Auto nº 433/20 de Corte Constitucional, 19 de Noviembre de 2020

1. El 11 de agosto de 2020[1], el ciudadano H.E.S.M. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019, “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”.

   A juicio del accionante los artículos cuestionados del Acto Legislativo 4 del 2019 sustituyen un eje definitorio de la Constitución Política, pues modifican de tal manera la estructura del control fiscal descentralizado, lo cual resulta en un exceso de competencia por parte del legislador en el ejercicio de la reforma constitucional.

2. Al respecto, el demandante cuestiona diferentes apartes de los artículos 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del Acto Legislativo de la manera que se procede a identificar:

   Pretensión

   Fundamento de la pretensión

   Declarar inexequible o, en su lugar, exequible condicionadamente, el aparte del Artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones: “en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley.”

   “Se deja al arbitrio del legislador el control preferente y la competencia del Contralor General sin exigirle constitucionalmente que mantenga la descentralización del control fiscal”[2].

   Declarar inexequible o, en su lugar, exequible condicionadamente el aparte del Artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas”.

   (i) Las contralorías departamentales y municipales quedan sin poder ejercer el control concomitante y preventivo, atentando contra el principio de descentralización del control fiscal; y, (ii) no se le impone un límite al legislador, permitiendo que se atente contra la descentralización del control fiscal.

   Declarar inexequible o, en su lugar, exequible condicionadamente el aparte del artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley”.

   Ante la ausencia de una exigencia de respeto al principio de descentralización del control fiscal, se permite al legislador regular de manera arbitraría el control preferente de la Contraloría General de la República.

   Declarar inexequible el aparte del Artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley”.

   El enunciado cuestionado “permite al Presidente de la República hacer de legislador sin exigirle mantener la descentralización del control fiscal”[3].

   Declarar exequible condicionadamente del aparte del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República”.

   La modificación al artículo constitucional facilita el predominio del Contralor General sobre los contralores departamentales y municipales.

   Declarar exequible condicionadamente del aparte del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República”.

   Se deja “al arbitrio del legislador la competencia concurrente entre las contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República”[4] sin que se impongan límites que impidan lesionar la descentralización del control fiscal.

   Declarar exequible condicionadamente el aparte del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “la cual será el insumo para que la Contraloría General de la República intervenga administrativamente las contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia”

   Existe un vacío normativo, como quiera que no se clarifica la naturaleza de la intervención del Contralor General en las contralorías territoriales, sin que se exija el respeto a la descentralización del control fiscal.

   Respecto al aparte del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley”. El demandante solicita declarar exequible condicionadamente las expresiones subrayadas e inexequibles lo referente al control ejercido por la Contraloría General.

   Se deja al arbitrio del legislador definir tanto las funciones pertinentes que asumirán los contralores departamentales, distritales y municipales como el control ejercido por la Contraloría General de la República, sin que se imponga unos mínimos que garantices el respeto al principio del control descentralizado fiscal.

   Respecto al aparte del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019 que contiene las expresiones “No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en la rama ejecutiva del orden departamental, distrital o municipal” El demandante solicita declarar inexequible las expresiones subrayadas.

   La norma “Permite que los exfuncionarios de los órganos autónomos y ramas legislativa y judicial de menos de un año de retiro de la entidad tengan la posibilidad de elección como contralor departamental, municipal o distrital desconociéndose el espíritu del constituyente de que la descentralización del control fiscal es netamente técnica y sin injerencia de todas las demás estructuras del poder público”[5].

   Trámite procesal

3. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-13875, asignada por reparto de Sala Plena Virtual del 7 de septiembre de 2020 a la Magistrada D.F.R., para su sustanciación.

4. Mediante Auto del 21 de septiembre de 2020, la Magistrada sustanciadora decidió inadmitir la demanda de inconstitucionalidad, al observar la ausencia de varios aspectos: (i) no se demostró la condición de ciudadano del demandante; (ii) no se acreditó que no hubiese cosa juzgada constitucional respecto a algunos apartes demandados del Artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019; (iii) no se expuso con claridad el eje axial de la Constitución Política que se considera sustituido; y, (iv) los cargos no cumplieron con las cargas de claridad, suficiencia, certeza y pertinencia establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6].

5. Al respecto, la Magistrada sustanciadora consideró que la demanda no cumplía con el requisito de claridad, pues el demandante no identificó con determinación y de manera diáfana, cuál era el eje axial de la Constitución Política que se vio sustituido por la reforma constitucional. Así mismo, tampoco acreditó con certeza y suficiencia cómo se materializó la sustitución constitucional reprochada pues simplemente se limitó a plantear hipotéticos ejemplos de eventuales excesos del legislador en el desarrollo e implementación de la reforma constitucional aprobada en el año 2019, de manera que los cargos invocados son inciertos y no concretos. Igualmente, se concluyó que no se logró desarrollar de forma suficiente y específica cómo las normas demandadas constituyen una sustitución de la Constitución

   Finalmente, la Magistrada sustanciadora consideró que tampoco se consiguió demostrar la no existencia de una cosa juzgada constitucional en relación con ciertos apartes del artículo 1º del Acto Legislativo que fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-140 de 2020, por cargos similares a los planteados.

