Auto nº 151/20 de Corte Constitucional, 28 de Abril de 2020

A. Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado y competencia de la S. Especial de Seguimiento

1. Por medio de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado, como consecuencia de la vulneración grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento. Esto, debido principalmente a la precaria capacidad institucional del Estado para atender a dicha población y a la insuficiente apropiación de recursos para tales efectos.

2. En tal virtud, esta Corporación mantiene la competencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el cual dispone que “el juez (…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Lo anterior, con la finalidad de verificar que las entidades y organismos competentes adopten las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

   B. Medidas adoptadas para proteger los derechos fundamentales de los pueblos indígenas desplazados o en riesgo de desplazamiento en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional

3. Mediante Auto 004 de 2009, la Corte Constitucional adoptó medidas de carácter cautelar para la protección de los pueblos indígenas sobre los que constató un grave riesgo de exterminio físico y cultural, como consecuencia del impacto agudo y desproporcionado del desplazamiento forzado y el incumplimiento de los deberes de prevención y protección del Estado.

   Dentro de las medidas ordenadas, la Corte dispuso la formulación e implementación de un plan de salvaguarda étnica ante el conflicto y el desplazamiento para cada uno de los 36 pueblos identificados en esta providencia[3], con el propósito de: (i) prevenir el desplazamiento; (ii) anticipar o reaccionar a las restricciones a la movilidad; (iii) atender a las comunidades desplazadas desde una perspectiva étnica de sus derechos; (iv) responder a las actividades o conductas delictivas vinculadas al desplazamiento; y (v) evitar el exterminio físico y cultural de las etnias amenazadas[4].

4. Posteriormente, en el Auto 266 de 2017, la S. Especial de Seguimiento realizó una nueva evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del ECI en el marco de las órdenes proferidas para la protección de los pueblos indígenas y concluyó que, pese a las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional, estas no lograron contener los riesgos que afrontan los grupos étnicos en sus territorios, ni atendieron de manera eficaz a sus comunidades cuando fueron desplazadas, situación que mantiene la vulneración masiva y sistemática de sus derechos a la autonomía, a la identidad cultural y al territorio. En particular, la Corte llamó la atención sobre la desarticulación entre las autoridades competentes para formular e iniciar la implementación de los planes ordenados en el Auto 004 de 2009.

   En esta providencia, se ordenó al Gobierno Nacional que: (i) evaluara la dimensión del esfuerzo presupuestal necesario para cumplir con las órdenes emitidas en los pronunciamientos proferidos en favor de los pueblos étnicos, así como para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los decretos ley étnicos[5]; (ii) definiera el ritmo con el cual darían cumplimiento a dichas obligaciones; (iii) precisara las fuentes y los mecanismos de consecución de los recursos; y (iv) presentara un plan de contingencia en caso de que los mecanismos y fuentes inicialmente definidos no fueran suficientes para dar cumplimiento a las obligaciones estatales[6].

5. En síntesis, en relación con las etnias señaladas en la solicitud de apertura de incidente de desacato del presente caso, la Corte ordenó la formulación e implementación de los Planes de Salvaguarda para los pueblos Nasa, M.[7], Yanacona, Kokonuko, I., T., Siapedara (Auto 004 de 2009); y Kisgó (Auto 266 de 2017).

   En estos pronunciamientos, la S. Especial de Seguimiento no profirió órdenes concretas en relación con los pueblos Polindara y A.. No obstante, la Corte Constitucional advirtió que esta medida no es exclusiva de los pueblos identificados en dicha providencia. En efecto, esta Corporación precisó que la lista de pueblos en situación crítica no se agotaba con las etnias señaladas en el Auto 004 de 2009, debido a que, en ese momento, no se tenía información suficiente para referirse adecuadamente a la situación de todos los pueblos en riesgo de exterminio[8].

   C. Contenido de la solicitud elevada por el Consejo Regional Indígena del Cauca

6. El C.M. y R.L. del CRIC solicitó a esta Corporación dar apertura a un incidente de desacato en contra de la Ministra de Educación Nacional, del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Director del DNP, de la Directora del ICBF, del G. y del Secretario de Educación del Departamento del Cauca, debido al presunto incumplimiento de las órdenes proferidas en los Autos 004 de 2009 y 266 de 2017.

7. En concreto, el peticionario señaló que, los diez pueblos indígenas del Cauca (Nasa, Yanakona, S., I., Kisgó, T., K.s, M., A. y Polindara) son beneficiarios de una orden de protección y salvaguarda proferida por la Corte Constitucional que no es observada por las instituciones con competencia en la garantía del derecho a la educación propia. En consecuencia, el CRIC declaró la “Emergencia de la Educación Propia en los Territorios Indígenas del Cauca”[9] y solicitó a la S. Especial de Seguimiento dar trámite a un incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes asociadas a la formulación e implementación de los planes de salvaguarda étnica para los pueblos indígenas del Cauca (ordenes tercera y octava de los Autos 004 de 2009 y 266 de 2017, respectivamente)[10].

8. En la petición allegada, el CRIC advirtió que las actuaciones de las instituciones referidas desconocen el contenido del derecho a la educación propia que tienen los pueblos étnicos, por lo cual, vulneran el proyecto de vida de las etnias sobre las cuales la S. Especial de Seguimiento ordenó la formulación e implementación de los mencionados planes.

   D. Trámite procesal

9. Mediante Auto 072 de 2019, la S. Especial de Seguimiento dio trámite a la solicitud presentada por el CRIC y la remitió a la Ministra de Educación Nacional, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del DNP, la Directora del ICBF, al G. y al Secretario de Educación del Departamento del Cauca con el propósito de que: (i) se pronunciaran acerca de las afirmaciones formuladas por el peticionario; (ii) acreditaran las acciones y medidas adoptadas en cumplimiento de los Autos 004 de 2009 y 266 de 2017; y (iii) expusieran los obstáculos identificados que inciden en el cumplimiento de las órdenes referidas.

10. De igual manera, en consideración a que, en el escrito presentado por el CRIC se presentaron denuncias relacionadas con el presunto incumplimiento de mandatos legales, se remitió la petición al Procurador General de la Nación y al Contralor General de la República para que, en el marco de sus competencias, analizaran las situaciones expuestas por el peticionario y, de ser el caso, adelantaran las investigaciones a que hubiera lugar.

    E. Respuestas de las instituciones requeridas

11. A continuación, esta S. expondrá brevemente el contenido de los informes remitidos por las instituciones del nivel nacional en respuesta a los requerimientos formulados en el Auto 072 de 2019. Las autoridades territoriales no remitieron la información requerida por esta Corporación.

    Respuesta del Ministerio de Educación Nacional

12. En primer lugar, la entidad destacó que, como consecuencia de la emergencia educativa declarada, se adelantó una reunión entre el Ministerio, las autoridades del CRIC y la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, en la que se acordó que, durante el año 2019, la cartera de educación aportaría hasta el 88% de la tipología asignada por cada niño, lo que representa una inversión de COP$9.186 millones para la atención completa de 25.978 estudiantes. En razón a esta inversión, de acuerdo con el informe, la emergencia educativa cesó, en tanto que, la prestación del servicio educativo fue reestablecida. A su vez, el Ministerio precisó que la destinación presupuestal tuvo un incremento anual de COP$69.450 millones en 2018, a COP$78.636 millones en 2019.

