Auto nº 195/20 de Corte Constitucional, 10 de Junio de 2020

Auto 195/20

Referencia: Cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008.

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las competencias establecidas en el numeral décimo sexto de la sentencia SU-484 de 2008 y el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente

AUTO

En esta providencia: 1) se explicará la modalidad de seguimiento adoptada para el cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008; 2) se evaluará la necesidad de pronunciarse sobre obstáculos persistentes del proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios, que tienen que ver con las órdenes de tutela proferidas en el fallo de unificación de 2008; 3) se examinará el nivel de cumplimiento alcanzado respecto de la decisión judicial; y 4) se adoptarán las medidas correspondientes.

1. Modalidad de seguimiento prevista para la Sentencia SU-484 de 2008. Tipos de órdenes judiciales. Límites a la intervención del juez constitucional y parámetros de cumplimiento

   1.1. Tipos de órdenes para la protección de los derechos fundamentales

   La jurisprudencia constitucional ha precisado las diferencias entre órdenes simples, complejas y estructurales[1].

   La orden simple es la primera estrategia que debe adoptar el juez. Históricamente se ha asociado a la intención del constituyente de 1991 –expresada en el artículo 86– según la cual la acción de tutela está diseñada para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona destinataria de la orden. En esta perspectiva, al menos desde la Sentencia T-086 de 2003, ha quedado claro que “una orden simple comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto”.

   Este sentido limita el alcance de la acción de tutela, ya que no está destinada a resolver problemas generales, reglamentar o apalancar derechos en la realidad, sino a proteger a la persona que directamente solicita el amparo constitucional. Después de todo, el Decreto 2591 de 1991 –que reglamenta esta acción– requiere que el fallo indique con toda claridad la obligación de hacer o abstenerse de hacer algo en un “plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas”[2]. En tal contexto, al juez constitucional le corresponde adoptar órdenes perentorias, que puedan ejecutarse de forma inmediata y cuyos efectos jurídicos no trasciendan a las partes.

   Una orden compleja es menos frecuente que una orden simple, ya que su adopción deriva de la necesidad de proferir un remedio judicial coherente con un mayor nivel de desprotección de los derechos fundamentales. El común denominador en este tipo de casos es la consideración de que, inevitablemente, la solución al problema sobrepasa “la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno”[3].

   No es casualidad que se trate de un evento excepcional, puesto que al juez de tutela le corresponde demostrar que la afectación de los derechos no puede conjurarse en corto plazo o, visto en contexto, coincide con un problema mayor que, de no solucionarse, ni la persona destinataria directa de la orden, ni otros individuos en igualdad de condiciones, verían materializados sus derechos.

   Existen varios casos en la jurisprudencia constitucional que, sin relacionarse con un Estado de Cosas Inconstitucional, adoptan este tipo de determinaciones. Recientemente, por ejemplo, la Sala Primera de Revisión de Tutelas, mediante la sentencia T-080 de 2018, adoptó órdenes de ejecución compleja para asegurar los derechos a la vida, a la salud y la dignidad humana de los menores indígenas en el departamento de Chocó. Asimismo, la Sala Cuarta, a través de la providencia T-002 de 2019, ordenó la ejecución de estudios técnicos para verificar la estabilidad y habitabilidad de suelos en el barrio Villa Cali, Sector II de la Localidad de Bosa, en el Distrito Capital. Del mismo modo, la Sala Séptima de Revisión, por medio de la sentencia T-012 de 2019, requirió el desarrollo de acciones para mitigar la escasez de recursos hídricos en la isla Tierra Bomba, en jurisdicción del Departamento de Bolívar.

   La praxis constitucional demuestra que este tipo de órdenes demanda la presencia y articulación de una pluralidad de agentes públicos y privados, la adopción de planes y mesas de trabajo y tiempos de respuesta que superan el plazo de 48 horas establecido en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991. Por esta razón, la jurisprudencia ha caracterizado las órdenes complejas en los siguientes términos:

   “i) no se enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; sin embargo, v) no implica, indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas”[4].

   Lo que podría denominarse una orden estructural utiliza el mayor nivel de complejidad posible para resolver los desacuerdos respecto de la protección de los derechos fundamentales, pero a través de la figura del Estado de Cosas Inconstitucional. Como lo demuestra la jurisprudencia, este es un ejercicio altamente excepcional que está reservado a la Corte Constitucional. Ningún otro juez puede declarar un Estado de Cosas Inconstitucional, adoptar órdenes estructurales, ni exigir, a través de monitoreo permanente, su cumplimiento[5].

   La mayoría de las razones que llevan a adoptar este tipo de determinaciones fundamentan su existencia en lo que se supone un escenario de anormalidad constitucional. Esta circunstancia no es otra cosa que la constatación de dificultades en la respuesta del Estado a áreas críticas y estructurales de la agenda pública que ocasionan, por la prolongada omisión de las autoridades responsables, la grave, masiva y sistemática vulneración de derechos. Por tal motivo, este tribunal ha indicado que “estas órdenes ‘responden en forma estructural a un problema de la misma naturaleza’, que exige, por sus dimensiones, la acción coordinada de todo el Estado”[6].

   1.2. Tipos de órdenes proferidas en la Sentencia SU-484 de 2008

   La Sentencia SU-484 de 2008 adoptó órdenes simples y complejas no estructurales. Estaba dirigida a resolver la situación de desprotección de 23 demandantes, extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios y, adicionalmente, examinó un problema mayor, sin el cual, ni los tutelantes, ni otros exempleados en igualdad de circunstancias, podían ver materializados sus derechos fundamentales.

   Las órdenes simples están contenidas en el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008. La intención con estas disposiciones era proteger los derechos al mínimo vital, al trabajo y la seguridad social de los tutelantes, quienes, durante años, no percibieron contraprestación económica por las actividades desempeñadas en la Fundación San Juan de Dios –conformada tanto por el Hospital San Juan de Dios como por el Instituto Materno Infantil–.

   Las órdenes generales se desarrollan entre los numerales cuarto y vigésimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia de unificación. Estas determinaciones se encaminaron a superar una falla detectada en el proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios. El problema era la falta de ejecución del componente de protección laboral, dado que, después de la cesación intempestiva de funciones y tras el inicio de la liquidación, las entidades no aseguraron el pago de salarios, pensiones y prestaciones económicas adeudadas.

   Esta situación llevó a que, mediante la Sentencia SU-484 de 2008, se constatara una falla derivada de “la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de derechos reconocidos constitucionalmente (derecho al trabajo, mínimo vital y a la seguridad social) y desarrollados por la ley y el escaso volumen de recursos destinados a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales”.

   Teniendo como base este problema de capacidad institucional, la Corporación ordenó la reestructuración del proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios, de modo que sirviera para superar el déficit de protección laboral de los extrabajadores, a partir de las siguientes orientaciones generales:

   1. el pago de las obligaciones laborales adeudadas por concepto de salarios, descansos obligatorios, indemnizaciones y prestaciones pensionales y no pensionales;

   2. la vigencia máxima de las relaciones laborales de los extrabajadores, tanto para el Hospital San Juan de Dios (29 de octubre de 2001), como para los trabajadores del Instituto Materno Infantil (entre agosto y diciembre de 2006);

   3. las obligaciones a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca, la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca, a quienes, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, les correspondería concurrir con el pago de las prestaciones económicas, ejecutadas en cabeza de la L.a de la Fundación San Juan de Dios;

   4. los efectos inter comunis de la Sentencia SU-484 de 2008, como consecuencia de la falla producida por la L.a de la Fundación San Juan de Dios, excepto sobre las personas que, antes de la adopción del fallo de unificación, habían obtenido por vía judicial el reconocimiento de los derechos fundamentales tutelados; y

   5. la adopción de mecanismos de vigilancia, seguimiento y control al cumplimiento de la sentencia, entre ellos, la competencia preferente de la Corte Constitucional para adoptar medidas complementarias[7].

      1.3. Modalidad de cumplimiento adoptada con la Sentencia SU-484 de 2008

      Con posterioridad a la emisión de la sentencia de unificación de 2008, la Corte Constitucional asumió el cumplimiento de las órdenes de ejecución compleja, con soporte en la competencia preferente (desarrollada en el numeral décimo sexto de la parte resolutiva del fallo) y, al mismo tiempo, ejerciendo las facultades previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que le permiten mantener la competencia hasta que estén “eliminadas las causas de la amenaza”.

      La discusión acerca del cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008 surgió por desacuerdos respecto del nivel de observancia de los parámetros generales fijados entre los numerales cuarto y vigésimo segundo de la parte resolutiva. Desde un inicio, varios intervinientes expresaron diferencias sobre las garantías laborales y pensionales a ejecutarse a cargo del Gerente L., el alcance de los efectos inter comunis de la providencia judicial y, además, problemas interpretativos en lo que se refiere a la vigencia máxima de los contratos, determinada en los numerales cuarto y quinto del fallo de unificación.

      Por esta razón, a partir de la información recibida y sistematizada, este tribunal adoptó una modalidad de cumplimiento consistente, fundamentalmente, en promover la superación de los obstáculos de la L.a de la Fundación San Juan de Dios, que tenían que ver con la falta de ejecución del componente de protección laboral. La idea era asegurar una visión coherente y normativamente adecuada de la gestión, acorde con las orientaciones previstas en la Sentencia SU-484 de 2008, que lograra resultados satisfactorios del proceso de liquidación y, tras estos avances, el mayor nivel posible de protección de los derechos tutelados[8].

