Auto nº 467/20 de Corte Constitucional, 3 de Diciembre de 2020

1. J.S.G.H. formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019. Se transcriben las disposiciones y se resaltan las expresiones demandadas.

   “LEY 734 DE 2002

   (febrero 05)

   Por la cual se expide el Código Disciplinario Único

   El Congreso de Colombia

   DECRETA:

   Artículo 45. Definición de las sanciones.

1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, (…).

   LEY 1952 DE 2019

   (enero 28)

   por medio de la cual se expide el Código General D., se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.

   El Congreso de Colombia

   DECRETA:

   Artículo 49. Definición de las sanciones.

1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección (…)”.

2. El accionante considera que el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019 desconocen el artículo 93 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 2 y 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos[1] (en adelante CADH).

3. El demandante aclaró, en primer lugar, que en el presente caso hay una ruptura de la cosa juzgada. En su criterio, en el presente caso no se discute una interpretación del artículo 23 de la CADH, sino el ejercicio de un control de convencionalidad. Este ejercicio se concreta, a su vez, en la orden impartida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de ajustar el ordenamiento jurídico a las exigencias del artículo 23 de la CADH en el caso Petro Urrego v. Colombia[2]. El actor afirma, en consecuencia, que el debate planteado por él se diferencia de lo discutido en las sentencias C-028 de 2006, C- 500 de 2014 y C- 111 de 2019.

4. El actor sostuvo, posteriormente, que de la orden emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego v. Colombia se constituye un deber para la Corte Constitucional en el sentido de revisar nuevamente la compatibilidad entre las disposiciones cuestionadas y los mandatos constitucionales y convencionales. Aduce que no hacer dicho control podría implicar, en su opinión, desconocer o limitar los efectos jurídicos que emanan del control de convencionalidad, así como perpetuar la violación de los artículos 1.1, 2, 23 y 29 de la CADH[3].

   El auto de inadmisión

5. El magistrado sustanciador J.F.R.C. inadmitió la demanda mediante Auto del cinco (05) de octubre de dos mil veinte (2020), pues consideró que la demanda no satisfacía los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

6. Respecto al requisito de especificidad, el magistrado sustanciador indicó que la demanda “no presenta razones precisas que evidencien la manera cómo se debilita la cosa juzgada respecto de las normas acusadas, según los criterios establecidos por la Corte Constitucional de manera que sea posible iniciar un nuevo debate constitucional. El Despacho extraña en la demanda argumentos particulares que permitan identificar una oposición directa entre la norma acusada y la Constitución a partir de razones diferentes a las valoradas por la Corte en el pasado”[4].

7. Asimismo, en el auto de inadmisión se indicó que esta Corporación ha fijado los criterios que deben cumplirse cuando se pretenda reabrir un asunto previamente juzgado y el argumento principal para ello consista en los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dichos requisitos, de acuerdo con la sentencia C-500 de 2014[5], son los que se transcriben a continuación:

   (i) que el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada.

8. En el auto de inadmisión se explicó, también, que el argumento del actor relativo a que se perpetúa la vulneración de los preceptos de la CADH es impertinente, pues “se trata de una opinión personal (sic) del demandante. Tal planteamiento suscita dudas respecto de la verdadera pretensión del demandante, pues al exigir por vía de control abstracto el cumplimiento de un fallo que condena al Estado parece pretender que la Corte resuelva un problema particular, pretensión que escapa a la órbita de competencia de la Corte Constitucional.”

9. Finalmente, en el auto de inadmisión se concluye que la demanda tampoco satisface el requisito de suficiencia, toda vez que no contiene los elementos de juicio necesarios para suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas[6].

   Subsanación de la demanda

10. El trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) el ciudadano demandante escrito de subsanación en el que expuso tres tipos de argumentos para tratar de cumplir con las exigencias señaladas en el auto de inadmisión.

