Auto nº 471/20 de Corte Constitucional, 3 de Diciembre de 2020
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 3 de Diciembre de 2020 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | D-14007 |
Auto 471/20
Expediente: D-14007
Recurso de súplica en contra del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 4 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019, Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal.
Magistrado sustanciador:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido el siguiente
AUTO
En el trámite del recurso de súplica contra el Auto del 19 de noviembre de 2020, interpuesto por el ciudadano R.L.P..
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El 7 de octubre de 2020[1], el ciudadano R.L.P. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019, Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal.
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A juicio del accionante, el artículo demandado sustituye dos ejes definitorios de la Constitución Política: (i) la separación de poderes y (ii) la autonomía de las entidades territoriales. Esto excede la competencia del legislador en el ejercicio de la reforma constitucional[2].
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En particular, el demandante sostuvo que la disposición demandada desconoce la importancia de los recursos de índole departamental o endógenos, sobre los exógenos o del nivel nacional, pues muchas facultades le han sido conferidas al Contralor General de la República y las mismas se han limitado a los contralores territoriales supeditadas al cumplimiento de principios tales como la pertinencia y los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad[3]. Además, afirmó que el artículo acusado modifica los factores de competencia asignados por la Constitución Política a la Contraloría General de la Nación, y genera un vacío normativo frente a las competencias de las entidades de control territorial[4]. También indicó que la disposición acusada genera un trato desigual entre la Contraloría General de la Nación y las contralorías territoriales.
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Asimismo, el demandante sostuvo que la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el artículo acusado, limitan la competencia de las contralorías territoriales a la competencia del Contralor General de la República, situación que, a su juicio, debe ser condicionada por la Corte Constitucional. Por ultimo, señaló que la norma demandada desprotege los principios de separación de poderes, descentralización, autonomía administrativa de las entidades territoriales, entre otros[5].
Trámite procesal
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La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-14007 y asignada el 15 de octubre de 2020, por reparto de Sala Plena Virtual, a la Magistrada D.F.R., para su sustanciación.
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Mediante Auto del 29 de octubre de 2020, la Magistrada sustanciadora inadmitió la demanda de inconstitucionalidad, en atención a que los cargos presentados por el demandante no cumplían las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia previstos por la jurisprudencia constitucional[6].
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En particular, la Magistrada sustanciadora consideró que la demanda no era: (i) clara, en tanto no era posible determinar cuáles eran los ejes definitorios de la Constitución que el accionante consideraba sustituidos; (ii) cierta, habida cuenta que los argumentos presentados se referían al desconocimiento de la importancia de los recursos endógenos, sin que las normas se refieran al control fiscal de estos; (iii) pertinente, pues se funda en la transgresión del artículo 272 constitucional, norma que precisamente es reformada por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019, sin demostrar la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la carta política[7]; y (iv) específica y suficiente, ya que el accionante no logra explicar por qué las disposiciones demandadas del Acto Legislativo 4 de 2019 constituyen no solo una reforma de la Constitución sino, en realidad, una sustitución de la misma. Por lo que concluyó que, la demanda no desarrolla los elementos necesarios para adelantar el juicio de sustitución de la Constitución[8].
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El 6 de noviembre de 2020, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. En este, primero, limitó los apartes demandados a las expresiones: [l]a vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas en forma concurrente con la Contraloría General de la República y [l]a ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. Segundo, señaló que la disposición acusada vulnera: (i) la separación de poderes del Estado y su configuración como Estado unitario democrático y social de derecho, y (ii) la autonomía administrativa de las contralorías y las entidades territoriales respecto de su relación con los recursos territoriales provenientes de fuentes endógenas. Por último, el demandante reiteró que el artículo demandado genera un trato desigual entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales.
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A través del Auto del 19 de noviembre de 2020, la Magistrada Sustanciadora resolvió rechazar la demanda presentada, por considerar que el demandante no subsanó en debida forma las deficiencias sustantivas señaladas en el auto de inadmisión. Al respecto, indicó que el texto de la demanda seguía sin presentar argumentos claros, ciertos, suficientes y específicos sobre la naturaleza y el alcance de la sustitución constitucional alegada, de modo que no logró generar una mínima duda acerca de la inconstitucionalidad de la disposición acusada. Lo anterior, como quiera que la demanda no explica por qué las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 4 de 2019 pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución y, de qué manera, los nuevos elementos normativos sustituyen algún eje definitorio de la esta.
Recurso de súplica
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El 25 de noviembre de 2020, el actor presentó recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda. Argumentó que, contrario a lo sostenido por la Magistrada D.F.R., su demanda si tiene aptitud sustantiva, pues sus argumentos son claros, ciertos, suficientes, pertinentes y específicos. En concreto indicó que, su demanda explica de manera comprensible que el acto legislativo: (i) concentra el poder en el Contralor General; (ii) desnaturaliza la separación de poderes y la autonomía administrativa propia de la descentralización; y (iii) permite al Contralor General fiscalizar los recursos de los departamentos, municipios y distritos, competencia que estaba en cabeza de las contralorías territoriales antes de la reforma del artículo 272[9].
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El demandante sostuvo que sus argumentos eran específicos, en tanto que, si bien la reforma del acto legislativo no conlleva las palabras endógenos y exógenos al tenor literal, si establece la concurrencia en el control fiscal territorial [lo que vulnera] el eje definitorio de la autonomía administrativa y la separación de poderes en los recursos propios de las entidades territoriales [ejes que conforman la premisa mayor de su demanda][10]. También, señaló que el escrito de corrección era pertinente, por cuanto indica los artículos constitucionales vulnerados, entre ellos los artículos 1, 2, 29, 287, 93, 4, 267 y 272, así como la Ley 42 de 1993, también modificada como consecuencia del Acto Legislativo 4 de 2019.
