Concepto nº 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 26 de Julio de 2016
| Ponente | ÁLVARO NAMÉN VARGAS |
| Fecha de Resolución | 26 de Julio de 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CELEBRACIÓN DE CONTRATOS POR PARTE DEL ESTADO – Necesidad / CONTRATO – Concepto / CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Concepto / ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Tipos de negocios jurídicos
[E]l Estado en orden a alcanzar su misión y objetivos recurre a la figura del contrato, acto jurídico de colaboración mutua e intersubjetiva, en el que se entablan relaciones obligatorias con carácter patrimonial con particulares o con otras entidades estatales -cuando están en un mercado de forma similar a como lo hace el particular-, de las que emanan prestaciones recíprocas entre los sujetos partes del mismo, quienes son titulares de intereses disímiles o contrapuestos. (…) [L]as entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades entre ellas, regido por los principios de cooperación, coordinación y apoyo, en los que aúnan esfuerzos para la gestión conjunta de competencias y funciones administrativas, con el objeto de dar cumplimiento a fines concurrentes impuestos por la Constitución y la ley; es decir, en estos no existen intereses contrapuestos de las entidades que los celebran, ni tampoco se circunscriben a un intercambio patrimonial entre ellas, sino que les asiste un ánimo de conseguir fines comunes, de manera que acuden a satisfacer un mismo interés general. Así, en la actividad contractual del Estado surgen dos tipos de negocios jurídicos: los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos, que pueden celebrarse entre entidades o administraciones públicas. En otros términos, dentro de las modalidades que pueden identificarse en la actividad negocial de la Administración se encuentran los contratos y convenios interadministrativos, figuras que son de común y frecuente utilización, al punto que a través de los mismos se compromete un gran porcentaje del presupuesto de las entidades estatales, tal y como se reconoce expresamente en la consulta formulada
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40
CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL – Características
[L]os artículos 13 y 40 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en la Ley 80 de 1993 (…) prevén un ámbito integrador al incorporar al derecho contractual estatal las disposiciones “comerciales y civiles pertinentes”, cuando señalan que estos se regirán primordialmente por ese régimen jurídico o del derecho común, salvo las materias expresa y particularmente reguladas por esa ley (…) [T]eniendo en cuenta ese régimen jurídico mixto que lo caracteriza, podría decirse, al amparo de las disposiciones citadas, que el contrato estatal, en sentido amplio, es el negocio jurídico de la Administración para el cumplimiento de los fines del Estado, esto es, un acto bilateral en el que una parte (el contratista particular u otra entidad estatal) se obliga para con otra (entidad estatal contratante) a dar, hacer o no hacer alguna cosa en su favor, o es un acuerdo entre ellas para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica (artículos 1494 del Código Civil y 864 del Código de Comercio, en concordancia con lo previsto en los artículos 13, 23, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993). Ahora bien, como el contrato estatal se equipara al acuerdo de voluntades en que uno de los extremos es una entidad pública, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, no solo pertenecen a esta categoría los celebrados por las entidades a las que se refiere la Ley 80 de 1993, sino también aquellos en los que interviene como parte cualquier entidad pública, independiente del régimen jurídico aplicable. (…) [E]l contrato estatal tiene el carácter de bilateral, oneroso y conmutativo y constituye la fuente de una pluralidad de derechos y obligaciones recíprocas -sinalagma-, de suerte que las partes -entidad estatal contratante y particular o entidad estatal contratista, según el caso- son al tiempo acreedoras y deudoras entre sí; y como todo contrato ejerce una función y tiene un contenido
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1495 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 864
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del contrato estatal ver ver Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 23 de septiembre de 1997, exp. S - 701
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Concepto / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Especie del género contrato estatal / CONVENIOS Y CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Diferencias
[U]n contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio. De manera que debe entenderse que el contrato interadministrativo, cuyo objeto bien podría ser ejecutado por los particulares, genera obligaciones recíprocas y patrimoniales a ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad (…) [L]os convenios y los contratos interadministrativos, se distinguen por su naturaleza y finalidad. Ambas figuras son especies del género contrato estatal que como nota común tienen la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre dos entidades estatales (artículo 2, numeral 1, de la Ley 80 de 1993) y de ahí la locución formal “interadministrativos”. De esos acuerdos unos tienen por objeto y finalidad “constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial”, en los términos del artículo 864 del Código de Comercio y, por lo mismo, son contratos, y otros, son “acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad” celebrados entre entidades estatales para el cumplimiento de fines que les son propios (fines estales) que no involucran una interlocución negocial fundada en un carácter patrimonial, los cuales conformarían la especie convenios. (…) [L]os contratos interadministrativos comportan el pago de una remuneración, dentro del cumplimiento de un fin estatal que para el caso está radicado en la entidad estatal contratante, en tanto que la entidad estatal contratista actúa en su propio interés, bajo el amparo de una relación jurídica de carácter patrimonial que, en definitiva, incide sobre los derechos subjetivos de las partes, a diferencia de los convenios interadministrativos que, como se puntualizará más adelante, son acuerdos que permite la autonomía de la voluntad celebrados entre entidades estatales para el cumplimiento de fines que les son propios (fines estatales) y que no involucran una relación negocial fundada en un carácter patrimonial ni tampoco una contraposición de intereses. (…) [U]na interpretación sistemática de las leyes 80, 1150 y 1474 permite sostener que la noción “contrato interadministrativo” involucra necesariamente una relación jurídica patrimonial, en la cual la Administración (entidad contratante) pretende satisfacer los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los ciudadanos (art. 3 Ley 80), en la medida en estos son de su competencia exclusiva (o están a su cargo), y para el efecto se relaciona con una “entidad ejecutora” (contratista estatal) que colabora voluntariamente con la Administración contratante y, en tal sentido, ocupa la misma posición jurídica de un particular.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 1 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 864 / LEY 1150 DE 2007 / LEY 1474 DE 2011 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 3
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de contratos interadministrativos y sus características ver Consejo de Estado, Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de julio de 2010, Exp. No. 17860
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – No es sinónimno de contratación directa / NOCIÓN DE CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – No está supeditado al pocedimiento de selección
[L]a S. debe puntualizar que en la interpretación sistemática de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, la noción “contrato interadministrativo” no es sinónima de contratación directa, toda vez que, como se explicó (ut supra literal b) de este numeral), la celebración de determinados contratos (obra, suministro, fiducia pública, etc.), deberá estar precedida de licitación pública o selección abreviada y solo en los demás casos podrá acudirse a la contratación directa. En otras palabras, la noción contrato interadministrativo en manera alguna está supeditada a los procedimientos de selección empleados para su celebración, específicamente el de contratación directa, pues la naturaleza jurídica de tales contratos corresponde a la calidad pública de las partes contrayentes y los elementos analizados en precedencia, es decir, un acuerdo de voluntades celebrado entre dos entidades de carácter estatal, productor de efectos jurídicos dentro del marco de una relación jurídica patrimonial para el cumplimiento de los fines estatales, sin que para deducir esa naturaleza sea relevante el medio previsto por el legislador para seleccionar al contratista.
FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 / LEY 1474 DE 2011 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 3
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Características / FINALIDAD DE COLABORACIÓN / ÁNIMO DE COOPERACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS /
[L]a nota distintiva de los convenios interadministrativos la constituye la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto del cual cada entidad...
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