13. De igual forma, el Ministerio señaló que realiza un acompañamiento a los Proyectos Educativos de los pueblos indígenas asentados en el Departamento del Cauca, a través de un proceso de formulación, diseño e implementación de modelos etnoeducativos y comunitarios.

14. Por otra parte, desde el año 2015 hasta la actualidad, el Ministerio de Educación, en conjunto con los pueblos indígenas representados por la Organización Nacional en la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación para la Educación de los Pueblos Indígenas avanzan en la construcción de la política pública que incorporará al ordenamiento jurídico colombiano el Sistema Educativo Indígena Propio, en el cual el CRIC tiene una participación activa y constante.

    En el escrito, el Ministerio indicó que, el CRIC suscribió nueve (9) contratos de administración de la atención educativa con la Secretaría de Educación del Cauca, entre los años 2011 a 2019. Su aplicación tuvo cobertura para 315.220 estudiantes, con un presupuesto de COP$354.338.171.494 que corresponden a recursos del Sistema General de Participaciones. Asimismo, el CRIC suscribió siete (7) contratos de administración de la atención educativa con la Secretaría de Educación, entre los años 2012 a 2018. Con ellos fueron atendidos 3.387 estudiantes, con un presupuesto de COP$5.193.769.286, que también corresponden a recursos del Sistema General de Participaciones.

15. La cartera asegura así que dio cumplimiento a lo ordenado en el Auto 266 de 2017.

16. En cuanto a los obstáculos identificados para ejecutar las órdenes, consideró como principal dificultad los conflictos entre las comunidades, que impiden el cabal cumplimiento del enfoque educativo diferencial. Estos conflictos, indicó la entidad, generan disputas inter e intraculturales.

    Respuesta del Departamento Nacional de Planeación

17. La entidad remitió un escrito, y presentó como anexo cuatro (4) informes de los meses de febrero, mayo, agosto y diciembre de 2018, enviados previamente a esta S. Especial de Seguimiento, relativos al balance de cumplimiento del Auto 266 de 2017[11].

18. En relación con la gestión de cumplimiento a la orden tercera del Auto 004 de 2009[12], el DNP señaló que este mandato no está dirigido a dicha entidad, no obstante, indicó que realiza un acompañamiento a las entidades que solicitan apoyo técnico. En este mismo sentido, resaltó que, en el marco de dicho apoyo, advierte a las entidades del orden nacional, durante el proceso de construcción del presupuesto nacional, sobre la importancia de incluir, en el ejercicio de apropiación presupuestal, un espacio para la atención de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

19. En cuanto al cumplimiento del Auto 266 de 2017, el DNP informó que el Gobierno Nacional realizó un cálculo de los costos relacionados con las medidas de identidad cultural y gobierno propio de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes víctimas del desplazamiento forzado. De acuerdo con esto, el presupuesto requerido para ello, es de 41,34 mil millones de pesos constantes de 2017, según información suministrada por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Cultura.

20. Por otra parte, en relación con el ritmo de cumplimiento de las obligaciones, el informe destacó que, corresponde a las entidades elaborar su anteproyecto presupuestal, y en ese sentido, incluir y priorizar los recursos necesarios para dar cumplimiento a las órdenes proferidas por la Corte Constitucional, en concordancia con el marco de gestión de mediano plazo.

    Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

21. Esta cartera argumentó que, en relación con el Auto 004 de 2009, esta entidad no tenía una orden particular a cumplir, razón por la cual no podría acreditar acciones y medidas adoptadas.

22. Sin embargo, indicó que, desde la cartera de hacienda se ejecutó lo ordenado en el Auto 266 de 2017. Lo anterior, se sustenta en: (i) las competencias generales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el proceso de construcción y ejecución del Presupuesto General de la Nación; (ii) el principio de ejecución y autonomía presupuestal que rige el funcionamiento estatal; (iii) las acciones y medidas adoptadas en cumplimiento de los autos; y (iv) los obstáculos identificados que inciden en la efectividad de las órdenes.

23. La entidad aclaró que, las funciones que le corresponden tienen como objetivo la definición, formulación y ejecución de la política económica del país, así como la preparación de las leyes, decretos y normas regulatorias en materia fiscal, tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, de tesorería, cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia. No obstante, esta entidad carece de capacidad de ejecución de proyectos, y no cuenta con la facultad de definir las tipologías ni los costos de la canasta educativa.

24. En este sentido, corresponde a cada entidad solicitar una asignación presupuestal, mediante la presentación de un anteproyecto de presupuesto, el cual debe ser concordante con los parámetros normativos que rigen el funcionamiento fiscal del Estado. Con base en estos anteproyectos, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público elabora el proyecto de presupuesto que se presenta al Congreso de la República para su aprobación.

25. El Ministerio señaló que, una vez se expide la Ley de Presupuesto, cada órgano goza de autonomía presupuestal la cual supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados.

26. En cuanto a la orden cuarta del Auto 266 de 2017, el Ministerio mencionó que, participó, desde sus competencias, en la construcción de los cuatro (4) informes presentados a esta Corporación, y remitió a la Unidad para las Víctimas (entidad que consolidó y presentó los informes) la proyección del esfuerzo presupuestal requerido para dar cumplimiento a las órdenes de la S. Especial.

27. Finalmente, en relación con los aspectos que dificultan la efectividad de la materialización de las órdenes impartidas, aludió a dos factores: por una parte, la determinación de un universo cierto de víctimas, dado que éste puede variar, lo que llevaría a una modificación en el costo de la política y en el tiempo; y, por otra, que cada entidad nacional goza de autonomía en la ejecución presupuestal, así como en la priorización de la población por atender, lo que impide determinar un rango de tiempo para la asistencia, atención y reparación de la población étnica víctima de desplazamiento.

    Respuesta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

28. La entidad indicó que, en el escrito de solicitud de apertura del incidente, los peticionarios alegaron que el ICBF habría desconocido el derecho a la consulta previa establecido en el Convenio 169 de la OIT e impuso modelos de atención a niños de 0 a 5 años que contrarían las costumbres, pedagogías y alimentación propia de los pueblos indígenas.

    En respuesta a estos alegatos, el ICBF señaló que, en el año 2016 y en el marco de desarrollo de la mesa de diversidad de la Comisión Intersectorial para la Primera Infancia, se construyó el manual operativo de la “Modalidad propia e intercultural de educación inicial para comunidades étnicas y rurales”. Así mismo, aclaró que la modalidad de educación inicial, cuidado y nutrición, parte del concepto de desarrollo de la Política de Atención Integral a la Primera Infancia que reconoce la diversidad de los niños, niñas, sus familias y comunidades. Promueve, de igual forma, condiciones que permiten construir y comprender el mundo de acuerdo con el contexto e identidad cultural, para así desarrollar un sentido de pertenencia y apropiación territorial, en coherencia con una concepción de los niños como sujetos integrales, activos y partícipes de su proceso de desarrollo.

29. Desde el año 2017, los pueblos M., Nasa, Polindara, Kisgó, A. y T. solicitaron el tránsito a la modalidad propia e intercultural. En total, se trasladaron 2043 usuarios. Para la vigencia del año 2019:

    “18 organizaciones propias del territorio administran servicios de primera infancia, para un total de 13.110 niñas y niños menores de 6 años, mujeres gestantes y madres en período de lactancia; es decir el 30% del total de usuarios en el Departamento del Cauca”[13].