      Con este parámetro, en el Auto 268 de 2016 se procedió a resolver problemas puntuales del fallo de unificación, que suscitaron discrepancias entre las autoridades responsables y la población beneficiaria de las órdenes judiciales. Concretamente, se solucionaron desacuerdos en lo que concierne a:

   1. los avances del proceso de normalización de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones;

   2. el deber de los agentes públicos de respetar y cancelar las obligaciones laborales y pensionales surgidas con ocasión de sentencias proferidas antes del 15 de mayo de 2008, es decir, con anterioridad a la adopción del fallo de unificación;

   3. el acatamiento de las vigencias de los contratos de trabajo y, en general, de las relaciones laborales, contenidas en los numerales cuarto y quinto de la Sentencia SU-484 de 2008

   4. el alcance de las indexaciones, indemnizaciones y derechos convencionales reclamados por los exempleados de la Fundación San Juan de Dios; y

   5. las facultades de la Comisión de Seguimiento –creada en el numeral décimo sexto de la sentencia de unificación–, para decidir el cierre definitivo del proceso de liquidación de la Fundación San Juan de Dios[9].

      Más adelante, en el Auto 382 de 2017, al ocuparse de los problemas expuestos por los intervinientes, se examinaron los aspectos que suscitaron mayores obstáculos y, tras la evaluación de los puntos en discusión, se adoptaron medidas complementarias, dirigidas a el cumplimiento del componente de protección laboral. Dichas órdenes estuvieron relacionadas con:

   1. la declaratoria de improcedencia de las solicitudes de reconocimiento de derechos convencionales o la aplicación de la convención colectiva de trabajo a extrabajadores del Instituto Materno Infantil;

   2. la obligación del L. de la Fundación San Juan de Dios de reconocer y pagar las indemnizaciones laborales y moratorias definidas por parte de autoridades judiciales;

   3. el deber del Gerente L. de indexar las prestaciones adeudadas a los extrabajadores con independencia de su reconocimiento judicial o administrativo; y

   4. la facultad de los extrabajadores para solicitar la resolución de controversias puntuales por las vías judiciales y administrativas respectivas[10].

      1.4. Límites a la intervención del juez constitucional

      Aun con las medidas adoptadas para el cumplimiento del fallo de unificación, la Corte Constitucional continúa recibiendo numerosas peticiones con el propósito de incluirlas en el proceso de seguimiento a la Sentencia SU-484 de 2008 y, en consecuencia, que esta Corporación, en cabeza del magistrado sustanciador, intervenga en su cumplimiento, ya sea mediante autos complementarios, sesiones técnicas o audiencias públicas.

      Se presenta un número significativamente alto de peticiones por parte de ciudadanos, identificados como extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que consideran la competencia del Tribunal Constitucional como una facultad jurisdiccional indefinida e ilimitada. Sugieren que el trámite de cumplimiento cubre cada aspecto discutido en el proceso de liquidación y, solo entonces, cuando se analice cada supuesto particular y concreto, esta Corporación podrá declarar el cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008.

      Desde esta perspectiva, le corresponde al Tribunal Constitucional valorar –caso a caso– si, por ejemplo, el Gerente L. de la Fundación San Juan de Dios reconoció salarios y prestaciones económicas acorde con las vigencias laborales establecidas en los numerales cuarto y quinto del fallo de unificación. O, de ser el caso, examinar si el extrabajador es una persona protegida con órdenes judiciales anteriores a la fecha de adopción de la sentencia de 2008; incluso, implica verificar si, tras la reestructuración del proceso liquidatorio, la persona formuló alguna petición o demanda adicional sobre las obligaciones laborales y pensionales adeudadas.

      Por debajo de esta concepción subyace una manera de entender el rol del juez constitucional al momento de evaluar el cumplimiento de órdenes de tutela. Responde a la defensa del papel dinámico del operador judicial en la protección de los derechos tutelados. Es decir, para los intervinientes y, en especial para los extrabajadores, la Corte Constitucional debe ofrecer un marco amplio y extensivo de respuestas para solventar cualquier conflicto relacionado con el cumplimiento de la sentencia, incluso, si implica atribuirse parte de la gestión o redefinir las obligaciones de las entidades responsables de ejecutar las órdenes judiciales.

      Así visto, la Corte se enfrenta a la complejidad de precisar los límites de su intervención y, con ello, los parámetros de cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008, en lo tocante a los aspectos de la providencia judicial respecto de los cuales le corresponde verificar su cumplimiento.

      Lo primero que debe indicarse es que el juez constitucional, incluida la Corte, no puede desconocer con su monitoreo el reparto funcional de competencias establecido en la Constitución y las leyes. En concordancia con el principio de separación de poderes (artículo 113 Superior), le corresponde asegurar que el trámite de cumplimiento respete la organización política y la asignación de funciones que faculta a cada órgano y entidad del Estado para conducirse sin mayores limitaciones que las previstas en la legislación[11].

      Esta circunstancia posee un doble significado en lo que atañe a la labor de seguimiento, ya que representa, de un lado, la autonomía de los agentes públicos para diseñar y poner en marcha la respuesta que asegura el cumplimiento de las órdenes proferidas para la protección de los derechos fundamentales y, en contraste con esto, mayor auto restricción judicial, dado que la competencia del juez constitucional no puede representar, ab initio, la adopción de medidas que desconozcan o limiten tal autonomía.

      Expresado en otras palabras, mientras la entidad responsable ejecuta acciones que, a la par de que responden a obligaciones constitucionales, obedecen a ejercicios de planeación, disponibilidad presupuestal y capacidad institucional, el juez, a través del proceso de cumplimiento, asegura la protección efectiva de los derechos, mediante las medidas menos lesivas de las competencias democráticas y administrativamente establecidas.

      La Corte Constitucional ha insistido en que “(…) So pretexto de tener que garantizar el goce efectivo del derecho fundamental, no puede el juez de tutela abrogarse competencias que, en democracia, han sido asignadas a espacios de participación y deliberación política(…)”[12]; menos aún, en los casos que la doctrina ha catalogado con órdenes complejas y estructurales, “(…) definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni (…) suplantar las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la situación (…)”[13].

      Este escenario tiene, por supuesto, una segunda consecuencia connatural: si bien el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público (artículo 113 constitucional), le permite al juez constitucional facilitar la cooperación y coordinación entre las autoridades del Estado encargadas de proteger un derecho fundamental, no supone la potestad para atribuirse, trasladar o dispersar competencias fijadas constitucionalmente[14].

      Esta afirmación no es solo una forma de razonamiento que reconoce el marco de potestades constitucionales y legales, sino que, además, es una consideración deferente con la gestión de las entidades y agentes públicos.

      No hay duda de que al Estado le corresponde adoptar las medidas necesarias para que las personas gocen de los derechos reconocidos, por ejemplo, eliminando los obstáculos que niegan su acceso y calidad; sin embargo, no implica per se la ejecución inmediata y plena de todos los derechos. Hay ciertos eventos en donde le compete a las autoridades competentes avanzar progresivamente hacia su máxima realización, teniendo en cuenta el contexto, la complejidad del asunto, la disponibilidad de recursos, entre otros asuntos que los jueces no pueden ignorar al evaluar los avances de la respuesta en el caso concreto[15].

      Por consiguiente, el juez constitucional involucrado en un proceso de seguimiento no puede: (i) atribuirse competencias no previstas en la Constitución o la ley, so pretexto del incumplimiento de las órdenes de tutela, para adoptar medidas que desconocen las dificultades de las entidades del Estado; (ii) trasladar competencias entre instituciones públicas o diluir la responsabilidad de alguna entidad, al considerar que con esa determinación asegura la protección plena y efectiva de los derechos tutelados; (iii) adoptar acciones complementarias que son inviables, imposibles de cumplir o excedan el propósito de las órdenes de amparo, de modo que representen obligaciones desproporcionadas para los agentes públicos; y (iv) adoptar órdenes detalladas y específicas que, por ejemplo, generen la creación de instituciones o programas innecesarios[16].

      Tercero: el artículo 228 constitucional prevé que el juez cuenta con autonomía e independencia para conducir el trámite de cumplimiento. La praxis constitucional demuestra límites prácticos en esta labor que han sido corregidos con soporte en la autonomía judicial, como sucede con la potestad de la Corporación para orientar y reorientar las estrategias de seguimiento y cierre de un Estado de Cosas Inconstitucional[17].

      No debe asumirse que el juez cuenta con la potestad para adoptar cualquier determinación, incluso, concluir su intervención sin examinar el nivel de cumplimiento de la sentencia, pero sí que, en virtud de las disposiciones del Decreto 2591 de 1991, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, puede decidir autónomamente el modelo de seguimiento a adoptar, el propósito de su intervención y los parámetros de cumplimiento y cierre.

      Esto sucede con los diferentes modelos de intervención adoptados por la Corte Constitucional que transitan entre Salas Especializadas de Seguimiento, Comisiones Externas de Verificación, Mesas Técnicas de Cumplimiento, Consultorías Especializadas y Supervisiones Puntuales a ciertas órdenes de tutela, del cual sirve de ejemplo la Sentencia SU-484 de 2008.

      Ciertamente, la diferencia entre los planteamientos de las personas que consideran afectados sus derechos y la postura de las entidades del Estado, la complejidad de los obstáculos, la razón de ser de la providencia judicial, incluso, el mayor o menor grado de involucramiento de los órganos de control y la sociedad civil, constituyen razones suficientes para explicar por qué los jueces adoptan diferentes modelos para determinar el nivel de cumplimiento de las órdenes de tutela.

      De hecho, recientemente, la capacidad del juez constitucional para decidir el cumplimiento de las órdenes ha descansado en premisas que defienden la necesidad de un diálogo institucional. “(…) Más que un liderazgo piramidal y unilateral del escenario dialógico, en el que esta Corte escucha desde el podio que su investidura le otorga lo que tienen por decir las partes, y luego, emite detalladas órdenes (…)”[18], al juez le corresponde promover “(…) espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, y no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los que se pretende su realización”[19].