11. En relación con el presupuesto de especificidad, el accionante manifestó que: a) la demanda no solicita aplicar la ratio decidendi de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino el control de convencionalidad ordenado por ésta[7]; b) si se aplican los requisitos de la sentencia C- 500 de 2014, puede verificarse que en la sentencia C-111 de 2019 no se aplicó la regla contenida en el caso López Mendoza v. Venezuela, por ser un caso disímil donde no participó Colombia, sin embargo, la Corte en el caso Petro Urrego v. Colombia indicó que dicha regla es aplicable a Colombia y a todas sus autoridades[8]; y, c) si se comparan los argumentos esgrimidos en la sentencia C-111 de 2019 y en el caso Petro Urrego v. Colombia puede determinarse que hay discrepancia entre éstas y, en consecuencia, debe preferirse un control de convencionalidad, a fin de evitar que se perpetúen las violaciones a las normas de la CADH[9].

12. El demandante indicó que perpetuar la violación de los mandatos interamericanos en caso de no realizarse el control de constitucionalidad no es una mera opinión, sino que el control de convencionalidad no puede ser ajeno a la Corte Constitucional. Esgrimió que esta figura imprime una obligación para el Estado y todas sus autoridades y, por tanto, la Corte no puede evadir su responsabilidad bajo el argumento de que dicha obligación le compete al legislador[10].

13. Aunado a lo anterior, el accionante manifestó que el requisito de suficiencia se entiende satisfecho en tanto fueron atendidas las exigencias del auto en cuanto a la especificidad y la pertinencia[11]. Asimismo, indicó que la acción de inconstitucionalidad no puede tecnificarse al punto de desconocer el derecho a ser oído con las debidas garantías[12].

    Auto de rechazo

14. Mediante auto del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), el magistrado sustanciador J.F.R.C. rechazó la demanda al considerar que, si bien el demandante hizo un esfuerzo por implementar las correcciones indicadas, no logró subsanar los defectos relativos a la especificidad y pertinencia y, por tanto, no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad[13].

15. En cuanto a la especificidad, en el auto de rechazo se indicó que el demandante reiteró su argumento según el cual el caso Petro Urrego v. Colombia es un nuevo pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que justifica una revisión de las disposiciones acusadas[14]; sin embargo, este argumento no logra subsanar la especificidad. El auto de rechazo precisó que existe una contradicción respecto a la configuración de un nuevo parámetro, pues el demandante sostiene que el caso Petro Urrego v. Colombia es un fallo que implica una variación en cuanto al precedente, pero, al mismo tiempo, afirma que este caso reitera el precedente fijado en el caso López Mendoza v. Venezuela[15]. En ese sentido, “lo expuesto impide identificar la modificación del parámetro de control en el sentido que propone el demandante. En efecto, resulta problemático asegurar que existe un nuevo parámetro de control fundado en una interpretación de la Corte Interamericana si, a su vez, se afirma que dicha interpretación ha sido constante para dicha corporación”[16].

16. En cuanto a la pertinencia, en el auto de rechazo se explicó que el demandante comparó los razonamientos de la sentencia C-111 de 2019 con el caso Petro Urrego v. Colombia, para denotar la discrepancia entre uno y otro. Sin embargo, se precisó, “ello, no resulta suficiente en tanto fundamenta la compatibilidad de la decisión de la Corte Interamericana con la Constitución basándose en argumentos similares a los planteados en las demandas que dieron lugar a las sentencias de la Corte Constitucional ya referidas. De esta forma asegura que la Constitución le impone a la Procuraduría una función de vigilancia y “no establece un prototipo o modelo de sanción disciplinaria a aplicar a los mencionados funcionarios públicos” de modo que “las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad de funcionarios públicos de elección popular efectuadas por la Procuraduría General de la Nación tienen una exclusiva naturaleza legal”. No obstante lo anterior, la sentencia C-111 de 2019 declaró la constitucionalidad de las disposiciones hoy acusadas al encontrarlas compatibles con la Constitución. Para ello la Sala Plena “decidió aplicar el precedente jurisprudencial vigente, conforme al cual la competencia de la PGN para sancionar funcionarios públicos de elección popular se ajusta a la Constitución y a la CADH” (negrilla no original). Según indicó en esa oportunidad “La Sala Plena no encontró mérito alguno para cambiar dicho precedente” y, en consecuencia, “las mismas razones que le permitieron a la Corte llegar a la conclusión sobre la constitucionalidad de dicha competencia, llevan a la Corte a declarar la constitucionalidad de la expresión demandada”.”