30. El ICBF concluyó que: (i) es respetuoso del marco normativo que regula la protección de los elementos culturales de los pueblos indígenas, con especial énfasis en aquellos que hacen parte del CRIC; (ii) dispuso espacios formales, territoriales y nacionales de participación para la construcción conjunta de propuestas de atención, que reconozcan las particularidades de los pueblos indígenas del departamento; (iii) la regional Cauca del ICBF contrata actualmente la atención del 30% del total de usuarios de los servicios de primera infancia, con 18 organizaciones indígenas reconocidas por el CRIC; e (iv) incluyó dentro de los instrumentos para la contratación la propuesta de “Camino político, pedagógico y administrativo de semillas de vida”.

31. En relación con las medidas implementadas para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el Auto 004 de 2009, el ICBF indicó que, desde el año 2013, cuenta con un modelo de enfoque diferencial en su apuesta programática y de política, cuyo propósito es incluir medidas orientadas a educar para la pertenencia étnica y de género, y para proteger a la población en situación de discapacidad, hasta incidir en la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia, para la protección de la infancia, la niñez y la adolescencia en el país.

32. Así, en el marco de los planes de salvaguarda implementados con los pueblos del Cauca, el ICBF asumió los siguientes compromisos institucionales:

    i. Con el P.T., se llegó al acuerdo de brindar acompañamiento por parte de la Dirección de Primera infancia de la entidad, para la revisión del Programa de Semillas de Vida propuesto por la comunidad.

    ii. Con el pueblo K., se desarrolló una construcción concertada de un plan de acción para brindar una línea técnica para la formulación de las modalidades propias en el marco de Semillas de Vida.

    iii. En cuanto al P.K.(., indicó que está pendiente el desarrollo del compromiso encaminado a la socialización de una metodología para la identificación de capacidades de las autoridades indígenas para la administración del Programa Semillas de Vida.

33. Como último componente, se expusieron las medidas adoptadas para proteger a los niños, niñas o adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley. Para esto se creó una ruta de atención la cual cuenta con cuatro (4) modalidades y tres (3) fases.

    Respuesta de la Contraloría General de la República

34. La Directora de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social remitió un oficio en el cual informó que, en aplicación del factor territorial y de las competencias internas, se corrió traslado de la solicitud a la Gerencia Departamental Colegiada del Cauca.

35. Por lo anterior, la Gerencia Departamental Colegiada del Cauca de la Contraloría General de la República presentó concepto en donde la entidad adujo que no existen méritos para el inicio de una investigación. Concretamente, señaló que los hechos expuestos por el peticionario ponen de presente un posible incumplimiento de disposiciones legales y convenios internacionales por parte del Estado colombiano que, si bien podrían implicar una falta por parte de las autoridades competentes, los supuestos fácticos presentados no comportan un detrimento patrimonial. En razón de lo anterior, la Contraloría se abstuvo de adelantar cualquier trámite.

A.O. y estructura de la decisión

1. En virtud de la petición presentada por el CRIC, corresponde a la S. Especial de Seguimiento determinar si es procedente la solicitud de apertura de un incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la orden tercera del Auto 004 de 2009 y las órdenes primera y cuarta del Auto 266 de 2017.

2. A efectos de dar respuesta a esta cuestión, la presente providencia desarrollará: (i) los mecanismos judiciales dispuestos para hacer efectivos los fallos de tutela; (ii) la competencia de la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 para verificar el cumplimiento de sus decisiones; y (iii) los requisitos de procedibilidad de la solicitud de apertura de incidente de desacato en el curso del estado de cosas inconstitucional por el desplazamiento forzado. Con estos elementos, en la segunda parte de esta providencia, la S. resolverá el caso concreto.

   B. Mecanismos para hacer efectivos los fallos de tutela: trámite de cumplimiento e incidente de desacato

3. Ante las características propias de la acción de tutela y la protección de los derechos fundamentales, es indispensable la materialización del amparo concedido por el juez, pues de lo contrario resultaría inocua la consignación de los derechos en la Constitución Política. Al respecto, esta Corte señaló que la labor del juez de tutela no se termina al momento de proferir una sentencia, sino que se extiende hasta la ejecución efectiva del amparo concedido[14], pues está en la obligación ineludible de actuar con el propósito de garantizar la materialización del restablecimiento de los derechos quebrantados, a través de los mecanismos conferidos por la ley para ello[15].

   En este sentido, el ordenamiento prevé distintos instrumentos a través de los cuales el juez deberá encaminarse para la materialización de las garantías. Los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 prevén que, ante la inobservancia de una orden emitida en un fallo de tutela, se podrá adelantar de forma simultánea su ejecución, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y el incidente de desacato, en razón del cual se imponen sanciones en el evento en que las autoridades correspondientes sean renuentes a acoger el mandato[16]. Al respecto, en la Sentencia C-367 de 2014, este Tribunal señaló que:

   “(i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. // (ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. // (iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. // (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público”[17].

4. N. cómo el marco normativo regulatorio del trámite de cumplimiento, así como del incidente de desacato, circunscriben el campo de acción judicial a la satisfacción de lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia que concede el amparo. Las órdenes le señalan al juez el límite en donde debe identificar el posible incumplimiento del amparo, lo cual le permite formular órdenes tendientes a su cumplimiento y tener un punto de partida para el análisis de la responsabilidad subjetiva requerida para la apertura de un incidente de desacato. No se podrá modificar o redefinir el alcance de la orden inicial, pero sí “proferir órdenes adicionales a las inicialmente adoptadas o introducirle ajustes, siempre y cuando se respete el alcance del amparo y el principio de la cosa juzgada”[18], con el único fin de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales que fueron amparados.

5. Ahora, si bien corresponde al juez de primera instancia buscar la tutela efectiva del derecho[19], aun cuando la orden haya sido proferida por esta Corporación en sede de revisión, excepcionalmente, la Corte Constitucional se ha reservado la competencia para buscar por si misma el cumplimiento de determinadas órdenes[20]. Así, la Corte delimitó aquellos casos en los cuales podrá conservar la potestad de seguimiento a la implementación del fallo:

   “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[21].

   En vista de los casos que justifican la intervención de la Corte, ésta resulta necesaria cuando, ante la dimensión de la problemática declarada, y la magnitud de las órdenes estructurales proferidas, la capacidad de gestión del juez de primera instancia es insuficiente para promover el restablecimiento del goce efectivo de los derechos afectados. Dado que, la supervisión del acatamiento de un fallo estructural es una actuación que requiere mayores responsabilidades de parte del juez constitucional, teniendo en cuenta que ante la implementación de dichas providencias se encuentra en juego la eficacia y vigencia material de la Constitución Política, como pilar del Estado Social de Derecho, se justifica la potestad de conservar la competencia de parte de esta Corporación[22].

   C. Competencia de la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 para verificar el cumplimiento de sus decisiones

6. Como se señaló en los antecedentes de esta providencia, en la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. En tal virtud, impartió una serie de órdenes complejas con el propósito de que las autoridades competentes adoptaran los correctivos necesarios para superar las falencias estructurales identificadas[23].