      Por último, el juez constitucional no debe intervenir de manera indefinida, ni indeterminada. El juez actúa sobre la base de reglas democráticas, precedidas de una sentencia judicial y, adicionalmente, como apunta el artículo 229 constitucional, le compete asegurar el acceso efectivo a la administración de justicia mediante la decisión definitiva de cualquier asunto planteado ante su jurisdicción. De ahí que, no pueda permanecer décadas valorando problemas que aparecen en la ejecución natural de una orden, ni modificar, a causa de un nuevo contexto, el contenido de lo ya decidido en instancias judiciales.

      Este tribunal ha asumido que el equilibrio entre libertad y restricción judicial, que le corresponde alcanzar al juez constitucional, parte de comprender que el monitoreo que ejerce, en virtud de las potestades establecidas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, está en verificar que la actuación gubernamental se oriente a la satisfacción efectiva de los derechos fundamentales, dentro del marco de las competencias legales y las posibilidades de planeación gubernamental. Por eso, esta Corporación ha indicado que:

      “(…) el cumplimiento de una orden compleja mediante la cual se busca, en últimas, el goce efectivo de un derecho fundamental, no supone que los actores y las instituciones encargadas de cumplirla hayan llegado al resultado final y logrado el objetivo último de manera plena; supone que se hayan tomado acciones y omisiones se hayan orientado efectivamente hacia tal propósito. (…) Por tanto, es obvio el cumplimiento de una orden compleja no puede someterse a que se verifique el utópico momento en el cual todo esté arreglado”[20].

      Esta circunstancia se expresa mejor con los primeros ejercicios de evaluación al cumplimiento de las órdenes de tutela, por medio de los cuales la Corte Constitucional levantó, total o parcialmente, su intervención[21]; además, de algunas providencias judiciales en donde fijó parámetros de cumplimiento[22]. En su conjunto, sugieren que las pautas de cumplimiento descansan sobre una premisa general incuestionable: cada caso posee características y un contexto específico que definen su desarrollo y la forma de abordar el cierre del seguimiento, sin embargo, no pueden ignorar estándares constitucionales mínimos.

      En tal contexto, la razonabilidad entre la necesidad de intervención del juez constitucional y la satisfacción de los derechos tutelados descansa sobre supuestos que, por ejemplo, obligan al juez constitucional a verificar mínimos constitucionales[23], umbrales de satisfacción de los derechos fundamentales[24], indicadores cuantitativos y cualitativos[25], la presencia de un escenario dialógico que resuelva los conflictos de manera participativa[26], incluso, la determinación fáctica de su posibilidad de cumplimiento[27].

      1.5. Parámetros de cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008

      A partir de las consideraciones expuestas que evidencian el propósito de la sentencia de unificación de 2008 y las potestades del juez constitucional, a continuación, se resume el modelo de intervención asumido por la Corte Constitucional y, a partir de este elemento, los parámetros para evaluar el cumplimiento del fallo.

      (a) La Sentencia SU-484 de 2008 emitió órdenes simples y complejas. El grueso de los remedios se destinó a resolver un problema general del proceso de liquidación de la Fundación San Juan de Dios, sin el cual, ni los demandantes, ni extrabajadores en igualdad de condiciones, verían materializados sus derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y la seguridad social.

      (b) Ese problema general, en cuyo propósito recae la sentencia de unificación, estuvo encaminado a superar la falta de ejecución del componente de protección laboral para los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, por medio del cual se respondiera, a pesar de la cesación intempestiva de funciones de las entidades y su posterior liquidación, con el pago de salarios, pensiones y prestaciones económicas dejadas de cancelar.

      (c) La modalidad de seguimiento adoptada en la Sentencia SU-484 de 2008 respetó este propósito, de modo que, la intervención de la Corte Constitucional se ha manejado, fundamentalmente, en superar los obstáculos del proceso liquidatario de la Fundación San Juan de Dios que tienen que ver con la ejecución del componente de protección laboral para los exfuncionarios de las entidades ya liquidadas.

      (d) A través de sesiones técnicas, solicitudes de información y la sistematización de la documentación radicada por los intervinientes, la Corte Constitucional ha identificado obstáculos persistentes del trámite liquidatorio y, con ello, ha adoptado medidas complementarias dirigidas a asegurar, a través del diálogo institucional y la coordinación permanente entre las autoridades responsables, avances satisfactorios respecto de los derechos fundamentales tutelados.

      (e) Los límites a la intervención del juez constitucional y, con ello, el carácter excepcional de la competencia de la Corte, demuestran que el proceso de cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008 no puede ser indefinido, ni indeterminado.

      (f) La competencia de la Corte Constitucional no está en verificar –caso a caso– la respuesta de los agentes responsables a las orientaciones generales previstas en los numerales cuarto al vigésimo segundo del fallo de unificación. Tal y como se expresó en el Auto 382 de 2017, la intervención de la Corporación no está destinada a resolver cualquier discrepancia en lo que concierne al cumplimiento de la sentencia, ni controversias individuales frente al alcance de los derechos tutelados.

      (g) A la Corte Constitucional le corresponde verificar el mayor nivel posible de ejecución del componente de protección laboral exigido en la Sentencia SU-484 de 2008, de modo tal que se advierta, de un lado, la reducción de los obstáculos que han impedido el cierre definitivo del proceso liquidación de la Fundación San Juan de Dios y, de otro, como consecuencia de lo anterior, avances progresivos en la satisfacción de los derechos al salario, las prestaciones sociales y pensionales salvaguardadas.

      Habiéndose realizado el precedente recuento, esta Corte se ocupará de analizar los obstáculos que los intervinientes continúan planteando respecto del incumplimiento de las orientaciones generales establecidas en la sentencia de unificación de 2008.

2. Obstáculos en el proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios que atañen al cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008

   Este Tribunal continúa recibiendo escritos, tanto de personas que se identifican como extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como de representantes de las entidades públicas encargadas del cumplimiento de la sentencia de unificación. Como resultado de la información recolectada y sistematizada, a continuación, la Sala Plena se pronunciará sobre los obstáculos indicados.

   2.1. Incumplimiento de fallos de tutela proferidos con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008 que no establecieron un parámetro temporal para la liquidación y pago de las obligaciones laborales adeudadas

   2.1.1. Lo que se debate. A partir de la información allegada a esta Corporación, se identifica la existencia de una discrepancia entre el M. del cierre de la liquidación de la Fundación San Juan de Dios y la Procuraduría General de la Nación, en relación con el alcance de las órdenes contenidas en los numerales 4º, 5º, 21 y 22 de la parte resolutiva de la sentencia SU-484 de 2008, en lo que concierne a las providencias judiciales proferidas antes del fallo de unificación.

   La discrepancia tiene origen en la supuesta interpretación que tanto el M. como la Procuraduría dan a las órdenes mencionadas, sobre los fallos de tutela emitidos con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008 que, en criterio de los intervinientes, no establecieron extremos laborales para proceder con la liquidación y pago de las obligaciones adeudadas.

   El M. señala 195 sentencias de tutela que iniciaron y terminaron antes de la emisión de la Sentencia SU-484 de 2008, en las que se condena a la Fundación San Juan de Dios al pago de prestaciones laborales a favor de centenares de extrabajadores; las que, a su vez, –según sus órdenes–, clasifica en dos grupos: (1) los fallos que establecieron la forma de pago de las acreencias laborales, ya sea porque fijaron el extremo de la relación laboral u ordenaron la liquidación hasta la ejecutoria de cada sentencia; y (2) las providencias judiciales que ampararon los derechos fundamentales, pero no indicaron los límites de la relación laboral, en tanto solo manifestaron “páguense los salarios o acreencias adeudadas”.

   Sobre el último grupo, el L. asumió el pago de las acreencias laborales acorde con los numerales 4º y 5º de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008, ya que, en su sentir, era razonable aplicar los parámetros que, según el numeral 21 de la sentencia de unificación, producen efectos inter comunis. En este sentido, reconoció las acreencias y ordenó su pago con fundamento en los extremos del vínculo laboral determinado por la Corte Constitucional. Es decir, el 29 de octubre de 2001 para las personas vinculadas al Hospital San Juan de Dios, y entre agosto y diciembre de 2006 para los empleados del Instituto Materno Infantil.

   La postura del M. ha sido compartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Alcaldía Mayor del Distrito Capital. Igualmente, ha sido un criterio reiterado por los jueces de tutela que, en desarrollo de trámites de cumplimiento e incidentes de desacato, han declarado el cumplimiento de los fallos de tutela objeto de disputa, con soporte en los numerales 4º y 5º de la Sentencia SU-484 de 2008.

   En años recientes, el delegado para la Salud, la Protección Social y el Trabajo Decente de la Procuraduría General de la Nación y algunos ciudadanos que manifestaron su calidad de extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, han rechazado la postura adoptada por el M.. Indicaron ante esta Corporación que, conforme con el numeral 22 de la parte resolutiva la Sentencia SU-484 de 2008, a este grupo de extrabajadores no deben aplicarle los numerales 4º y 5º. Desde su óptica, los pagos de las acreencias laborales reconocidas en los fallos de tutela deben liquidarse acorde con los extremos laborales definidos en cada providencia y, ante su ausencia, con soporte en la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia.