6. El 28 de septiembre de 2020 el demandante presentó escrito de corrección de la demanda, con el cual pretendió: (i) identificar el eje axial de la Constitución que él considera sustituido; y, (ii) brindar suficiencia, certeza y pertinencia a los cargos esbozados. Así mismo, acompañó documento con el cual demostró la calidad de ciudadano.

7. A través del Auto del trece 13 de octubre de 2020, la Magistrada Sustanciadora resolvió rechazar la demanda presentada, por considerar que no fue subsanada en debida forma, en lo concerniente a los requisitos sustanciales de admisibilidad. Señaló, que el texto de la demanda seguía sin presentar argumentos ciertos, suficientes y específicos sobre la naturaleza y el alcance de la sustitución constitucional alegada, como quiera que, el demandante se limitó a repetir situaciones de hecho y consecuencias jurídicas derivadas de la reforma constitucional que no corresponden a la realidad del contenido de las norma demandadas y más aún cuando son fruto de una mera especulación y sin que ello se manifieste de forma evidente en el contenido del Acto Legislativo, de modo que, mantuvo su demanda en el plano de la especulación.

   Recurso de súplica

8. El 19 de octubre de 2020, el actor presentó recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda, argumentando que, a diferencia de lo sostenido por la Magistrada D.F.R., sí había procedido a efectuar las correcciones requeridas a fin de exponer de manera más clara, cierta, suficiente, pertinente y específica sus argumentos relacionados con la sustitución constitucional ocurrida, a su juicio, con la expedición del Acto Legislativo 04 de 2019.

9. En concreto indicó que, a partir de los conceptos de “intensionalidad” y “extensionalidad” desarrollados en la obra de los catedráticos S.P. y M.Z., logró exponer la existencia de hechos ciertos derivados del contenido de las normas demandadas, que a su vez derivaban en la concreción de argumentos ciertos, pertinentes, específicos y suficientes que permitían evidenciar la existencia de una extralimitación de las competencias reformatorias de la Constitución Política. Explicó que las modificaciones introducidas en el Acto Legislativo 04 de 2019 quebrantan ostensiblemente el modelo descentralizado de control fiscal consagrado en la Carta Política de 1991 por voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente, puesto que, a partir de los precitados conceptos de interpretación era posible inferir un nuevo esquema a partir de la centralización de las funciones y sujeción jerárquica de estas a la Contraloría General de la Nación, en detrimento de las competencias asignadas por el constituyente en 1991, con lo cual, a su juicio, resulta claro que la demanda cumplió con las cargas de argumentación exigidas y por ello debe proceder la admisión de la demanda, revocando en consecuencia la decisión de rechazo.

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991[7] y 50 del Acuerdo 02 de 2015[8].

    Naturaleza y requisitos del recurso de súplica

    11 . El recurso de súplica ante la Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada[9].

    Partiendo de esta directriz general, esta Corte ha hecho las siguientes precisiones: (i) que en razón de su carácter excepcional y estricto, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias del escrito de acusación, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[10]; (ii) cuando se corrige la demanda pero el magistrado sustanciador estima que las deficiencias del escrito de acusación no fueron subsanadas, el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos de tal determinación, y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración de la controversia constitucional y para el escrutinio judicial; se trata entonces de presentar un razonamiento que evidencie el yerro en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad[11]; y, (iii) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[12].

    Análisis del recurso de súplica

12. La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha explicado en el recurso de súplica no se trata de una nueva etapa para subsanar o corregir la demanda, sino un mecanismo mediante el cual puede controvertir los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador[13]. Así pues, se debe cumplir con dos requisitos, esto es, la interposición oportuna y la carga de argumentación. Frente a la primera, quien presenta el recurso oportunamente debe efectuar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[14]. En este caso, el señor H.E.S.M. presentó el recurso de súplica dentro del término de ejecutoria, pues el mismo vencía el 20 de octubre de 2020 y el escrito fue recibido por la Secretaría General el 19 de octubre del mimo año.

    Así mismo, frente a la carga de argumentación el recurrente debe presentar sus argumentos frente al auto de rechazo y cómo este no valoró adecuadamente el escrito de corrección. En el caso concreto, se evidencia que el recurso cumple con la carga argumentativa necesaria, pues plantea un debate en torno a la no valoración adecuada de diferentes argumentos expuestos, tales como: (i) la definición del eje axial de la Constitución que se considera reemplazado; (ii) la motivación entorno al control fiscal descentralizado, el cual puede, a juicio del actor, ser válidamente reemplazado por un control centralizado como consecuencia de la reforma; y (iii) la posible arbitrariedad en la que puede incurrir el legislador a la hora de regular el control fiscal descentralizado. Así pues, el recurso de súplica no fue utilizado para corregir la demanda o subsanar la misma, sino para plantearle a la Sala Plena una presunta omisión en la valoración de los argumentos expuestos.