7. Dada la complejidad del contexto de vulneración generalizada, masiva y sistemática ocasionado por las falencias en la política pública dispuesta para la atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento, la S. Plena de la Corte Constitucional se reservó la facultad de seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas mediante la Sentencia T-025 de 2004 y delegó en esta S. Especial de Seguimiento la evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del ECI. Esta función de evaluación de avance implica, a su vez, la competencia para adoptar medidas correctivas con el propósito de impulsar procesalmente la ejecución de lo ordenado cuando así lo amerite. De acuerdo con este mandato y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la S. tiene la potestad de conocer y tramitar los incidentes de desacato.

8. En línea con lo anterior, el Auto 373 de 2016, reiteró cuál es el alcance de la intervención de este Tribunal ante las fallas de la política pública de atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento. Así, indicó al respecto que:

   “La labor del control judicial a una política pública de la cual depende el goce efectivo de un derecho fundamental, por lo tanto, ´no busca suplantar las funciones y labores de las entidades estatales, pretende encauzarlas cuando han demostrado fallas o defectos graves.´ Por lo tanto, cuando las fallas y el desconocimiento de los derechos puedan considerarse tan solo esporádicos, en la medida en la que puedan servirse de los mecanismos habituales, constitucionales y legales de protección, no hace falta que la Corte mantenga la intervención en la materia”[24].

   La intervención del juez constitucional en las políticas públicas que desarrollan el goce efectivo de derechos fundamentales de los ciudadanos resulta excepcional, de forma que se justifica ante situaciones complejas de bloqueos institucionales o de prácticas inconstitucionales, las cuales son causa y consecuencia del ECI, provocan una vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales y no pueden ser resueltas mediante la activación de los mecanismos ordinarios que ofrece el ordenamiento jurídico. Es precisamente la imposibilidad y parálisis de la administración para resolver estas situaciones de carácter complejo que se presentan, y que se traducen en una barrera para el goce efectivo de los derechos fundamentales de un determinado segmento de la población, lo que amerita la intervención[25].

9. Así lo dispuso la Corte en la Sentencia T-025 de 2004, cuando, a pesar de no haber utilizado los conceptos de bloqueo institucional o práctica inconstitucional, circunscribió su competencia de intervención al desbloqueo de la materialización de la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento, acudiendo para tal efecto, al principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público.

10. Según mencionó en reiteradas ocasiones esta S., el bloqueo institucional identificado por esta Corporación en la Sentencia T-025 de 2004 radica en la discordancia entre la capacidad institucional requerida y el presupuesto dispuesto para atender a las víctimas del desplazamiento forzado. Esta falta de coherencia generó una vulneración grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de estás personas. Ante esta situación de marasmo, la Corte sostuvo que, “el juez constitucional debe exigir que se remedie la discordancia entre lo jurídicamente debido y lo realmente satisfecho, con miras a lograr que la población desplazada pueda disfrutar realmente de sus derechos constitucionales”[26].

11. Ahora, esta S. recalcó, en la evaluación a la superación del ECI efectuada mediante Auto 373 de 2016, que los bloqueos institucionales o las prácticas inconstitucionales no sustentan, per se, la intervención del juez de tutela en la materia, sino la trasgresión grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales que traen consigo, pues es el amparo de tales derechos la justificación que otorga competencia al juez constitucional[27].

12. Bajo este entendido, dado que la manifestación de bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales justifican la intervención del juez constitucional en la política pública, deben ser estos mismos los que delimiten la competencia de la S. Especial de Seguimiento cuando conozca, tramite y resuelva las peticiones de apertura de incidente de desacato.

    De forma que, la S. conoce de aquellas peticiones de apertura de incidente de desacato que guarden una relación inescindible con un bloqueo institucional o práctica inconstitucional que obstaculice la superación del ECI. Así, ante las peticiones presentadas a la S., ésta realiza un examen en el que determina, de acuerdo con la caracterización que esta Corporación realizó sobre las circunstancias y elementos que denotan la existencia de un bloqueo o práctica[28], si la orden aducida, la causa de su incumplimiento o la consecuencia del mismo, se relacionan con uno de ellos. Así, la petición podrá referirse a aquellos bloqueos o prácticas que ya fueron identificados por la Corte, o dar cuenta o poner de presente la existencia de uno que no se hubiera evidenciado previamente.

13. A partir de lo anterior, será necesario remitirse a la información allegada por el peticionario, con la cual debe ser posible llegar a una de dos conclusiones: (i) que las consideraciones e información presentada permiten inferir, al menos someramente, que las causas o consecuencias del incumplimiento se relacionan con un bloqueo institucional o práctica inconstitucional identificado por esta S. previamente; o (ii) que las consideraciones del peticionario ponen de presente la existencia o riesgo de un nuevo bloqueo institucional, o práctica inconstitucional, responsable de la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales y que impide la superación del ECI.

    En ambos casos, el juez constitucional podrá solicitar información adicional con el propósito de dilucidar la existencia o no de la mencionada relación.

    D. Requisitos de procedibilidad formal y material de la solicitud de apertura de incidente de desacato

14. En vista del alcance que delimita las facultades de la S. para conocer solicitudes de apertura de incidentes de desacato, es necesario, a su vez, que el ejercicio de análisis de una solicitud se adelante de acuerdo con las reglas que regulan el trámite de tal recurso. En el Auto 265 de 2019[29], la S. recogió los parámetros dispuestos por la Corte para la procedibilidad formal y material de la apertura de un incidente de desacato, los cuales deben ser complementados de acuerdo con el marco de delimitación del alcance de la intervención de la S. Especial de Seguimiento.

    En consecuencia, cuando la Corte, en el contexto del seguimiento a la superación del ECI, conozca de una petición de apertura de un incidente de desacato, deberá tener en cuenta los criterios de procedibilidad formal y material, así como los límites del alcance a la intervención en la política pública. Así, al momento de realizar el análisis del caso, estudiará los siguientes presupuestos:

    i. La legitimación activa de quien formula la petición de apertura[30];

    ii. la existencia de una orden presuntamente incumplida, debido a que la misma constituye el límite de quien formula el incidente y del juez que lo resuelve;

    iii. el tipo de orden sobre la cual se advierte el incumplimiento, puesto que, en casos como la Sentencia T-025 de 2004, existen órdenes cuyo seguimiento no se encuentra en cabeza de la S. Especial de Seguimiento;

    iv. si la orden objeto del presunto incumplimiento, las causas que llevaron al mismo, o sus consecuencias, guardan una relación inescindible con un bloqueo institucional o práctica inconstitucional que trae consigo una vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales que impide la superación del ECI;

    v. si existe una responsabilidad subjetiva respecto de la persona encargada de dar cumplimiento a la orden respectiva[31].

15. En torno a la responsabilidad subjetiva, es necesario realizar un juicio de atribución, pues no basta con la constatación del incumplimiento total o parcial de la orden para emplear medidas correctivas contra el sujeto encargado de dar cumplimiento a la misma[32]. En Auto 265 de 2019, la S. explicó que:

    “[La] autoridad que adelanta el incidente de desacato debe verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden; (ii) en qué término debía ejecutarse; (iii) cuál es el alcance de esta; (iv) cuál fue el nivel de cumplimiento, dado que solo procede el desacato ante incumplimientos; y (v) de ser el caso, cuáles fueron las razones que generaron el desacato de lo ordenado. Esto último, a su vez, implica comprobar si existe un nexo causal entre el comportamiento culposo o doloso del demandado y el resultado alcanzado”[33].