   En tal contexto, hay una problemática delimitada al supuesto según el cual los jueces de tutela que reconocieron acreencias laborales con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008 no establecieron fechas de inicio y terminación de las relaciones laborales, con el propósito de que el L. de la Fundación San Juan de Dios procediera con el pago de esas obligaciones. Dado que la vigencia de las relaciones laborales de los extrabajadores ha sido un tema de disputa por vías administrativas y judiciales, el Gerente L. resolvió esa omisión con soporte en los numerales 4º y 5º de la sentencia de unificación. En años recientes, su conducta ha generado discrepancias entre los intervinientes, al punto que hoy constituye el principal obstáculo de la liquidación de la fundación (Para más detalle, ver, infra, anexo VII).

   2.1.2. Lo que se ha considerado. La Sentencia SU-484 de 2008 descansa sobre un presupuesto incuestionable: protege a todos los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios; puesto que, siempre que se encuentren en similares condiciones fácticas y jurídicas a los tutelantes, su protección está garantizada por los parámetros generales que reorientaron la liquidación de las entidades.

   Este acercamiento al problema le permitió a la Corte establecer medidas cuya solución compromete la intervención de varias entidades del gobierno nacional y autoridades territoriales, ya que, además de resolver la situación jurídica de los 23 extrabajadores que participaron en las acciones de tutela, estableció órdenes complejas dirigidas a remediar el déficit de protección generalizada, como consecuencia de la falta de capacidad institucional y recursos de la L.a de la Fundación San Juan de Dios.

   Como ya se anotó, las órdenes complejas fueron establecidas entre los numerales cuarto y vigésimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia de unificación y estuvieron encaminadas a superar la falta de ejecución del componente de protección laboral. Además, por su alcance y propósito, las medidas adoptadas fueron concebidas con efectos inter comunis.

   Por tal motivo, se ordenó lo siguiente:

   “VIGESIMO PRIMERO: Los efectos de la presente decisión se extienden a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, cuyas relaciones de trabajo hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945 - o por la ley y el reglamento. O que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales en su condición de personas naturales y que los prestaban personalmente”[28].

   Pese a los efectos inter comunis de la Sentencia SU-484 de 2008, la Corte mantuvo un parámetro de exclusión respecto de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios que ya habían resuelto (por vía judicial) sus expectativas laborales. A través del numeral vigésimo segundo, indicó que se exceptuaba a todas las personas que, con anterioridad al 15 de mayo de 2008, es decir, a la fecha de adopción del fallo de unificación, contaran con una sentencia judicial en firme. Esto, debido a que, en virtud de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sus derechos laborales deberían cumplirse en los términos indicados en cada providencia judicial.

   Expresamente se indicó lo siguiente:

   “VIGESIMO SEGUNDO: La presente decisión no produce efectos respecto de:

   22.1 Las personas que tenían relación laboral con la Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, - que haya tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión, y que se regían por el Código Sustantivo del Trabajo y sus normas complementarias, incluida la Ley 6 de 1945, o por la ley y el reglamento, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones.

   22.2 Las personas naturales que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales y que los prestaban personalmente a la Fundación San Juan de Dios, que comprende al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de sus contraprestaciones. (…)” (N. fuera del texto).

   Esta cláusula de exclusión fue analizada en el cumplimiento a la sentencia SU-484 de 2008, por medio del Auto 268 de 2016. En esa oportunidad, se valoró la discrepancia de criterios entre el Gerente L. de la Fundación San Juan de Dios y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en lo que se refiere al reconocimiento y pago de acreencias laborales ordenadas con anterioridad al 15 de mayo de 2008.

   Después de examinar los argumentos expuestos por los intervinientes y explicar su alcance en lo que concierne al contenido de la Sentencia T-010 de 2012[29], esta Corporación concluyó que al L. de la Fundación San Juan de Dios le correspondía pagar las obligaciones laborales reconocidas a cada extrabajador; sin embargo, el alcance de las expectativas económicas dependería de la fecha en que judicialmente se protegieron los derechos.

   Para ello, se utilizarían las siguientes hipótesis establecidas en la Sentencia T-010 de 2012, reiteradas en el Auto 268 de 2016:

   (a) “(…) quienes, antes del 15 de mayo de 2008, fecha en la que se profirió la providencia de unificación, contaban con un fallo judicial en el que se les reconocían derechos laborales. En este supuesto, (…) no obstante el efecto inter comunis de la sentencia SU-484, la misma había dispuesto en el numeral vigesimosegundo de la parte resolutiva, excluir las decisiones judiciales en las que ya se habían definido derechos laborales de manera particular (…)”

   (b) “(…) quienes nunca iniciaron procesos judiciales, y por tanto su situación laboral estaba definida en los términos de la sentencia SU-484 de 2008 (…)”

   (c) “(…) personas que, si bien iniciaron procesos judiciales con anterioridad a la Sentencia SU-484, para el 15 de mayo de 2008 aún no habían sido resueltos. Al respecto, (…) hizo énfasis en la vinculación de las providencias de unificación que dicta la Corte, en las cuales se define el alcance de los derechos fundamentales, y que ‘deben irrigar los fallos que en adelante profieran los demás administradores de justicia y las autoridades administrativas que deban intervenir en el asunto’ (…)”[30].

   A través de estos supuestos entonces puede concluirse que la Corte Constitucional acepta la diferencia de trato entre, de un lado, los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios que, amparados por sentencias ejecutoriadas antes del fallo SU-484 de 2008, gozan de sus derechos en los términos de cada providencia judicial y, de otro lado, el grupo de ciudadanos que vieron materializadas sus expectativas a través (y con posterioridad) de la sentencia de unificación de 2008. De hecho, el Tribunal ha expresado que: “(…) una decisión judicial ejecutoriada antes del 15 de mayo de 2008, hace tránsito a cosa juzgada y debe cumplirse en sus términos, no obstante que no coincidan con lo dispuesto en la Sentencia SU-484 de 2008 (…)”[31].

   En tal contexto, prima facie, le asistiría razón a la Procuraduría General de la Nación y algunos extrabajadores que, ante la Corte Constitucional, manifestaron que los numerales 4º y 5º del fallo de unificación no aplica a las personas que obtuvieron el reconocimiento judicial de las prestaciones antes del 15 de mayo de 2008, ya que, conforme con la exclusión establecida en el numeral 22 de la providencia de unificación, sus obligaciones deben reconocerse y liquidarse en los términos expuestos en cada providencia judicial.

   2.1.3. Lo que se decide. Sin embargo, la Plenaria de esta Corporación comparte la postura del M. en lo concerniente a la clasificación de los fallos judiciales que, antes del 15 de mayo de 2008, protegieron derechos laborales de los extrabajadores. Es decir, (1) las sentencias ordinarias y de tutela que establecieron el alcance de las acreencias reconocidas, ya sea porque fijaron los extremos de la relación laboral para proceder con su pago o, en contraste, ordenaron su reconocimiento hasta la ejecutoria de cada providencia judicial; y (2) un segmento de sentencias de tutela que ampararon los derechos fundamentales, pero no dispusieron los límites del vínculo laboral, dado que solo indicaron “páguense los salarios o acreencias adeudadas”, sin precisar cómo efectuar ese pago, hasta cuándo, ni cómo se entendería cumplido.

   En relación con el primer grupo, como ya se manifestó en el Auto 268 de 2016, no hay duda de que el L. de la Fundación San Juan de Dios está obligado a emitir las órdenes de pago en los términos indicados en cada providencia judicial, incluso si ello significa la entrega de acreencias por vigencias laborales o contractuales posteriores a las fechas indicadas en los numerales 4º y 5º de la parte resolutiva de la sentencia SU-484 de 2008.

   No obstante, en lo que respecta al segundo grupo, la valoración proyecta una conclusión distinta, según la cual es razonable aplicar los numerales 4° y 5° de la sentencia de unificación de 2008 a los fallos de tutela que no establecieron ninguna fórmula para liquidar las obligaciones laborales y pensionales. Esto, debido a que, de la lectura atenta de la petición promovida por el M., la motivación para controvertir la postura de la Procuraduría General de la Nación, en lo que atañe a los fallos de tutela adoptados antes de la sentencia SU-484 de 2008 es, justamente, un aspecto no resuelto en cada providencia judicial.

   El M. insiste en que, aun cuando reconoce la obligación de acatar los fallos de tutela “en los términos establecidos en cada providencia judicial”, hay órdenes que no contemplaron parámetros para proceder con el pago de las prestaciones adeudadas, elemento que era ineludible dadas las controversias jurídicas que coexistían respecto de las fechas de funcionamiento y cierre de la Fundación San Juan de Dios. Por tal razón, a diferencia de la ejecución de las sentencias ordinarias (que determinaron el alcance preciso de las acreencias laborales), se vio compelido a aplicar los numerales 4º y 5º, cuyos efectos inter comunis constituían, en su sentir, la postura más razonable en lo que concierne a las expectativas de los extrabajadores.

   Esta Corporación comparte la postura adoptada por el M. del proceso de cierre de la liquidación de la Fundación San Juan de Dios por tres hechos fundamentales.

   El primero es que la decisión del L. no puede catalogarse como irrazonable. Tampoco representa un tratamiento desigual en lo que concierne a la mayoría de extrabajadores protegidos con órdenes judiciales. De hecho, su actuación, dirigida a agruparlos al conjunto más amplio de exfuncionarios favorecidos con los efectos inter comunis de la sentencia de unificación, deja de lado el debate frente a la arbitrariedad.

   En la Sentencia SU-484 de 2008, la Corte determinó la vigencia máxima de las relaciones laborales a partir del examen integral de las condiciones de funcionamiento y cierre de la Fundación San Juan de Dios. En aquel momento, se analizaron las certificaciones emitidas por el Ministerio de Protección Social que daban cuenta de las salidas de los últimos pacientes. Las resoluciones adoptadas por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de las cuales se intervino la gestión administrativa del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil. Incluso, fueron examinadas un número considerable de resoluciones de insubsistencia proferidas por los gerentes que tenían a su cargo el cierre de las entidades.