13. A partir del contenido del auto de rechazo se advierten dos tipos de falencias: primero, que las acusaciones esbozadas por el accionante parten, no del contenido objetivo de la normatividad demandada, sino de suposiciones, hipótesis y figuraciones sobre lo que podría ocurrir con la reforma constitucional en un futuro; se trata entonces de un discurso especulativo que no parte del contenido del acto legislativo impugnado, sino de presuntas o hipotéticas derivaciones que se harán del mismo; y, segundo, el ejercicio analítico emprendido por el accionante no apunta a poner en evidencia la oposición irresoluble entre la normatividad impugnada y los componentes esenciales de la Carta Política, sino únicamente afectaciones secundarias y limitaciones a lo que para él constituye un eje axial de la Constitución Política y que denominó “principio de descentralización en el ejercicio del control fiscal”. En últimas, entonces, el actor considera que el Acto Legislativo No. 4 de 2019, debe ser declarado inexequible porque alteró el modelo de control fiscal establecido originalmente en la Carta Política.

    En tal sentido, se advierte que en el escrito de la corrección de la demanda existen argumentos imprecisos e indeterminados, por lo cual no es posible predicar su certeza pues se limita a teorizar supuestos de hecho hipotéticos que aún no han acaecido y que por ende tampoco resultan específicos y suficientes para que esta Corte emita un pronunciamiento de mérito sobre los reproches que el demandante atribuye al contenido de los artículos 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del Acto Legislativo 04 de 2019.

    Así mismo, se observa una argumentación insuficiente respecto a la presunta sustitución de la Constitución. Empero, no era necesario indicar que se modificó el sistema de control fiscal, pues, debía formular una mínima argumentación frente las razones por las cuales el Acto Legislativo demandado altera uno o varios de los ejes fundamentales de la Constitución Política.

14. Con estos elementos expuestos, la Corte Constitucional encuentra que tal y como se señaló previamente en el auto de rechazo, el demandante no corrigió de manera adecuada la demanda y por ello los argumentos expuestos a lo largo de su escrito carecen de certeza, suficiencia y especificidad.

    En efecto, la mayoría de los cargos se fundamentan en una situación hipotética, como lo sería un eventual actuar arbitrario del Congreso de la República o del Presidente de la República, cuando en ejercicio de sus funciones, desarrollen labores legislativas. Así mismo, parte de la argumentación resulta insuficiente, pues no se demuestra, como lo pretende dar por probado el demandante, que las modificaciones realizadas en realidad rompen o sustituyen un eje esencial de la Carta Política. Sobre este punto, señala la necesidad de contratar profesionales técnicos e independientes y que se asegure que habrá una dependencia de las contralorías territoriales con respecto de la Contraloría General de la Nación. Sin embargo, no enuncia los elementos fácticos de los cuales se pueda demostrar dicha situación. En suma, el razonamiento gira en el descontento con la forma en que se reformó el sistema de control fiscal, pero no se logra probar que esas modificaciones conllevan a las consecuencias que el demandante le atribuye.

15. Por otra parte, como se expuso anteriormente, cuando se cuestiona un acto legislativo se debe entrar a demostrar que con éste el Congreso de la República excedió su competencia como constituyente secundario, sustituyendo la Constitución y no reformándola que es para lo cual se le atribuyó competencia. En tal virtud, la argumentación presentada en la demanda no es suficiente, pues a la hora de desarrollar la idea respecto a cómo los nuevos textos son incompatibles con el principio de descentralización del control fiscal, el razonamiento se construye a partir de situaciones hipotéticas o análisis propios del actor y no frente a la comprobación de la ruptura de un componente transversal de la Constitución. En otras palabras, el accionante cuestionó elementos como: (i) la posible arbitrariedad por parte del legislador al regular posteriormente el control fiscal; (ii) la presunta injerencia de algunas ramas del poder para poder nombrar contralores territoriales; y, (iii) la presunta subordinación o dependencia de los contralores territoriales con respecto de la Contraloría General de la Nación. Sin embargo, más allá de enunciar estas supuestas consecuencias, no explica de manera adecuada la demostración de la incompatibilidad de las modificaciones cuestionadas con el eje axial cuya sustitución se pretende evidenciar.

16. En conclusión, tras analizar el contenido del auto de rechazo, así como el recurso de súplica, resulta claro que la decisión debe ser confirmada, como quiera que el demandante no corrigió la demanda en los términos planteados, puesto que estos no resultan ser irrazonables ni exagerados, sino que por el contrario eran necesarios para satisfacer las cargas propias del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad respecto de un acto legislativo.

17. Por último, la Sala Plena debe precisar, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular una demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”[15].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,