16. Se desprende, entonces, que la autoridad de conocimiento del incidente debe verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden. Es decir que, se deberá determinar la existencia de un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del encargado de dar cumplimiento al mandato y el resultado. De modo que se evidencie una negligencia que sea a su vez la causante del incumplimiento[34].

    Con todo, la Corte Constitucional precisó que, al momento de analizar la existencia de un desacato, es necesario estudiar la posibilidad de configuración de alguna de las causales de exoneración de responsabilidad que impiden el cumplimiento de la orden cuando: (i) el contenido literal de la misma resulta confuso, bien sea por el mandato ordenado o el sujeto a quien se encuentra dirigida; o (ii) el obligado adelantó medidas de buena fe para dar cumplimiento a lo ordenado (diligencia), pero se presentó una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica que impidió su consecución[35].

17. Así, en vista de las reglas de procedibilidad formal y material del recurso de apertura de incidente de desacato que esta S. determinó en el Auto 265 de 2019[36], y los parámetros que delimitan el alcance de la intervención de esta S., en el proceso de seguimiento a la implementación de la Sentencia T-025 de 2004, es posible concluir que:

    i. El juez de tutela tiene el deber de buscar la consecución del amparo efectivo de los derechos fundamentales. En esta medida, del Decreto 2591 de 1991 establece que, “en todo caso” el juez de tutela “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza” (Art. 27, D.2591/91).

    ii. La S. Plena de la Corte Constitucional retuvo su competencia sobre el proceso de seguimiento al trámite de cumplimiento de las órdenes estructurales contenidas en la Sentencia T-025 de 2004, que buscan desbloquear la materialización de la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento. Esta función fue delegada en la S. Especial de Seguimiento.

    iii. Las funciones de la S. Especial de Seguimiento comprenden, entre otras, la evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del ECI, así como conocer de solicitudes de apertura de incidente de desacato por el presunto incumplimiento de las órdenes incluidas en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios.

    iv. El alcance de la intervención de la Corte en la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento se enmarca dentro de los bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que conllevan a una vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales, la cual no puede ser solucionada mediante los canales ordinarios de acción dispuestos en el ordenamiento jurídico.

    v. De conformidad con lo anterior, cuando la S. Especial de Seguimiento conozca de una petición de apertura de un incidente de desacato, deberá verificar si se acreditan los requisitos de procedibilidad formal y material, de acuerdo con lo señalado en Auto 265 de 2019.

    vi. En concordancia con tales requisitos, y en vista del alcance que delimita la intervención de la S., ésta deberá establecer si la orden respecto de la cual se aduce su incumplimiento, la causa del mismo o las consecuencias derivadas del presunto incumplimiento guardan una relación inescindible con un bloqueo institucional o práctica inconstitucional que acarree una vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

    vii. En el trámite de conocimiento de peticiones de apertura de desacato, el juez de tutela se encuentra circunscrito al análisis de la responsabilidad subjetiva que habría causado el incumplimiento de una orden específica. Esto, en tanto que las órdenes de amparo delimitan el marco de acción del juez de conocimiento del incidente de desacato. Así, será necesario determinar si el sujeto encargado de dar cumplimiento a la orden cuyo incumplimiento se aduce, actuó de forma negligente, y dicha actuación fue la causa del incumplimiento. El acusado de desacato podrá alegar y demostrar la configuración de una causal de exoneración de culpa.

18. Las reglas mencionadas previamente para el trámite de un incidente de desacato permiten entrever las dificultades que se presentan al momento de analizar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de una orden estructural bajo el contexto de un ECI. No con esto se pretende relevar de responsabilidad a las distintas entidades encargadas de dar desarrollo a las medidas tendientes a desbloquear la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento forzado, sino que, por el contrario, se realza la importancia de las funciones de seguimiento a la implementación de la Sentencia T-025 de 2004, y sus autos complementarios, por parte de esta Corporación.

    Según se dejó manifiesto, la magnitud de la problemática derivada del ECI impide que los mecanismos ordinarios dispuestos en el ordenamiento interno puedan remediar la situación. Como lo indicó la Sentencia T-025 de 2004:

    “Esta violación ha venido ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad institucional para implementarla”[37] (subraya por fuera de texto).

19. Dadas las particularidades del ECI, el seguimiento adelantado por la S. a la implementación de las órdenes estructurales requiere de medidas no convencionales. De esta forma, el proceso sigue un método dialógico, a través del cual se realiza una evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del ECI. Esta metodología se desarrolla con el propósito de adecuarse a las necesidades del caso, en tanto que propende por realizar un examen abstracto del avance en la superación, que si bien distingue las competencias de las distintas entidades involucradas, procura realizar un análisis integrado dada la estructuralidad del asunto.

    E. Caso concreto: análisis de los presupuestos de procedencia del incidente de desacato

20. En vista de las consideraciones expuestas, se procederá a analizar la procedibilidad de la petición presentada por el CRIC, de acuerdo con la siguiente estructura: (i) confirmación de la legitimación activa del peticionario; (ii) identificación de la existencia de una orden presuntamente incumplida; (iii) precisión del tipo de orden sobre la cual se advierte el incumplimiento; (iv) determinación de la relación entre la orden presuntamente incumplida, y un bloqueo institucional o práctica inconstitucional que acarree la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado e impida la superación del ECI; y (v) análisis de la posible responsabilidad subjetiva de los sujetos encargados de dar cumplimiento a la orden.

    Esta estructura de estudio tiene una relación lógica con la labor del juez, puesto que, únicamente la satisfacción de cada uno los elementos señalados, en el orden propuesto, permitirá proceder al análisis del supuesto siguiente. De forma que, cuando el juez determine que no se satisface alguno de los requisitos enunciados, rechazará la solicitud de apertura del incidente de desacato, sin que sea necesario continuar con el análisis.

    i. Legitimación activa

21. En Auto 072 de 2019, esta S. requirió al señor N.O.L.C. para que, siendo C.M. del Consejo Regional Indígena del Cauca y representante legal de éste, demostrara su calidad de agente oficioso de los pueblos indígenas Nasa, M., Polindara, Yanacona, Kisgó, A., K., Siapiadara, I. y T.[38].

22. En respuesta a este requerimiento, el C.M. presentó, entre otros documentos: (i) la Resolución No. 025 del 8 de junio de 1999 de la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior, mediante la cual se ordenó la inscripción del Consejo Regional Indígena del Cauca como autoridad representativa de las comunidades indígenas del Departamento del Cauca; (ii) la certificación expedida por la coordinadora del grupo de investigación y registro de la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior en la cual se hace constar tanto la inscripción como Autoridad Indígena del CRIC, como de la elección del S.N.O.L.C., como representante legal del CRIC; y (iii) el Acta del Décimo Quinto Congreso del Consejo Regional Indígena del Cauca realizado en los días del 25 y el 30 de junio de 2017, en la cual se hace constar que el M.N.O.L.C. fue designado C.M. y R.L. del Consejo Regional Indígena del Cauca, por lo cual cuenta con facultades para representar a las 125 autoridades indígenas pertenecientes a los diez pueblos indígenas del Cauca.

23. En relación con la capacidad de representación legal de los pueblos indígenas, este Tribunal señaló en Sentencia T-172 de 2019 que:

    “En concordancia con el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales, la jurisprudencia ha admitido que la legitimación en la causa para la formulación de la acción de tutela está radicada en: (i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad; (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo”[39] (énfasis por fuera de texto).