   Con esta información, la Corte fijó, mediante los numerales 4º y 5º de la sentencia de unificación, la vigencia máxima de las relaciones laborales y contractuales de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, del siguiente modo: el 29 de octubre de 2001 para las personas vinculadas al Hospital San Juan de Dios, y entre agosto y diciembre de 2006 para los empleados del Instituto Materno Infantil.

   El L. no podía simplemente desconocer este parámetro y, ante la ausencia de un límite temporal en las órdenes de tutela, aplicar las fechas pretendidas por los extrabajadores, cuyas solicitudes amplían, sin motivación suficiente, las vigencias construidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-484 de 2008.

   De hecho, las pretensiones de los extrabajadores de liquidar sus acreencias con las fechas en que (para ellos) presuntamente terminaron los vínculos laborales o hasta la ejecutoria de cada providencia judicial, no solo representa un tratamiento ciertamente más inequitativo entre los extrabajadores, sino que, además, desconoce el alcance de la cláusula de exclusión prevista en la sentencia de unificación.

   Como ya se indicó, a través de la orden vigesimosegunda del fallo SU-484 de 2008, se aceptó la diferencia de trato entre las personas que obtuvieron el reconocimiento judicial de sus derechos antes y después del 15 de mayo de 2008, en virtud de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

   ¿Qué significa? Que la Corte protegía las decisiones adoptadas por autoridades judiciales en uso de sus facultades legales, pero no admitía que los extrabajadores, so pretexto de un fallo anterior, pretendieran redefinir el alcance de sus derechos a partir de nuevas expectativas del presunto vínculo laboral. Menos aún, como sugiere la Procuraduría General de la Nación, les sirviera de motivo para extender el alcance de las sentencias de tutela hasta el 15 de mayo de 2008.

   Por tal razón, desde el Auto 268 de 2016 esta Corporación expresó que: “(…) el reconocimiento de vigencias posteriores a las fechas indicadas en la sentencia de unificación no tiene como sustento la afirmación objetiva de que las relaciones laborales y de prestación de servicios se mantuvieron con posterioridad a las fechas indicadas por la Corte en la sentencia de unificación, sino el cumplimiento de órdenes judiciales precisas que no fueron afectadas por haberse proferido con anterioridad a la misma y haber hecho tránsito a cosa juzgada” [32].

   Segundo: la determinación adoptada por el Gerente L. de la Fundación San Juan de Dios fue respaldada por jueces de tutela que, en aplicación de los artículos 27[33] y 52[34] del Decreto 2591 de 1991, declararon el cumplimiento de las órdenes de tutela proferidas con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008, con soporte en los numerales 4º y 5º ya citados[35].

   De acuerdo con los registros presentados por el M. de la Fundación San Juan de Dios, los extrabajadores formularon 195 trámites incidentales, con el propósito de que se declarara el incumplimiento de los fallos de tutela adoptados antes del 15 de mayo de 2008. Por medio de esas vías incidentales, los jueces evaluaron la solicitud de cada extrabajador, el contenido de las órdenes y el alcance del fallo SU-484 de 2008. En el 100% de los incidentes, concluyeron que las órdenes se encontraban debidamente cumplidas, bajo los parámetros definidos por el gerente de la entidad[36].

   Los jueces aceptaron la fórmula adoptada por el L. como una vía razonable para superar los problemas relativos a la ejecución de las órdenes de tutela, debido a que no existía un límite temporal para determinar, de un lado, la fecha a partir de la cual se reconocía el pago de las acreencias laborales, ni, de otro, los parámetros para decidir la finalización de cada contrato laboral. Siguiendo este ejercicio, infirieron que las pautas previstas en la sentencia SU-484 de 2008, cuyo contenido goza de efectos inter comunis, constituía un criterio eficaz para liquidar las obligaciones reconocidas judicialmente[37].

   A la Corte Constitucional no le queda duda de que los jueces incidentales adoptaron estas determinaciones en el marco de las facultades establecidas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, guiados por la necesidad de asegurar la protección efectiva de los derechos tutelados. De hecho, este tribunal ha respaldado que, a través de estas vías incidentales, “el juez de tutela logre sortear las dificultades prácticas y formales que impiden que el ciudadano disfrute de su derecho en las condiciones contempladas en la decisión que lo protegió” [38].

   Por consiguiente, la Corporación no cuestiona la autonomía de los jueces incidentales para completar los remedios adoptados en las sentencias de tutela, con soporte en las fechas establecidas en los numerales 4º y 5º del fallo SU-484 de 2008 y, con esta consideración, respaldar el comportamiento asumido por el Gerente L..

   Tercero, y en línea con lo anterior, la decisión asumida por los jueces incidentales tampoco puede catalogarse contraria a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Esto se debe a que la Corte Constitucional ha trazado un argumento relevante que lleva a distinguir dos elementos que componen una orden de tutela: el amparo del derecho propiamente dicho y el remedio a utilizar frente a su amenaza o vulneración.

   A los fallos de tutela ordinariamente se les atribuye este contenido y, entonces, en la parte resolutiva de la decisión debe quedar determinado “el derecho tutelado” y “la orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”, según lo previsto en los artículos 23[39] y 29[40] del Decreto 2591 de 1991[41].

   La Corte ha manifestado que “El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó”[42]. Pero los remedios judiciales, “pueden ser complementadas para lograr ‘el cabal cumplimiento’ del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución”[43].

   En ese orden, la determinación precisa de los remedios es tan importante como el amparo mismo y ambas están tan estrechamente ligadas con la idea goce efectivo, que las órdenes de tutela no pueden ordenar su amparo, sin indicar cuáles son las conductas específicas que se esperan deben cumplirse por las autoridades públicas y particulares responsables de su ejecución[44].

   Este caso es uno de aquellos eventos mediante los cuales se presenta, de un lado, un conjunto de situaciones jurídicas ya falladas por las autoridades judiciales, cuyo contenido goza de seguridad jurídica y cosa juzgada, y de otro lado, fallas en los remedios adoptados por los jueces de tutela, dado que no determinaron de manera precisa cómo efectuar el pago de las obligaciones, hasta cuándo, ni cómo se entendería cumplido.

   Durante la revisión de las pruebas aportadas al expediente de cumplimiento, la Corte pudo evidenciar que varias de las sentencias de tutela proferidas antes del 15 de mayo de 2008 señalaron el derecho tutelado, es decir, ordenaron la protección de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y la seguridad social de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, sin embargo, no establecieron el remedio o la conducta que debía servir para la materialización del amparo. En varias sentencias de tutela, simplemente, se indicó “páguense las obligaciones laborales adeudadas”; en otras, se fijó un parámetro vago de inicio de la liquidación, sin vigencia máxima de la relación laboral o, en su defecto, la forma de proceder con el pago de las obligaciones adeudadas.

   En consecuencia, el esquema de remedios no fue efectivo para asegurar la protección de los derechos tutelados y, por lo tanto, los jueces incidentales se vieron obligados a adoptar nuevas determinaciones para decidir el nivel de cumplimiento de las órdenes de tutela.

   Estas consideraciones tampoco llevan a sostener que (por regla general) deban modificarse o completarse los remedios judiciales adoptados por los jueces de instancia. Es decir, no hay cabida para suponer que una orden deba evaluarse con el tiempo para determinar una nueva conducta a cumplirse por parte del agente público o particular, sin considerar límites a la intervención del juez. Pero sí que, cuando el remedio judicial no tiene la potencialidad para garantizar la efectividad de los derechos tutelados, como lo constataron los jueces incidentales en estos casos, es razonable reflexionar sobre las vías que permitan materializar el amparo constitucional.

   Los puntos descritos permiten sintetizar tres diferentes conclusiones sobre la actuación del L. que respaldan la necesidad de adoptar los numerales 4º y 5º de la Sentencia SU-484 de 2008, en lo que se refiere a los fallos de tutela proferidos con anterioridad al 15 de mayo de 2008, que no establecieron un parámetro temporal para la liquidación y pago de las obligaciones laborales adeudadas.

   Primera conclusión: el obrar del L. de la Fundación San Juan de Dios no puede catalogarse como arbitrario o irrazonable. Al contrario, utiliza el criterio general y abstracto definido por la Corte Constitucional para la totalidad de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios.

   Segunda conclusión: lo decidido por el L. fue considerado razonable y proporcional por parte de los jueces incidentales que, en virtud de sus facultades constitucionales y legales, determinaron el cumplimiento de las órdenes de tutela con soporte en los numerales 4° y 5° ya citados.

   Tercera conclusión: lo resuelto por los jueces incidentales no afecta el principio de cosa juzgada, dado que la preocupación de modificar una orden de tutela no puede analizarse sin su contracara, es decir, cuando el remedio judicial diseñado no tiene la potencialidad para asegurar la protección efectiva de los derechos tutelados.

   En tal contexto, esta Corporación procederá a reiterarle al Gerente L. de la Fundación San Juan de Dios, hoy M. del proceso de liquidación, que en virtud de las consideraciones expuestas, le corresponde emitir las órdenes de pago en relación con los derechos reconocidos en providencias judiciales ejecutoriadas con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008, incluso si ello significa el pago de acreencias por vigencias laborales o contractuales posteriores a las fechas indicadas en los numerales 4º y 5º de su parte resolutiva, de conformidad con lo establecido en la orden segunda del Auto 268 de 2016. Sin embargo, cuando se trata de sentencias de tutela proferidas antes del 15 de mayo de 2008, que no establecieron un parámetro temporal para la liquidación y pago de las obligaciones laborales adeudadas, deberá declarar que dichas relaciones laborales solo pudieron tener como vigencia máxima los plazos indicados en los numerales 4º y 5º de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008.