17. A partir de las anteriores consideraciones, el magistrado sustanciador concluyó que la demanda tampoco acreditaba el requisito de suficiencia, pues carece de los elementos necesarios para suscitar una duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

    Recurso de súplica

18. El seis (06) de noviembre de dos mil veinte (2020) el ciudadano J.S.G.H. interpuso recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, solicitó a la Corte que sea admitida la acción de inconstitucionalidad y se declare la inexequibilidad de las disposiciones cuestionadas.

19. Para sustentar su solicitud, el recurrente manifestó que el cargo relativo al desconocimiento del artículo 93, en concordancia con los artículos 2 y 23 de la CADH, satisface el requisito de especificidad. En ese sentido arguyó que si bien la sentencia C-111 de 2019 tuvo en cuenta el caso López Mendoza v. Venezuela y concluyó que el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 se ajusta a la Carta Política, el caso Petro Urrego v. Colombia lleva a una conclusión distinta a la planteada por la Corte Constitucional[17].

20. Posteriormente, el demandante retomó la comparación que hizo en la subsanación de la demanda y manifestó que existe una discrepancia entre el razonamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el de la Corte Constitucional. Esta discrepancia, adujo, debe solucionarse ajustando la jurisprudencia constitucional a los criterios fijados por el juez interamericano, o de lo contrario se perpetuaría un hecho ilícito internacional por vulneración de los artículos 2 y 23.2 de la CADH[18].

21. El demandante alegó que es deber de la Corte Constitucional, como parte del Estado colombiano, cumplir con el control de convencionalidad aplicado en el caso Petro Urrego v. Colombia, así como concretar la orden dada por el juez interamericano de adecuar del ordenamiento jurídico nacional[19]. Manifestó, además, que su planteamiento no es una mera lectura subjetiva y, por tanto, aseguró que se está ante un cargo que es tanto específico, como pertinente y suficiente[20].

22. La Sala Plena de esta Corporación es competente para conocer el recurso de súplica interpuesto por J.S.G.H. contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 inciso 2 del Decreto Ley 2067 de 1991.

23. El artículo 6 inciso 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que contra el auto de rechazo de una acción de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corporación. Este recurso tiene por objeto permitirle al actor acceder a una revisión de la decisión tomada en virtud del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad[21] y, así, garantizar en la mayor medida de lo posible el derecho a ejercer control del poder político.

24. Este recurso, a su vez, se rige por unos requisitos. El primero es la oportunidad. El recurso de súplica debe presentarse durante el término de ejecutoria del auto, es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto que rechaza la demanda, según el artículo 50 numeral 1 del Acuerdo 02 de 2015[22]; mientras que el segundo es la carga argumentativa.

25. La Corte Constitucional ha hecho algunas precisiones en torno a este segundo requisito. El solicitante debe presentar argumentos que sustenten ante esta Corporación la posibilidad de revisar el rechazo de la demanda y, eventualmente, considerar su admisión; de lo contrario, se presentaría la misma demanda para que ésta sea estudiada nuevamente por el pleno de esta Corporación. Así lo ha señalado, entre otros, en el Auto 073 de 2012 en el que se precisó lo siguiente: “El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado Sustanciador; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”

26. A partir de tales consideraciones, este Tribunal ha sostenido la improcedencia del recurso de súplica por ausencia de argumentos subrayando que “no puede ser utilizado como vía para presentar nuevos elementos de juicio que reiteren, adicionen o corrijan los expuestos al momento de subsanar la demanda. En consecuencia, la carga argumentativa del recurrente se centra en ofrecer razones que permitan desvirtuar los fundamentos que tuvo el Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda y la función de la Sala Plena en estos eventos es precisamente examinar los motivos expuestos, [por lo que] no es posible resolver recursos de súplica en los que el suplicante no desarrolla argumento alguno.”