24. Así, en cuanto a la legitimación en la causa por activa de las organizaciones creadas para la defensa de los derechos indígenas, esta Corte consideró que: (i) se reconoce, como regla general, la legitimación de este tipo de organizaciones para solicitar la protección de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas; (ii) la formulación de la acción de tutela en estos casos se ha examinado bajo la figura de la agencia oficiosa, la cual requiere de la concurrencia de los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente para el efecto[40]; y (iii) cuando la acción no responde a los supuestos de la agencia oficiosa, la Corte evalúa la representatividad de la organización ante la comunidad o el pueblo correspondiente, y también se tiene en consideración el aislamiento de las comunidades y su condición de sujetos de especial protección constitucional[41].

25. Para esta S., de acuerdo con los parámetros señalados, es posible concluir que el CRIC actúa como una organización representante de las comunidades indígenas del Departamento del Cauca, y por lo tanto cuenta con legitimidad para agenciar sus derechos en acciones judiciales, y, de igual forma, que el señor N.O.L.C. tiene capacidad para representar a dicha organización. Esto, de acuerdo con las siguientes razones.

    En relación con el CRIC, éste fue creado en 1971 como una organización para la defensa y representación de los intereses de los pueblos indígenas del Cauca[42], la cual cuenta en la actualidad con capacidad de representación de las comunidades indígenas, según consta la Resolución No. 025 del 8 de junio de 1999 de la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior.

    De igual forma, quedó acreditado en el Acta del Congreso del Consejo Regional Indígena del Cauca, que el señor N.O.L.C. se encuentra designado C.M. y R.L. del CRIC, por lo cual cuenta con facultades para representar a las 125 autoridades indígenas pertenecientes a los diez pueblos indígenas del Cauca.

    Por lo anterior, la S. reconoce capacidad legal al señor N.O.L.C. en su calidad de representante legal del CRIC, y concluye que éste cuenta con legitimación por activa para solicitar la apertura del incidente de desacato.

    ii. Orden presuntamente incumplida

26. Según indicó el Auto 072 de 2019, el CRIC señaló en el escrito de petición que, se trata de un presunto incumplimiento de las órdenes primera y cuarta del Auto 266 de 2017[43] y, adicionalmente, esta S. consideró que se advertía un presunto incumplimiento de la orden tercera del Auto 004 de 2009[44], en tanto que hace alusión a los planes de salvaguarda de los pueblos indígenas Nasa, M., Polindara, Yanacona, Kisgó, A., K., Siapiadara, I. y T.. En virtud de esto, la Corte concluyó que analizará el presunto incumplimiento de estas tres órdenes.

    iii. Las órdenes presuntamente incumplidas son complejas

27. Estas órdenes son de carácter complejo, dado que su concreción requiere de un accionar coordinado en razón del cual será necesaria la articulación interinstitucional del nivel nacional[45]. Finalmente, su cumplimiento se encuentra previsto dentro de un plazo más amplio a 48 horas, y el cual fue determinado para cada uno de los casos particulares acorde a las necesidades y magnitud de las órdenes, en vista del accionar interinstitucional requerido para su ejecución[46]. Por este motivo, la S. Especial de Seguimiento tiene competencia para conocer de presuntos incumplimientos de dichas órdenes.

    iv. Relación entre la orden presuntamente incumplida, y un bloqueo institucional o práctica inconstitucional

28. De acuerdo con las consideraciones precedentes, la S. deberá determinar la existencia de una relación estrecha entre el presunto incumplimiento de una orden general o estructural y el ECI declarado por esta Corporación en la Sentencia T-025 de 2004.

29. El peticionario menciona, como premisa mayor de la petición, que los pueblos indígenas del Cauca se encuentran en condiciones de emergencia como consecuencia del incumplimiento de parte del Estado de la garantía y respeto del derecho a la etnoeducación que les corresponde. Según se indica en el escrito, las instituciones gubernamentales se encuentran en desacato de los mandatos dispuestos en el Auto 266 de 2017, puesto que:

    “las actuaciones de las Instituciones citadas en la emergencia educativa están amenazando y colocando en peligro la lucha histórica por la Educación Propia que hemos realizado los Pueblos Indígenas del Cauca, vulnerándolo como proyecto de vida y como derecho fundamental, desconociendo que hoy ocho (8) Pueblos del Cauca, contamos con una orden de protección y salvaguarda por parte de la Corte Constitucional”[47].

30. A lo largo del escrito, el CRIC presenta consideraciones generales sobre la afectación de los derechos de los pueblos indígenas a la etnoeducación, por lo cual alegan que, a pesar del marco normativo y constitucional existente, el Estado ha incumplido su obligación de materialización de los derechos de los pueblos indígenas al reconocimiento de la diversidad étnica, la consulta previa, la autonomía, la autodeterminación y la educación propia como forma de garantía de la pervivencia y permanencia de la cultura ancestral[48]. Por lo tanto, señalan que existe un desacato de parte de las instituciones del Estado en dar cumplimiento a las órdenes primera y cuarta del Auto 266 de 2017.

    Para poder determinar la relación existente entre el incumplimiento alegado, y el ECI, es necesario determinar los elementos esenciales de las órdenes proferidas por la Corte, y las consideraciones presentadas por el CRIC al respecto.

    v. Contenido de las órdenes del Auto 266 de 2017 y Auto 004 de 2009

31. En la orden primera del Auto 266 de 2017[49], la Corte reiteró la persistencia del ECI frente a los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes afectados por el desplazamiento, en riesgo de estarlo y con restricciones a la movilidad. De igual forma, señaló que tal vulneración continua vigente por la ausencia de un enfoque diferencial sensible a los riesgos y afectaciones particulares que sufren estas comunidades. Como consecuencia de esto, la orden cuarta de la misma providencia exhortó al director de la Unidad para las Víctimas, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director del DNP para que, de acuerdo con lo ordenado en los diversos autos de seguimiento, realicen una evaluación del esfuerzo presupuestal requerido para dar cumplimiento a las obligaciones pendientes de cumplimiento a favor de la población étnica víctima del desplazamiento forzado, determinen el ritmo de cumplimiento, se precisen las fuentes y mecanismos de consecución de recursos y prevean un plan de contingencia ante una eventual insuficiencia presupuestal.

    Dentro de las obligaciones pendientes de cumplimiento a las que se refiere dicho mandato, se encuentra la orden tercera del Auto 004 de 2009, en la cual se ordenó a diversas autoridades institucionales la formulación e implementación de planes de salvaguarda étnica ante el conflicto armado y desplazamiento forzado para 36 pueblos indígenas, sin perjuicio de que se extendiera esta medida a otros pueblos indígenas en grave riesgo de exterminio físico y cultural derivado del desplazamiento forzado.