   2.2. Incumplimiento de derechos laborales y pensionales de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios en situaciones particulares y controversias individuales

   2.2.1. Lo que se debate. A través de numerosos escritos radicados ante la secretaría de la Corte Constitucional por personas que se presentan como extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, la Sala Plena conoce discrepancias en lo concerniente al alcance de los derechos tutelados en la Sentencia SU-484 de 2008. A través de estas solicitudes, los exfuncionarios manifestaron lo siguiente:

   (a) el pago incompleto de salarios y prestaciones sociales al no corresponder, en criterio de los exempleados, con la realidad del vínculo laboral o derechos adquiridos en el marco de la convención colectiva de trabajo;

   (b) el pago incompleto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que deriva, desde su óptica, en la falta de reconocimiento de derechos pensionales;

   (c) el pago incompleto de la indexación, con independencia de si el reconocimiento fue administrativo o judicial; y

   (d) la falta de pago o liquidación incompleta de las indemnizaciones laborales reconocidas judicialmente (Ver, infra, anexo VI).

   Por medio de estos escritos los extrabajadores debaten el alcance de los derechos tutelados en la Sentencia SU-484 de 2008, en lo que atañe a sus condiciones particulares. Pretenden que la Corte Constitucional examine su situación jurídica, redefina el contenido de los derechos laborales y resuelva las disputas que, a su juicio, se presentan con el cumplimiento del fallo de unificación.

   Consideran que el Tribunal cuenta con la competencia para evaluar el alcance de las órdenes generales respecto de supuestos particulares, pues aducen que la intervención de la Corporación cubre cada aspecto discutido durante la liquidación de la Fundación San Juan de Dios. Luego, el seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales debe servir para solucionar problemas particulares y controversias individuales sobre los derechos fundamentales.

   En consecuencia, le proponen a la Corte Constitucional que examine los resultados de las acciones adelantadas respecto del pago de aportes del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, indexaciones e indemnizaciones, desde una arista particular y concreta.

   2.2.2. Lo que se ha considerado. En relación con los problemas identificados por los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, la Sala Plena ya se pronunció mediante los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017. A través de estas providencias judiciales, la Corte expresó las siguientes consideraciones, en abstracto:

   (a) El L. de la Fundación San Juan de Dios debe desembolsar los dineros para el pago de salarios y prestaciones sociales siguiendo los parámetros previstos en la Sentencia SU-484 de 2008 y, además, le corresponde respetar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica sobre los fallos ordinarios y de tutela proferidos con anterioridad al 15 de mayo de 2008. Pero, adicionalmente, ni las órdenes de la sentencia de unificación, ni las medidas complementarias adoptadas en los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017, determinan el alcance de los derechos a partir de la presunta realidad del vínculo laboral o las expectativas generadas por una convención colectiva de trabajo.

   (b) La liquidación de la Fundación San Juan de Dios ha demostrado avances significativos en lo que se refiere al gasto que demanda el trámite de normalización de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. De modo que, a pesar de los recursos faltantes y la necesidad de mayores tiempos de ejecución que los previstos en la Sentencia SU-484 de 2008, se acreditó disponibilidad presupuestal y capacidad institucional para avanzar progresivamente en este propósito.

   (c) Al Gerente L. y, con el respaldo de las entidades responsables del cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008, le compete pagar las indexaciones por los derechos adeudados a los extrabajadores, con independencia de la actuación administrativa y judicial que la soporte; y

   (d) El reconocimiento, pago y resolución de las disputas en lo que atañe a las indemnizaciones adeudadas a los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios debe ser definido por la autoridad judicial ordinaria competente. Con soporte en la determinación del juez natural de la causa, el L. deberá proceder con el pago de obligaciones económicas judicialmente reconocidas.

   Así, por ejemplo, mediante Auto 268 de 2016, la Corte definió el alcance de la convención colectiva de trabajo sobre las expectativas laborales de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, insistiendo en que: “de la Sentencia SU-484 de 2008 no se deriva el reconocimiento de derechos convencionales, toda vez que, además de que no lo hizo expresamente, en ella se tuvo en cuenta la declaratoria de nulidad realizada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de marzo de 2005, por medio de la cual se modificó la naturaleza privada de la Fundación San Juan de Dios y, con ello, el tipo de vinculación de sus trabajadores, quienes pasaron a ostentar la calidad de empleados públicos y quienes, por mandato legal, no podían suscribir convenciones colectivas”.

   Lo mismo ocurre con la naturaleza y contenido de la indexación reconocida a los extrabajadores, ya que, mediante Auto 268 de 2016, la Corte determinó que: “(…) el reconocimiento de la indexación de las obligaciones laborales y pensionales pagadas, se deriva de la orden contenida en el numeral noveno de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008, en el contexto de la protección de los derechos vulnerados, toda vez que, no se trata de una nueva y distinta prestación, sino de la corrección monetaria sobre las mismas obligaciones reconocidas tiempo atrás, y su reconocimiento pretende que sus prestaciones no pierdan el valor adquisitivo causado por el efecto inflacionario. Así las cosas, el pago de la indexación no constituye una nueva prestación ni un mayor valor de la prestación original, sino su actualización a valor presente (…)”.

   Este camino lo siguen las reclamaciones presentadas en relación con las indemnizaciones, al manifestarse que: “(…) no le corresponde a esta Corporación, en el contexto de la Sentencia SU-484 de 2008, adoptar medidas al respecto. Como ya fue explicado, el reconocimiento de la indemnización moratoria requiere, en cada caso particular, de un pronunciamiento judicial por parte del juez competente en el que se determine el incumplimiento del empleador y su responsabilidad por el no pago oportuno de las prestaciones respectivas (…)[45].

   2.2.3. Lo que se decide. En tal contexto, la Sala Plena no encuentra necesario pronunciarse nuevamente sobre supuestos ya resueltos en el proceso de cumplimiento a la Sentencia SU-484 de 2008, ni adoptar nuevas determinaciones en lo que se refiere a los problemas identificados por los extrabajadores, ya que los asuntos controvertidos fueron definidos de manera general y abstracta, a partir de los parámetros contenidos entre los numerales cuarto y vigésimo segundo del fallo de unificación, y las decisiones complementarias adoptadas en los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017.

   Además, hay que resaltar que, la intervención de la Corte Constitucional en lo que respecta al cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008 no pretende verificar –una a una– las circunstancias en que se encuentra cada extrabajador. Como se expuso en el Auto 382 de 2017, la actuación del Tribunal está orientada a que “se tenga claridad sobre las órdenes de carácter general incluidas en el fallo de unificación a fin de que se cumpla con todas ellas y que, sólo entonces, se pueda concluir el proceso liquidatorio en el que se encuentra la Fundación San Juan de Dios”.

   En este contexto, la Sala Plena reiterará lo decidido en el numeral segundo de la parte resolutiva del Auto 382 de 2017, por medio del cual se comunica a los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios que “a esta Corporación no le corresponde definir sobre los derechos individuales, para lo cual podrán acudir ante las autoridades vinculadas con su cumplimiento en la mencionada sentencia, los entes de control (Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la Nación) o reclamar sus derechos ante las autoridades administrativas o judiciales si así lo consideran necesario”.

   Con todo, teniendo como base las disputas de los extrabajadores en lo que se refiere a la definición de su situación jurídica, esta Corporación le ordenará al L. de la Fundación San Juan de Dios, hoy mandatario del cierre del proceso de liquidación, que proceda a resolver las peticiones presentadas ante la secretaría de la Corte Constitucional por las personas que manifiestan su calidad de extrabajadores del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil, relacionadas en el anexo VI de la presente providencia judicial. La respuesta deberá cumplir con los parámetros jurisprudenciales reiterados por la Corte Constitucional en lo que se refiere a la protección del derecho fundamental de petición y, al mismo tiempo, deberá servir para esclarecerle a cada extrabajador su situación jurídica en relación con la expectativa laboral o pensional que demanda.

3. Nivel de cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008

   Al inicio de la providencia se expuso que el equilibrio entre los límites a la intervención del juez constitucional y el nivel de cumplimiento de las órdenes está en verificar los avances del L. de la Fundación San Juan de Dios, a partir de las orientaciones generales previstas en la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008. Como se hizo notar, el aspecto clave del monitoreo es la superación de las fallas de la liquidación, pero en lo que atañe al nivel de ejecución del componente de protección laboral. Lo anterior, sobre la base de considerar que, al sortear dichos obstáculos, se avanzaría progresivamente con el reconocimiento y pago de los derechos protegidos en la orden segunda del fallo de unificación.

   A efectos de verificar estos resultados, la Sala se ocupará de exponer la respuesta del Estado a las órdenes judiciales, el ejercicio de verificación adelantado por la Corte y, a partir de estos presupuestos fácticos, definir el nivel de observancia alcanzado.

   3.1. Lo que se informa. El M. de la Fundación San Juan de Dios y la Comisión de Seguimiento coincidieron en señalar que las órdenes establecidas en la Sentencia SU-484 de 2008 se cumplieron en su totalidad. El 22 agosto de 2017, el gerente presentó un primer informe por medio del cual demostraba el nivel de cumplimiento satisfactorio. A través de este documento, relató cada una de las actividades desplegadas y detalló el alto porcentaje de observancia de las medidas complementarias indicadas en el Auto 268 de 2016[46].

