Auto nº 140/21 de Corte Constitucional, 25 de Marzo de 2021

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana C.P.O. solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020, “por medio del cual se modifica el artículo 34 de la Constitución Política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable”.

2. En auto del 19 de octubre de 2020, el suscrito Magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda, por una parte, porque no se cumplió con la carga de acreditar la condición de ciudadana, como supuesto de legitimación del cual depende el control a cargo de este tribunal, como se deriva de lo previsto en los artículos 40.6 y 241.1 del Texto Superior; y, por la otra, porque las razones expuestas no satisfacían los mínimos requeridos para dar curso a un juicio de sustitución.

3. En auto del 10 de noviembre de 2020, y una vez presentado el escrito de corrección por parte de la accionante, el Magistrado sustanciador procedió a admitir la demanda interpuesta, en relación con la supuesta sustitución de los ejes definitorios de dignidad humana y libertad, pero la rechazó respecto de la presunta sustitución del principio de sometimiento al derecho internacional y frente al mandato de carácter prevalente de los niños, niñas y adolescentes. Por lo demás, resolvió, entre otras cosas: (i) correr traslado al Ministerio Público para que emitiera concepto sobre la constitucionalidad de la norma[1]; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso[2], al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[3]; y, finalmente, (iii) invitar a participar a diferentes entidades públicas, organizaciones académicas y facultades de derecho de varias universidades[4].

4. En escrito radicado en la Secretaría General de la Corte el 26 de febrero de 2021, la Procuradora General de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma jurídica, prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

5. La Procuradora General de la Nación afirma que, en el presente caso, la demanda cuestiona la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020, por medio del cual se reformó el artículo 34 de la Carta, y que, en lo que atañe a su trámite de expedición y aprobación, ella representó al Gobierno Nacional, en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho, en los términos del artículo 208 de la Constitución Política. Particularmente, afirma que participó en las deliberaciones que se llevaron a cabo en ambas cámaras, tal y como consta en las Gacetas del Congreso 260 y 635 de 2020.

1. Competencia

   6. La Corte es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados de este tribunal, así como de los conjueces y del Procurador General de la Nación, este último en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia[5].

      B.M. normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el titular del Ministerio Público

   7. De acuerdo con el Auto 472 de 2017, los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva presuponen el cumplimiento de dos garantías: la independencia y la imparcialidad del juez o del tribunal competente. A pesar de su cercanía, se trata de presupuestos diferenciables entre sí, aunque ambos imprescindibles para un sistema judicial en un Estado Democrático de Derecho.

   8. En lo que respecta a la imparcialidad, entendida como la objetividad y desinterés en la resolución del asunto, la forma como se ha procedido a su estudio es a través de dos componentes: (i) uno que se predica de quien participa en el ejercicio de la función jurisdiccional, como los jueces, auxiliares de la justicia, entre otros; y (ii) otro desligado del funcionario, pero predicable del tribunal como órgano y de la estructura y lógica del proceso. Al primero de estos componentes se le conoce como imparcialidad subjetiva y al segundo como imparcialidad objetiva.

   9. La Corte se ha pronunciado sobre el particular, y si bien ha mantenido la estructura dual en el examen de la imparcialidad, lo cierto es que ha reseñado la necesidad de superar la clasificación que refiere a las modalidades subjetiva y objetiva. Particularmente, este tribunal se manifestó en los siguientes términos en la sentencia C-205 de 2016: “(…) imparcialidad subjetiva e imparcialidad objetiva, se trata de expresiones que poco a poco están siendo superadas, en la medida en que pueden dar lugar a confusiones. Así, las razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional[6] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”[7].

   10. De conformidad con la regla prevista en párrafos anteriores, la Sala Plena de este tribunal es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como del titular del Ministerio Público, en relación con los conceptos que debe emitir en los procesos de constitucionalidad que se adelanten. Esta competencia, que ha sido acogida por la práctica reiterada de la Corte[8], se deriva de lo previsto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, en el que se dispone lo siguiente: “Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”[9].

   11. Ante la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por el Procurador General de la Nación en los procesos de constitucionalidad, sobre la base de lo dispuesto en la parte final del citado artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, este tribunal ha considerado pertinente el uso –por remisión– de los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, en los que no solo se definen el procedimiento y las causales aplicables para el trámite de los incidentes de recusación e impedimento, sino que también se excluye la posibilidad de recurrir a otros regímenes normativos distintos para tal efecto[10].

   12. En este orden de ideas, a partir de la interpretación de los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha admitido la existencia de cinco causales taxativas que dan lugar a la declaratoria de un impedimento, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última reservada a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad.

   13. El texto de la norma es el siguiente:

       “Artículo 25.- En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión.

       Artículo 26.- En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante”.