27. En efecto, el recurso de súplica debe controvertir el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad. El recurrente debe cumplir con un grado mínimo de fundamentación, puesto que es indispensable que “efectúe un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo. Por esta razón, el recurso de súplica no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda sino que, por su propia esencia, está destinado a controvertir la posición que el Magistrado Sustanciador haya tomado en un caso concreto”.

28. Los argumentos del recurrente en súplica, entonces, deben encaminarse a desvirtuar las razones que planteó el magistrado sustanciador para rechazar la demanda. Esto implica que no se puede emplear este recurso para subsanar la demanda[23] -pues esto implicaría tratar el recurso de súplica como una nueva instancia procesal-, sino que deben exponerse razones que el recurrente considere válidas para redargüir la providencia suplicada[24].

29. Con base en los anteriores fundamentos, pasa la Sala Plena a verificar el cumplimiento de los requisitos en el asunto de la referencia.

    Caso en concreto

30. El ciudadano J.S.G.H. interpuso recurso de súplica en contra del auto del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019. El accionante sustenta su solicitud con los siguientes argumentos: a) el caso Petro Urrego v. Colombia trae un cambio de parámetro que llevaría a declarar inexequibles las disposiciones demandadas; b) el control de convencionalidad implica el deber de la Corte Constitucional de revisar la competencia del Procurador General de la Nación y declarar su incompatibilidad con las normas convencionales y constitucionales; y, c) no admitir esta demanda, así como abstenerse de declarar la inconstitucionalidad del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y del artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, implicaría perpetuar un hecho ilícito internacional y, en consecuencia, la responsabilidad internacional del Estado colombiano.

31. Pues bien: esta Corporación encuentra que el recurso así formulado, si bien satisface el requisito de oportunidad, no acredita el requisito de carga argumentativa, conforme pasa a exponerse a continuación.

32. El magistrado sustanciador profirió el auto que rechazó la demanda el veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), el cual fue notificado mediante oficio SGC-1312/20 del tres (03) de noviembre de la misma anualidad. El promotor de la acción interpuso el recurso de súplica el seis (06) de noviembre de dos mil veinte (2020), es decir, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, por lo que se entiende satisfecho el requisito de oportunidad.

33. Sin embargo, la Corte advierte que el recurrente no presentó argumentos que pongan de relieve posibles arbitrariedades, omisiones o yerros en el razonamiento que condujo al magistrado sustanciador a rechazar la demanda. Aunado a ello, tampoco se presentaron argumentos que le permitan a esta Corporación desvirtuar el análisis efectuado al momento del rechazo sobre la ineptitud de los cargos propuestos contra las disposiciones demandadas.

34. En el recurso interpuesto, el accionante no indica si el magistrado J.F.R.C. omitió algún argumento relevante al momento de valorar la subsanación de la demanda. Por el contrario, si se revisan con detenimiento tanto el auto de inadmisión como el auto de rechazo, se puede verificar que el magistrado sustanciador planteó las razones por las cuales los argumentos planteados por el actor no eran específicos ni pertinentes, a saber: a) no es claro en la demanda si se alega un cambio de parámetro de juzgamiento pues, si bien el caso Petro Urrego v. Colombia es un caso que refiere directamente al ordenamiento jurídico colombiano, se reitera la regla fijada en el caso López Mendoza v. Venezuela, que fue estudiada en la sentencia C- 111 de 2019; y, b) la perpetuación del hecho ilícito internacional es una interpretación subjetiva del accionante.