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Además, explicó que el hilo conductor de su demanda es claro, en tanto que parte, primero, de identificar que la disposición acusada otorga al Contralor General la facultad de concurrir en la vigilancia y control fiscal de las entidades territoriales, competencia excluida antes de la reforma del acto legislativo. Luego, señala que el Contralor General tiene la competencia de intervenir a una contraloría territorial, lo que cercena la competencia de las corporaciones públicas de elección popular en estos asuntos; y, además, genera que la Auditoría general de la República deje de vigilar las contralorías y se convierte en un calificador y aportador de insumos para la intervención administrativa antes mencionada. Por último, demuestra que la disposición acusada discrimina negativamente el control territorial y la autonomía administrativa, por cuanto las competencias de los contralores territoriales fueron condicionadas a la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991[11] y 50 del Acuerdo 02 de 2015[12].
Naturaleza y requisitos del recurso de súplica
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El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada[13].
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Al respecto, la Corte ha precisado que: (i) en razón de su carácter excepcional y estricto, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias del escrito de acusación, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[14]; (ii) cuando se corrige la demanda pero el magistrado sustanciador estima que las deficiencias del escrito de acusación no fueron subsanadas, el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos de tal determinación, y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración de la controversia constitucional y para el escrutinio judicial; se trata entonces de presentar un razonamiento que evidencie el yerro en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad[15]; y, (iii) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[16].
Análisis del recurso de súplica
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La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha dispuesto que el recurso de súplica no es una nueva etapa para subsanar o corregir la demanda, sino un mecanismo mediante el cual el demandante puede controvertir los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador[17]. Así pues, se debe cumplir con dos requisitos, esto es, (i) la interposición oportuna y (ii) la carga de argumentación. Frente a la primera, quien presenta el recurso oportunamente debe efectuar un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo[18]. Frente al segundo, esto es la carga de argumentación, el recurrente debe presentar sus argumentos frente al auto de rechazo y demostrar cómo en este no se valoró adecuadamente el escrito de corrección.
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En el caso sub examine, el ciudadano R.L.P. presentó el recurso de súplica dentro del término de ejecutoria, pues el mismo vencía el 26 de noviembre de 2020 y el escrito fue recibido por la Secretaría General el 25 de noviembre del mismo año. Así mismo, se evidencia que el recurso cumple formalmente con la carga argumentativa necesaria para generar un pronunciamiento, pues aduce que los siguientes asuntos no fueron debidamente valorados en el auto de rechazo: (i) la definición del eje axial de la Constitución que se considera reemplazado; (ii) la certeza, pertinencia y especificad de los argumentos; y (iii) la existencia de un hilo conductor claro en su demanda. Así pues, el recurso de súplica no fue utilizado para corregir la demanda o subsanar la misma, sino para plantear a la Sala Plena una presunta omisión en la valoración de los argumentos expuestos.
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Al respecto, la Sala Plena observa que el auto de rechazo arriba correctamente a las siguientes conclusiones: (i) no hay claridad sobre los ejes definitorios de la Constitución que el accionante considera sustituidos, ni sobre si cada uno de ellos es predicable de todos los enunciados demandados; (ii) las acusaciones del accionante no son pertinentes, pues parten de hipótesis y juicios de valor sobre los efectos de la disposición demandada que sugieren razones de conveniencia y de utilidad, en situaciones futuras y excepcionales, que no se derivan del contenido objetivo de la disposición demandada; (iii) la demanda no especifica los apartes normativos del artículo demandado que se consideran inexequibles; (iv) los argumentos del demandante carecen de certeza, puesto que la disposición acusada no se refiere al control fiscal de los recursos endógenos y tampoco determina las consecuencias de la aplicación del principio de concurrencia, y (v) la demanda incumple la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para estructurar un cargo por la vulneración del principio de igualdad.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que la decisión debe ser confirmada, habida cuenta que el demandante no logró estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la constitución, debido a que no: (i) demostró que el Congreso de la República haya excedido su competencia como constituyente secundario, por haber sustituido la Constitución en vez de haberla reformulado; (ii) presentó argumentos claros, ciertos, suficientes y específicos; y (iii) cumplió con la carga mínima argumentativa para presentar un cargo por violación del principio de igualdad.
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Por último, la Sala Plena debe precisar, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular una demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia[19].
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En consecuencia, se confirmará el auto de rechazo recurrido.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- CONFIRMAR el Auto proferido el diecinueve (19) de noviembre de 2020, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano R.L.P. en contra del artículo 4 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019, Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión a la parte demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
Tercero. ARCHIVAR el expediente D-14007.
N. y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
D.F.R.
Magistrada
-No participa-
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Demanda de inconstitucionalidad remitida a través de correo electrónico.
[2] F. 3 de la demanda.
[3] F. 4 de la demanda.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[7] F. 2 del escrito de corrección de la demanda.
[8] Ibidem.
[9] F. 2 del recurso de súplica.
[10] F. 5 del recurso de súplica
[11] Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. Artículo 6. ( ) Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte ( ).
[12] Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional.
[13] Sobre la naturaleza, procedencia y requisitos del recurso de súplica, cfr. los 514 de 2017 y 646 de 2018.
[14] Véanse, entre otros, los autos 024 de 1997, 129 de 2005 y 065 de 2016.
[15] Auto 027 de 2016, 514 de 2017 y 646 de 2018.
[16] Cfr. Auto 029 de 2016.
[17] Al respecto, ver el Auto A211 de 2012.
[18] Auto 196 de 2002.
[19] Auto 065 de 2016.