   El 4 de septiembre de 2017, la Comisión de Seguimiento radicó otro informe en el que demostraba el nivel satisfactorio de cumplimiento de las órdenes a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Alcaldía Mayor del Distrito Capital[47]. La Comisión reportó el cumplimiento total de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-484 de 2008[48]. Además, indicó que los entes de control encargados de la vigilancia y seguimiento a la liquidación a la Fundación San Juan de Dios coincidieron en declarar cumplidas las obligaciones laborales en los siguientes porcentajes[49]:

   Órdenes

   % de cumplimiento

   Pago mínimo vital –salarios y pensiones–

   100%

   Pago de prestaciones sociales diferentes a pensiones

   100%

   Normalización de aportes pensionales

   100%

   Conmutación pensional

   99.9%

   Mesadas pensionales

   100%

   Indexación

   100%

   Como resultado de una mesa técnica en la Corte Constitucional, dirigida a verificar los problemas informados por los extrabajadores, el 26 de julio de 2018, el M. presentó un nuevo informe en el que ratificaba que todas las órdenes proferidas en la sentencia de unificación fueron obedecidas por las autoridades responsables, tanto de nivel central como del orden territorial[50]. Para el L., solo quedaban pendientes un número reducido de casos, cuya definición estaba siendo discutida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral[51].

   De la documentación presentada por los agentes públicos, deben resaltarse las siguientes actuaciones, concernientes a la satisfacción de los derechos al mínimo vital, al trabajo y la seguridad social, tutelados en la Sentencia SU-484 de 2008:

   1. Vigencia de las relaciones laborales en la Fundación San Juan de Dios: El L. informó el cumplimiento de lo ordenado en los numerales 4º y 5º de la sentencia de unificación, lo cual prueba con la inexistencia de decisiones judiciales adversas respecto de los incidentes de desacato y reclamaciones administrativas en lo que se refiere al reconocimiento y pago de los salarios[52].

      En lo que atañe al reconocimiento de derechos laborales de los extrabajadores del Hospital San Juan de Dios, derivados del numeral 5º del Auto 268 de 2016, manifestó que no existe sentencia judicial ejecutoriada que reconozca derechos convencionales antes del 8 de marzo de 2005 que se encuentre pendiente de cumplimiento[53]. No obstante, aclaró que los procesos en los cuales se identifique la existencia de pretensión convencional serán incluidos en las contingencias judiciales laborales y de conmutación pensional[54].

   2. Reconocimiento de obligaciones laborales y prestaciones sociales no pensionales: El gerente señaló el cumplimiento de lo ordenado por la Corte en los numerales 9º, 13 y 17 de la Sentencia SU-484 de 2008. Acreditó que no se presentan pagos pendientes por acreencias laborales ni prestaciones sociales de los exfuncionarios, ni existen sentencias pendientes por cumplir, excepto las determinaciones a adoptar por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[55].

      Existen 235 fallos que conoce la Corte Suprema de Justicia con ocasión de recursos extraordinarios de casación impetrados por exfuncionarios de la Fundación San Juan de Dios, de los cuales se identificaron 46 expedientes al despacho para fallar. Informan que en la generalidad de eventos no han prosperado los recursos presentados por los extrabajadores, razón por la cual la Corte Suprema de Justicia ha mantenido incólumes las decisiones tomadas en las instancias ordinarias que declararon el cumplimiento de las obligaciones laborales pretendidas. Con todo, destacó que dichas providencias judiciales se encuentran en proceso de análisis con el fin de determinar el cumplimiento de las condenas que puedan imponerse[56].

      En lo que concierne al reconocimiento de indemnizaciones, se adujo que estas pretensiones se han pagado de conformidad con lo dispuesto por los jueces de la República. En la actualidad, están reconociendo las indemnizaciones derivadas de procesos laborales cuyas condenas fueron suspendidas en virtud de los recursos extraordinarios de casación. Concluyó que no se encuentra en el archivo del conjunto de derechos y obligaciones a liquidar, decisión judicial ejecutoriada que ordene reconocimiento indemnizatorio pendiente de pago[57].

      Frente al pago de las indexaciones ordenadas en los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017, el gerente informó la realización de todas las gestiones correspondientes para declarar cumplida la decisión ordenada por la Corte Constitucional[58]. Explicó que se identificaron 2.727 exfuncionarios para el pago ordenado por dicho concepto, descontando 41 personas pendientes de indexar a causa del fallecimiento del titular. En ese orden, manifestó que excluyó los fallos de tutela, ordinarios y exfuncionarios fallecidos sin beneficiarios legales reconocidos[59].

   3. Reconocimiento y pago de obligaciones pensionales y pasivo pensional: Reportó el pago de aportes al Sistema General de Pensiones de 4.248 exfuncionarios[60], según los numerales 9º, 13 y 17 de la sentencia de unificación.

      Asimismo, explicó que los extrabajadores que causaron su derecho con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 fueron exitosamente asumidos por C. a partir de febrero del 2017. Además, aclaró que, en lo que atañe a 70 exfuncionarios de la Fundación San Juan de Dios, ordenó el pago del cálculo actuarial por omisión de afiliación para los ciclos de enero a diciembre de 1994[61].

      Por último, sostuvo que persiste la obligación de pago de nómina de pensionados de la Fundación San Juan de Dios que causaron su derecho antes del 31 de diciembre de 1993, la cual seguirá pagando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de conformidad con un convenio administrativo suscrito entre las dos entidades[62].

   4. Mecanismos de control, vigilancia y seguimiento al fallo SU-484 de 2008. El gerente enfatizó en el alto porcentaje de cumplimiento reconocido por la Comisión de Seguimiento y los órganos de control[63]. Además, se refirió a la sucesión procesal de la defensa judicial de la Fundación San Juan de Dios que, mediante Decreto 303 del 4 de octubre de 2017, trasladó las competencias funcionales de la liquidación[64]. Así, indicó que, una vez decretado el cierre del proceso de liquidación, se celebraría un contrato de mandato por el término de dos años, con el fin de que se asuman las tareas post liquidatarias de la representación judicial, la administración del archivo general y la labor de la liquidación y disposición de los bienes muebles e inmuebles. Transcurridos los dos años, la Gobernación de Cundinamarca asumiría las funciones residuales.

      3.2. Lo que se verifica. El 7 de noviembre de 2019, el magistrado sustanciador convocó a los intervinientes a una sesión técnica, con el propósito de confrontar los avances en el cumplimiento de las órdenes de la tutela y recolectar información adicional sobre las medidas adoptadas para corregir las fallas identificadas en la liquidación de la Fundación San Juan de Dios[65].

      La sesión técnica se llevó a cabo el 18 de noviembre de 2019, en la sala de audiencias No. 2 de la Corte Constitucional. En su desarrollo participaron dos representantes de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, la Comisión de Seguimiento (conformada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación del Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca), la Procuraduría General de la Nación y el M.. La reunión estuvo centrada en la discrepancia interpretativa respecto del cumplimiento de los fallos de tutela proferidos con anterioridad al fallo de unificación de 2008, cuestión analizada en el acápite 2.1 supra. Tanto para los extrabajadores[66] y la Procuraduría General de la Nación[67], como para la Comisión de Seguimiento[68] y el M.[69], este era el asunto que causaba la mayoría de los obstáculos a efectos de finalizar el trámite de liquidación de la entidad.

      Adicionalmente, en lo que se refiere al nivel de cumplimiento de las órdenes dispuestas en la Sentencia SU-484 de 2008, los intervinientes expusieron las siguientes conclusiones:

   1. Intervención de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios[70]. En términos generales, las representantes de los extrabajadores señalaron el incumplimiento de las órdenes de la Sentencia SU-484 de 2008 y consideraron que el M. no acató las directrices generales proferidas por la Corte Constitucional en los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017. Hicieron énfasis en el pago parcial de indemnizaciones laborales ordenadas judicialmente, dado que el L. solo canceló las obligaciones adeudadas hasta 2006, a causa de interpretaciones erradas respecto del alcance de cada providencia judicial. También, consideraron que el L. desprotegió a los extrabajadores en condición de discapacidad, a quienes no les cancelaron la totalidad de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a efectos de alcanzar el reconocimiento de las pensiones de vejez o de invalidez. Por último, solicitaron el descuento de costas procesales de fallos judiciales perdidos en sede de casación ante la Corte Suprema de Justicia, en tanto estimaron que adelantaron reclamaciones justas de los derechos adquiridos.

   2. Intervención conjunta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Alcaldía Mayor de Bogotá[71]. Hicieron referencia al avance satisfactorio de las órdenes de tutela determinadas en la sentencia de unificación, a partir del trabajo articulado y concurrente entre las entidades responsables. Enfatizaron en los desembolsos económicos necesarios para asegurar el pago de salarios, prestaciones sociales, aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, indexaciones e indemnizaciones, de modo que no pueden imputarles incumplimiento en lo que atañe al contenido de estos ítems.

      En relación con las controversias individuales y asuntos particulares, expresaron que estos conflictos no tienen causa en hechos errados o deliberados del L., como manifestaron los extrabajadores, sino en circunstancias específicas de cada caso que impiden la definición de su situación jurídica, como ocurre con las demandas pendientes por fallar de la Corte Suprema de Justicia.

      En el tema de las indexaciones, que también ha sido objeto de disputa con los extrabajadores, manifestaron que esta obligación fue debidamente cancelada, de conformidad con los parámetros establecidos en los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017. Con los resultados de la auditoria especial, afirmaron que obtuvieron recursos que les permitieron reconocer indexaciones por valor superior a $ 9.402.155.262.00 m/c.