35. Por otra parte, se observa que los argumentos presentados por recurrente en súplica son los mismos empleados tanto en la demanda como en el escrito de subsanación: a) existe un cambio de parámetro de juzgamiento; b) se debe invocar el control de convencionalidad; y, c) puede darse el riesgo de perpetuar un hecho ilícito. En el recurso de súplica, a su vez, se incluyen algunas sentencias sobre el concepto de control de convencionalidad, argumento que también había expuesto previamente. No existen en el recurso, entonces, argumentos que lleven a la Sala Plena a concluir que la decisión de rechazo aquí impugnada haya incurrido en error o arbitrariedad.

36. Esto significa que el demandante ha presentado la misma demanda para que la Sala Plena considere la posibilidad de admitirla, lo cual es contrario a la finalidad del recurso de súplica.

37. La Sala Plena considera, además, que el auto de rechazo expone adecuadamente las falencias constatadas de la demanda. Respecto al cambio de parámetro, esta Corporación reitera que no basta con que haya un nuevo pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos para argumentar que el parámetro ha cambiado efectivamente. Es necesario que se satisfagan los requisitos fijados en la sentencia C-500 de 2014, como lo indicó el magistrado sustanciador, y que, en el caso en concreto, se indique de manera puntual: a) cuál es la regla concreta de decisión interamericana que varió; b) cómo este cambio repercute en el razonamiento constitucional -interpretación por bloque de constitucionalidad-; y, c) si este cambio implica un cambio en la compatibilidad de la norma infraconstitucional con los preceptos constitucionales. En ese sentido, no es suficiente afirmar que la Corte Interamericana determinó el alcance del artículo 23.2 CADH, sino que debe aclararse cómo este alcance requiere de una nueva lectura del artículo 277 de la Constitución Política.

38. En cuanto a la pertinencia, el accionante elabora una interpretación sobre quiénes deben ejecutar la orden de adecuar el ordenamiento jurídico colombiano; interpretación que, a su vez, no tiene en cuenta elementos importantes, tales como el significado de plazo razonable, la competencia del Congreso de la República para ajustar en dicho plazo razonable el ordenamiento jurídico y por qué la inadmisión de la acción constituye, efectivamente, la configuración de un hecho ilícito o su perpetuación.

39. Por estas razones, esta Corporación considera que el recurso de súplica formulado no cumple con los requisitos argumentativos para prosperar. Por tanto, se procederá a confirmar la providencia de rechazo de la demanda proferida por el magistrado J.F.R.C. el veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020).

    Esto no excluye, sin embargo, que el accionante, si a bien lo tiene, pueda ajustar sus reparos y presentar nuevamente la demanda, en orden a que pueda ser evaluada por esta Corporación.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero.- CONFIRMAR el auto del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), mediante el cual el magistrado J.F.R.C. rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.S.G.H. contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 y el artículo 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, dentro del expediente D-13919.

Segundo.- COMUNICAR al solicitante esta decisión, por intermedio de la Secretaría General de esta corporación.

Tercero.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

N., comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (e)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No participa

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] D-13919, demanda, pp. 13ss.

[2] D- 13919, demanda, p. 7.

[3] D- 13919, demanda, p. 19.

[4] D- 13919, inadmisión, p. 7.

[5] D- 13919, inadmisión, pp. 7s.

[6] D-13919, inadmisión, p. 9.

[7] D-13919, subsanación, pp. 2s.

[8] D-13919, subsanación, p. 4.

[9] D-13919, subsanación, p. 9.

[10] D- 13919, subsanación, p. 10.

[11] D- 13919, subsanación, pp. 10s.

[12] D- 13919, subsanación, p. 12.

[13] D-13919, rechazo, p. 9.

[14] D-13919, rechazo, p. 9.

[15] D-13919, rechazo, p. 10

[16] D-13919, rechazo, p. 11.

[17] D-13919, recurso de súplica, p. 2.

[18] D-13919, recurso de súplica, p. 5.

[19] D-13919, recurso de súplica, p. 7.

[20] D-13919, recurso de súplica, pp. 7s.

[21] C. Const., auto A- 514 de 2017.

[22] C. Const., auto A- 190 de 2018.

[23] C. Const., auto A- 514 de 2017.

[24] C. Const., auto A- 514 de 2017.