    Para estos propósitos, la Corte Constitucional estableció que dichos planes debían satisfacer unos elementos mínimos, entre los cuales se exigió que estos instrumentos prevean “herramientas dirigidas al fortalecimiento de la integridad cultural y social de cada etnia”[50]. Con esto se procuró crear remedios que mitigaran las pérdidas y consecuencias culturales derivadas del desarraigo causado por el desplazamiento, dado el especial vínculo que existe entre los pueblos indígenas y su territorio. Así, este componente forma parte de un engranaje de la acción estatal dentro de la política pública de asistencia, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

32. Nuevamente, resalta esta S. que, todas las órdenes previamente señaladas se remiten a los riesgos físicos y culturales que padecen los pueblos indígenas afectados por el conflicto armado, la violencia y el desplazamiento forzado. No obstante, en el escrito de petición presentado por el CRIC se indicó que el riesgo de pérdida étnica y cultural de los pueblos es consecuencia de una omisión general del Estado de dar cumplimiento a las garantías dispuestas en la Constitución Política frente a los pueblos y comunidades indígenas, sin que sea posible inferir una relación entre tal alegato y los bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales reconocidas por esta Corporación en el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. Por el contrario, la conclusión del escrito lleva a inferir que podría haber un incumplimiento en abstracto de parte del Estado frente a las comunidades indígenas en relación con el derecho a la etnoeducación.

    Según se indicó en el escrito, las acciones de implementación de las políticas de protección de las comunidades indígenas se ven entorpecidas por los agentes estatales encargados de darle implementación, por el desconocimiento de las particularidades culturales y tradiciones de los pueblos indígenas, intereses políticos partidistas y la imposición de programas y proyectos que “atentan contra la integralidad física y cultural de nuestros pueblos”[51]. Señala el peticionario, en resumen, que, “por las reiteradas y continuas acciones y omisiones reduccionistas y aculturizadoras adelantadas por el Estado a través de los procesos educativos, los Pueblos Indígenas nos encontramos avocados a perder nuestra identidad étnica y cultural”[52].

33. A pesar de la clara relación que tienen las órdenes señaladas de presunto incumplimiento con la superación del ECI frente a los riesgos de los pueblos y comunidades indígenas afectados por el desplazamiento forzado, el escrito de petición se refiere al incumplimiento de las obligaciones generales del Estado con los pueblos indígenas como causa de la crisis educativa declarada. El ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos de protección para la garantía y respeto de los derechos que procuran la integridad cultural y étnica de las comunidades indígenas, lo cual excede a la competencia de esta S..

34. En este sentido, no es posible evidenciar un vínculo entre el incumplimiento de las órdenes alegadas y un bloqueo institucional o práctica inconstitucional que obstaculice el avance en la superación del ECI cuyo seguimiento realiza esta S.. Por este motivo, la S. Especial de Seguimiento rechazará la presente solicitud de apertura de incidente de desacato, como quiera que la problemática presentada por el peticionario excede la competencia de esta S..

35. Finalmente, es importante precisar que, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519 el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en el país[53]. Sin embargo, la S. Plena de la Corte Constitucional[54] dispuso el levantamiento parcial de la suspensión, entre otras, cuando la decisión contenida en la providencia que se adopta no constituye una carga para las autoridades vinculadas. Tal es el caso de la presente decisión.

    En mérito de lo expuesto, la S.,

Primero. RECONOCER capacidad legal al señor N.O.L.C. para actuar en calidad de representante legal del Consejo Regional Indígena del Cauca, el cual cuenta con facultades para representar a las 125 autoridades indígenas pertenecientes a los pueblos indígenas Nasa, M., K., Siapedara, K., Ambalo, T., Yanaconas, I.s y Polindaras.

Segundo. RECHAZAR la solicitud de iniciar un incidente de desacato formulada por el CRIC, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de este auto.

Tercero. REMITIR, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, una copia de las denuncias presentadas por el CRIC al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, para que, de acuerdo con sus competencias administrativas y disciplinarias, adopten las medidas a las que haya lugar.

Cuarto. COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la presente providencia al C.M. y R.L. del Consejo Regional Indígena del Cauca, a la Ministra de Educación Nacional, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al director del Departamento Nacional de Planeación, a la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al G. y Secretario de Educación del Departamento del Cauca.

C., notifíquese y cúmplase.

G.S.O.D.

Magistrada Presidenta

S. Especial Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Concretamente, esta Corporación ordenó al Gobierno Nacional formular e implementar un Plan de Salvaguarda Étnica para la protección de los pueblos indígenas afectados por el conflicto armado y el desplazamiento forzado.

[2] En la orden primera de esta providencia, la S. Especial declaró la persistencia del ECI frente a los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes afectadas por el desplazamiento o en riesgo de estarlo. Por su parte, en la orden cuarta del mismo auto, la S. Especial ordenó al Gobierno Nacional evaluar la dimensión del esfuerzo presupuestal necesario para cumplir con los mandatos proferidos por esta Corporación en los Autos 004 y 005 de 2009, 382 de 2010, 174 de 2011, 045, 173, 299 de 2012 y 073 de 2014; determinar el ritmo con el cual darán cumplimiento a estas obligaciones; precisar las fuentes y los mecanismos de consecución de los recursos, al igual que los respectivos componentes en los cuales se van a ejecutar y; prever un plan de contingencia en el evento de que los mecanismos y fuentes de recursos inicialmente designados sean insuficientes para dar cumplimiento a las obligaciones señaladas.

[3] Los pueblos identificados en el Auto 004 de 2009 son: Wiwa, K., A., K., W., Embera-Katio, Embera-Dobidá, Embera-Chamí, W., Awá, Nasa, P., K., K., S., B., S., Nükak-Makú, G., U’wa, Chimila, Y., Kuna, Eperara-Siapidaara, G., Z., Yanacona, Kokonuko, Totoró, H., I., K., K., Kuiva. Posteriormente, mediante Auto 382 de 2010, la S. Especial de Seguimiento hizo extensivas las medidas ordenadas en el Auto 004 de 2009 a los pueblos H. y Macaguán.

[4] Corte Constitucional. Auto 004 de 2009. M.M.J.C.E.. Orden tercera.

[5] Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011.

[6] Corte Constitucional. Auto 266 de 2017. M.G.S.O.D.. Orden cuarta.

[7] En el Auto 004 de 2009, la Corte se refirió al pueblo G.; no obstante, en el marco de la formulación del plan de salvaguarda respectivo, se autorreconoció como M. o W.. Autoridades Un Nakchak y Ministerio del Interior. Plan de Salvaguarda para el Pueblo M. “recuperar la tierra para recuperarlo todo”. 2013. P.. 8.

[8] Cfr. Corte Constitucional. Auto 004 de 2009. M.M.J.C.E.. Anexo

[9] Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC – Autoridad Tradicional. “Emergencia de la Educación Propia de los Pueblos Indígenas del Cauca”.

[10] Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC. Resolución No 02 de 2019. Consideración 11. P.. 4.

[11] Por mandato de la Corte, el DNP presentó los siguientes informes durante el 2018: Evaluación Presupuestal para el Cumplimiento de las Obligaciones con la Población Desplazada Étnica. Febrero de 2018; Informe en respuesta al Auto 266 del 2017. Mayo 2018; Informe orden tercera y cuarta del Auto 266 del 2017. Tercer Informe Trimestral. Agosto de 2018; Segundo Informe de la orden tercera y cuarto informe de la orden cuarta del Auto 266 de 2017. Diciembre de 2018.

[12] Según se indicó previamente, ordena la formulación e implementación de los planes de salvaguarda.

[13] Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Subdirección General. Respuesta a Auto 072 de 2019 de la Corte Constitucional. C. de la Fuente Lleras.