   3. Intervención de la Procuraduría Delegada para la Protección Social y el Trabajo Decente de la Procuraduría General de la Nación[72]. En términos generales, el delegado se refirió a las laborales de vigilancia y control adelantadas en cumplimiento de la orden decimosexta de la Sentencia SU-484 de 2008. Con soporte en esta facultad, sostuvo que el L. ha respondido significativamente con el pago de salarios, prestaciones sociales, aportes al Sistema General de Seguridad Social y pago de indexaciones e indemnizaciones reconocidas judicialmente, a excepción de ciertos casos que están siendo objeto de revisión o aparecen pendientes de pago. Con ello, dio cuenta de una firma auditora contratada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Pública que ha permitido revisar las liquidaciones pensionales y laborales, con el fin de establecer el estricto cumplimiento de las obligaciones faltantes.

   4. Intervención del M. de la Fundación San Juan de Dios[73]. Señaló el cumplimiento total de los derechos tutelados en la sentencia de unificación, enfatizando en los siguientes apectos: 1) alcanzaron el cumplimiento de todas las órdenes establecidas en la Sentencia SU-484 de 2008 y los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017; 2) lograron el pago de indexaciones a 3.448 exfuncionarios, faltando 41 beneficiarios, quienes no han presentado la documentación necesaria; y, 3) a partir de los giros del Tesoro Nacional, completaron el pago de acreencias laborales, prestaciones sociales, aportes al Sistema General de Seguridad Social, pago de títulos pensionales, indexaciones y conmutación pensional por un valor total de $512.794.359.549.66 m/c. Con ello, agregó el siguiente cuadro explicativo de cumplimiento:

      Pago salarios, prestaciones sociales y pensiones

      CUMPLIDO

      Total: exfuncionarios

      2.772

      Valor total

      $202.768.749.380.96

      Pago aportes pensionales

      CUMPLIDO

      Total: exfuncionarios

      4.248

      Valor total

      $206.590.043.634.89

      Pago indexación

      CUMPLIDO

      Total: exfuncionarios

      3.448

      Valor total

      $36.885.062.685.56

      Pago tutelas antes de la sentencia SU-484/08

      CUMPLIDO

      Total: incidentes de desacato

      195

      3.3. Lo que se decide. Los elementos expuestos bastan para llegar, en lo que se refiere al cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008, a dos conclusiones. La primera: existen avances satisfactorios en el cumplimiento de las disposiciones que ordenaron el pago de salarios, pensiones y prestaciones económicas a favor de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios. La segunda, concomitante con la anterior: se ha superado la mayoría de los obstáculos que limitaron el cumplimiento del componente de protección laboral.

      Todos los informes apuntan a un porcentaje significativamente alto de cumplimiento de las órdenes de tutela. Las entidades del Estado adecuaron sus conductas a los parámetros generales establecidos en la sentencia de unificación. Ejecutaron acciones coordinadas para responder con el pago de los salarios, pensiones y prestaciones económicas indicadas en el numeral segundo de su parte resolutiva. Cumplieron con las fechas de vigencia de las relaciones laborales determinadas en los numerales 4° y 5°. Y se responsabilizaron por el reconocimiento de las acreencias laborales, a partir de los porcentajes de concurrencia dispuestos por el Tribunal.

      Además, el M. y la Comisión de Seguimiento demostraron la disposición de mayores recursos para el pago de las obligaciones adeudadas, como sucedió con el traslado de dineros por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y las reservas para responder con las obligaciones acaecidas antes de 1993. De hecho, la Procuraduría General de la Nación reconoció dichas estrategias, cuyos resultados permitieron asegurar el pago de las acreencias reconocidas administrativa y judicialmente, como ocurrió con la financiación de las indexaciones, indemnizaciones laborales y obligaciones pensionales.

      Por lo que el análisis global de la gestión de las entidades responsables demuestra que los extrabajadores vieron reconocidos sus derechos al salario, prestaciones sociales y pensionales, en virtud de las disposiciones establecidas en la Sentencia SU-484 de 2008. Lo mismo ocurrió con los extrabajadores que, a través de fallos ejecutoriados con anterioridad al 15 de mayo de 2008, les reconocieron sus derechos fundamentales, ya que el L., con respaldo de la Comisión de Seguimiento, desembolsó las sumas de dinero imputadas para la entrega de las acreencias acaecidas antes del año 2008.

      Así las cosas, se puede inferir razonablemente que el L. canceló los salarios, prestaciones sociales y obligaciones pensionales, no solo de los 23 demandantes de los procesos de revisión acumulados por la Corte Constitucional, sino, en general, respecto de todos los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, cuyas relaciones de trabajo tuvieron como causa un contrato de trabajo, de prestación de servicios o nombramiento.

      El segundo punto ilustra como la mayoría de los problemas asociados a la liquidación de la Fundación San Juan de Dios tiene origen en controversias individuales sobre el alcance de los derechos tutelados y no fallas sistemáticas en lo que se refiere a la ejecución del componente de protección laboral.

      A través de los Autos 268 de 2016 y 382 de 2017, la Corte se pronunció sobre temas que afectaban a un número considerable de extrabajadores y, además, tenían que ver con obstáculos generalizados en la liquidación. Es así como se decide el alcance de las obligaciones laborales y pensionales surgidas con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008. El deber del L. de reconocer la corrección monetaria de las prestaciones económicas adeudadas. El papel de la convención colectiva de trabajo en lo que se refiere a las expectativas de los extrabajadores del Hospital San Juan de Dios. Incluso, el procedimiento para asumir el pago de indemnizaciones laborales y moratorias.

      Con posterioridad al Auto 268 de 2016 hubo una tendencia creciente a demostrar mayor eficiencia en las gestiones administrativas. De un lado, el L. expuso mayor capacidad institucional para implementar los mandatos asociados al cumplimiento del componente de protección laboral y, de otro, la Comisión de Seguimiento demostró la apropiación de nuevos recursos económicos destinados a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales tutelados.

      Explicaron los avances en el proceso de normalización de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones para superar las fallas en el reconocimiento de los derechos protegidos. Asumieron el pago de las obligaciones surgidas con sentencias judiciales proferidas con anterioridad al fallo de unificación y, al mismo tiempo, reconocieron el pago de las indexaciones e indemnizaciones, según las pautas previstas en los numerales segundo, tercero y cuarto del Auto 268 de 2016, y segundo del Auto 382 de 2017.

      Esta respuesta de las entidades del Estado repercutió en la cantidad y la complejidad de los obstáculos presentados ante la Corte Constitucional, relacionados con el componente de protección laboral. Como ya se anotó, todos los intervinientes coincidieron en indicar que el principal obstáculo en la liquidación de la Fundación San Juan de Dios, en lo tocante a los aspectos derivados de la sentencia de unificación de 2008, tenía que ver con la ausencia de un parámetro temporal en los fallos de tutela ejecutoriados con anterioridad al 15 de mayo de 2008, asunto definido en el acápite 2.1 supra.

      El M. no manifestó la existencia de otra falla administrativa. Tampoco declararon nuevos problemas la Comisión de Seguimiento o la Procuraduría General de la Nación, para quienes, solo estaba pendiente el punto de los fallos de tutela proferidos con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008. Además, los asuntos planteados por los extrabajadores exponen controversias individuales respecto del alcance de los derechos, cuyo tema, como ya se explicó, excede el propósito del seguimiento adelantado por la Corte Constitucional.

      En tal contexto, la razón principal por la cual esta Corporación adoptó un proceso de cumplimiento: que se cumpliera con el componente de protección laboral en la liquidación de la Fundación San Juan de Dios, se encuentra significativamente superada. A lo largo del seguimiento, la Corte advirtió, de un lado, la superación de los obstáculos que impedían la protección de los derechos laborales y pensionales de los extrabajadores y, de otro, avances progresivos en la satisfacción de los derechos al salario y las prestaciones sociales y pensionales tutelados en la Sentencia SU-484 de 2008.

      En consecuencia, la Corte Constitucional declarará superada la falla detectada en la Sentencia SU-484 de 2008, relacionada con la falta de ejecución del componente de protección laboral para los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios. Como resultado de lo anterior, concluirá el proceso de cumplimiento adelantado sobre las órdenes complejas adoptadas entre los numerales cuarto y vigésimo segundo del fallo de unificación.

      Consideraciones adicionales: Levantamiento de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.

      En virtud de la emergencia de salud pública causada por la pandemia por Covid-19, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó, mediante Acuerdo PCSJA20-11517[74], la suspensión de los términos judiciales en todo el territorio nacional, inicialmente hasta el 20 de marzo de 2020. Como consecuencia de las medidas de aislamiento obligatorias adoptadas por el Gobierno Nacional, dicha suspensión fue sucesivamente prorrogada hasta el 1° de julio de 2020[75].

      En lo que se refiere a las funciones de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, en desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, facultó a la Sala Plena de esta Corporación para levantar la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, siempre que fuera necesario para el cumplimiento de las funciones previstas en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política[76].

      En desarrollo de esa disposición, por medio del Auto 121 de 2020 y en lo que respecta a las competencias asociadas al trámite de las acciones de tutela, la Plenaria de la Corporación autorizó el levantamiento de la suspensión de términos en cada caso particular, mediante una decisión motivada que obedeciera a algunos de los subsiguientes criterios: “(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas”.

      En el evento que ahora se examina, la Corporación considera procedente levantar la suspensión de los términos judiciales, puesto que las órdenes adoptadas en el presente auto pueden ser tramitadas y decididas de forma compatible con las condiciones de aislamiento preventivo obligatorio. No le representan cargas desproporcionadas al M. de la Fundación San Juan de Dios. Tampoco comprometen de forma excesiva a las demás autoridades públicas responsables del cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008. Al contrario, se trata de una decisión que permite resolver los obstáculos que persisten en la liquidación de las entidades y facilitar la determinación definitiva de la situación jurídica de los extrabajadores.