte Constitucional. Sentencia T-452 de 2001. M.M.J.C.E..

[15]Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 1994. M.A.B.C..

[16]Corte Constitucional. Sentencia T-414 de 1999. M.M.V.S. de M..

[17]En Sentencia T-422 de 1993 la Corte señaló que “[no] corresponde a la esencia de la agencia oficiosa y tampoco se aviene a su naturaleza, exigir la configuración de una relación formal entre el agente y los titulares de los derechos que no están en condiciones de promover su propia defensa. Por el contrario, se trata de una relación de hecho que puede reclamar efectos jurídicos válidos y desplegar eficacia representativa si se cumplen los requisitos previstos en la ley.” Este argumento fue reiterado en la Sentencia T-421 de 2001.

[18]El requisito de ratificación se introduce de una manera incipiente pero determinante en la Sentencia T-044 de 1996. En este caso no se concede la tutela pretendida por un falso agente debido a que la agenciada no ratificó ni los hechos ni las pretensiones de la acción incoada. En la Sentencia T-277 de 1997 el agente oficioso esposo de la titular del derecho a la salud, interpone acción de tutela con el fin de que se ordenará una intervención quirúrgica, la titular con posterioridad se dirigió al juzgado y ratificó los hechos y las pretensiones, por lo cual la Corte consideró que se configuraba en el caso la legitimación en la causa, por consiguiente, consideró procedente entrar al examen de fondo sobre los hechos.

[19] Corte Constitucional. Sentencia T-995 de 2008. M.M.G.C..

[20] Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2011. M.J.C.H.P..

[21]En sentencia T-011 de 1993 afirmó que “Cuando la Constitución colombiana habla de la efectividad de los derechos (art., 2 C.P.) se refiere al concepto de eficacia en sentido estricto, esto es, al hecho de que las normas determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y, además logren la realización de sus objetivos, es decir realicen sus contenidos materiales y su sentido axiológico.” M.A.M.C..

[22]La Sentencia T-044 de 1996 establece que “Se trata una vez más de asegurar la vigencia efectiva de los derechos por encima de formalidades externas, en una manifestación de la prevalencia del derecho sustancial...”

[23]Corte Constitucional. Sentencia T-029 de 1993. M.S.R.R..

[24] Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2011. M.J.C.H.P..

[25]Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.L.G.G.P..

[26] Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.L.G.G.P..

[27] Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2011. M.J.C.H.P..

[28] La Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela en los siguientes términos: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo” Corte Constitucional. Sentencia T-928 de 2012. M.M.V.C.C..

[29] Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.L.G.G.P..

[30] Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. M.M.J.C.E..

[31]Estas medidas fueron prorrogadas mediante Acuerdos PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546.

[32] Corte Constitucional. Boletín No. 49 del 17 de abril de 2020. En este se indica que se podrán levantar los términos judiciales ante: “1. La urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales. 2. La importancia nacional que revista el caso. 3. La posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento social obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas”.