[14] Según ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, “el juez de tutela conserva la competencia para dictar órdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas”. Sentencia T-086 de 2003. M.M.J.C..

[15] Corte Constitucional. Sentencia T-459 de 2013. M.J.C.T..

[16] Corte Constitucional. Auto 368 de 2016. M.G.S.O.D..

[17] Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. M.P: M.G.C.. Además señaló que “Ante la circunstancia objetiva de que una orden dada por el juez constitucional en un fallo de tutela se incumpla, el Decreto 2591 de 1991 prevé dos tipos de reglas: unas, relativas a la protección del derecho tutelado y al cumplimiento del fallo, contenidas en su Capítulo I, sobre “Disposiciones generales y procedimiento”; y, otras, relacionadas con las sanciones imponibles a quienes sean responsables de dicho incumplimiento, contenidas en el Capítulo V, sobre “Sanciones”.

[18] Corte Constitucional. Sentencia T-280A de 2012. M.G.E.M.M..

[19] Artículos 27 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

[20] Corte Constitucional. Auto 070 de 2009. M.N.P.P.. “Muy excepcionalmente la Corte Constitucional mantiene la competencia para asegurar el cumplimiento del fallo, en asuntos intrincados o de gran trascendencia social, por ejemplo ‘en relación con las órdenes complejas dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional, la S. Tercera de Revisión, después de proferida la sentencia T-025 de 2004, conserva la competencia para adoptar determinaciones que permitan ajustar las órdenes complejas originalmente dictadas a las nuevas circunstancias que se puedan presentar, todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión ni el sentido original y esencial de la orden impartida que hizo tránsito a cosa juzgada”.

[21] Autos 032 de 2013 M.J.I.P.P. y 060 de 2014 M.L.G.G.P..

[22] S. se seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008. Auto 297 de 2015. M.J.I.P.P..

[23] Este tipo de órdenes responden a tres elementos que definen a su vez su propio contenido: (i) su objeto, es decir, que son mandatos que requieren de un accionar coordinado y complejo a través del cual se procura dar solución a problemas de orden institucional; (ii) sus destinatarios, pues para ejecutar el mandato será necesario que, desde las funciones y competencias correspondientes, se convoque a una multiplicidad de instituciones a la ejecución de una actuación conjunta; y (iii) el tiempo previsto para su cumplimiento, dado que la implementación de la orden requiere de una planeación y ejecución interinstitucional, es necesario entonces un plazo extendido para el restablecimiento del goce efectivo de los derechos afectados. Ver: Sentencia T-399 de 2013. M.J.I.P.C..

[24] Corte Constitucional. Auto 373 de 2016. M.G.S.O..

[25] Corte Constitucional. Auto 373 de 2016. M.G.S.O..

[26] Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. M.M.J.C.E..

[27] Corte Constitucional. Auto 373 de 2016. M.G.S.O..

[28] En el Auto 373 de 2016, la S. Especial de Seguimiento enlistó de forma meramente enunciativa cuatro circunstancias en las cuales se evidencia un bloqueo institucional que justifica la intervención de la Corte. (Sección 1.4. Criterios para entender superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública de desplazamiento forzado).

[29] Corte Constitucional. Auto 265 de 2019. M.G.S.O.D..

[30] Al respecto, la Sentencia T-766 de 1996 estableció que los incidentes de desacato pueden ser promovidos por las personas interesadas, es decir, por aquellos quienes hicieron parte en el proceso de tutela; de oficio por los jueces de conocimiento; a petición del Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo.

[31] Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. M.M.G.C..

[32] Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. M.A.R.R..

[33] Corte Constitucional. Auto 265 de 2019. M.G.S.O.D..

[34] Como lo manifestó la Corte en Sentencia SU-034 de 2018 M.A.R.R.: “Puede así presentarse una situación en la cual se evidencia la falta de ejecución de la orden de tutela sin que la subsistencia de la amenaza o vulneración pueda enrostrársele al accionado, caso en el cual el juez constitucional –que mantiene su competencia hasta que los derechos amparados sean restablecidos– deberá recurrir a otros métodos que propicien el cumplimiento efectivo sin que haya lugar (sic) amonestar al extremo pasivo”.

[35] Corte Constitucional. Sentencia T-1113 de 2005. M.J.C.T..

[36] Corte Constitucional. Auto 265 de 2019. M.G.S.O.D..

[37] Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. M.M.J.C.E..

[38] Orden Primera del Auto 072 de 2019. M.G.S.O.D..

[39] Corte Constitucional. Sentencia T-172 de 2019. M.G.S.O.D..

[40] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que son elementos normativos necesarios para que opere la figura de la agencia oficiosa en el ejercicio de la acción de tutela: “(…) (i) La manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal. (ii) La circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. (iii) La existencia de la agencia no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos (…)” Sentencia T-531 de 2002, M.E.M.L..

[41] Corte Constitucional. Sentencia T-172 de 2019. M.G.S.O.D..

[42] Origen del CRIC. Disponible en https://www.cric-colombia.org/portal/ consultado 5 de diciembre de 2019.

[43] En la orden primera de esta providencia, la S. Especial declaró la persistencia del ECI frente a los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes afectadas por el desplazamiento o en riesgo de estarlo. Por su parte, en la orden cuarta del mismo auto, la S. Especial ordenó al Gobierno Nacional evaluar la dimensión del esfuerzo presupuestal necesario para cumplir con los mandatos proferidos por esta Corporación en los Autos 004 y 005 de 2009, 382 de 2010, 174 de 2011, 045, 173, 299 de 2012 y 073 de 2014; determinar el ritmo con el cual darán cumplimiento a estas obligaciones; precisar las fuentes y los mecanismos de consecución de los recursos, al igual que los respectivos componentes en los cuales se van a ejecutar y; prever un plan de contingencia en el evento de que los mecanismos y fuentes de recursos inicialmente designados sean insuficientes para dar cumplimiento a las obligaciones señaladas.

[44] Concretamente, esta Corporación ordenó al Gobierno Nacional formular e implementar un Plan de Salvaguarda Étnica para la protección de los pueblos indígenas afectados por el conflicto armado y el desplazamiento forzado.

[45] Sentencia T-399 de 2013. M.J.I.P.C..

[46] Sentencia T-399 de 2013. M.J.I.P.C.. De igual forma, la sentencia T-306 de 2015 dispuso que, las órdenes complejas normalmente implican el transcurso de un período significativo de tiempo antes de que se pueda concretar una solución definitiva, puesto que usualmente es necesario el concurso de acciones administrativas por parte de diferentes autoridades. M.M.G.. Finalmente, en sentencia T-086 de 2003, la Corte resaltó que “una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno” M.M.J.C..

[47] Escrito de petición del CRIC. P.. 2.

[48] Escrito de petición del CRIC. P.. 2.

[49] Corte Constitucional. Auto 266 de 2017. M.G.S.O.D..

[50] Corte Constitucional. Auto 266 de 2017. M.G.S.O.D..

[51] Escrito de petición del CRIC. P.. 2.

[52] Escrito de petición del CRIC. P.. 2.

[53]Estas medidas fueron prorrogadas mediante Acuerdos PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546.

[54] Corte Constitucional. Boletín No. 49 del 17 de abril de 2020. En este se indica que se podrán levantar los términos judiciales ante: “1. La urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales. 2. La importancia nacional que revista el caso. 3. La posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento social obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas”.