   14. Al abordar su estudio, la Corte ha considerado que la mayoría de las causales son de naturaleza objetiva, con excepción de aquella referente a tener “interés en la decisión”, cuya configuración envuelve un juicio de carácter subjetivo[11]. Esta distinción es importante, pues mientras en la primera hipótesis lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto, como lo es, por ejemplo, haber intervenido en la expedición de la norma o haber sido miembro del Congreso de la República durante su aprobación; en la segunda, el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en el que es indispensable contar con elementos probatorios que permitan inferir si existe una real afectación en el juzgador[12].

3. Análisis de la causal invocada

   15. En el caso bajo estudio, la Procuradora General de la Nación, M.C.B., manifiesta encontrarse impedida para conceptuar sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020, en la medida en la que, según afirma, participó en el trámite legislativo que culminó con la expedición de la citada reforma constitucional, en calidad de Ministra de Justicia y del Derecho.

   16. La causal alegada en esta oportunidad por la señora Procuradora es de naturaleza objetiva y, en este orden de ideas, exige acreditar que la autoridad participó en el proceso de formación de la norma jurídica, sin que exista distinción alguna frente a la amplitud de la intervención o a su contenido[13]. En ese sentido, en el Auto 418 de 2017, la Sala Plena de la Corte estableció que para verificar la configuración del impedimento es necesario comprobar que la participación ocurrió en cualquiera de las etapas de trámite legislativo “(…) o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo[14]”.

   17. En dicha oportunidad, la Corte también se refirió a algunos antecedentes, en los que ha aceptado el impedimento presentado por el Procurador o el V., según sea el caso, para conceptuar sobre la constitucionalidad de una norma, esto es: “(…) cuando (i) la iniciativa fue presentada por dicha autoridad[15]; (ii) cuando ella fue miembro de la comisión o subcomisión encargada de su redacción; o (iii) cuando tomó parte en los debates que condujeron a su aprobación[16] (…)”.

   18. En el asunto bajo consideración, se advierte que la Procuradora General de la Nación, M.C.B., presentó impedimento ante la Sala Plena para conceptuar sobre la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en que, para el momento en el que se adelantó el trámite legislativo ostentaba la calidad de Ministra de Justicia y del Derecho y, por ello, representó al Gobierno Nacional en el procedimiento que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2020. Precisamente, el artículo 208 de la Constitución prevé lo siguiente:

       “Artículo 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. // Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. (…)” (énfasis por fuera del texto original).

   19. En este orden de ideas, se concluye que, en efecto, la Procuradora General de la Nación participó e intervino como representante del Gobierno Nacional en el trámite de aprobación del proyecto de reforma constitucional que se convirtió con posterioridad en el Acto Legislativo 01 de 2020, tal y como dan cuentan las Gacetas del Congreso 260[17] y 635 de 2020[18]. En razón de lo anterior, la Sala Plena concluye que dicha funcionaria, se encuentra incursa en una de las causales de impedimento previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 antes mencionados, en particular, la referente a haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control y, por ese motivo, procederá, con fundamento en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000, a designar al V. General de la Nación, para que rinda el respectivo concepto dentro del proceso de la referencia.

   20. Por último, cabe señalar que en el auto 048 del 11 de febrero de 2021, la Sala Plena arribó a igual conclusión, respecto del impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, M.C.B., para conceptuar sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020.

       Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

Primero.- Con base en las razones expresadas en esta providencia, ACEPTAR el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, M.C.B., para emitir concepto dentro del expediente D-13957.

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al V. General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Cuarto. - CORRER traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que, dentro del término de treinta (30) días, emita el concepto correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991”.

[2] “Sexto.- ORDENAR que, por Secretaría General, de conformidad con lo señalado en el artículo 244 de la Constitución y en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunique la iniciación de este proceso al Presidente del Congreso para que, si lo considera conveniente, intervenga directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación correspondiente, indicando las razones que, a su juicio, justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la disposición impugnada”.

[3] “Séptimo.- ORDENAR que, por Secretaría General, de conformidad con lo señalado en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunique la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (este último en virtud del Decreto 1069 de 2015), para que, si se considera conveniente, cada uno de ellos intervenga directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación correspondiente, indicando las razones que, a su juicio, justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la disposición demandada”.

[4] “Octavo.- Según lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, por medio de la Secretaría General, INVITAR a participar en este proceso al Consejo Superior de Política Criminal; a la Alta Consejería Presidencial para la Niñez y Adolescencia; al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC); a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC); a la Fiscalía General de la Nación; a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia; a la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar; al Consejo Superior de la Judicatura; a la Policía Nacional; al Ministerio de Educación Nacional; al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); a la Defensoría del Pueblo; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; a la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana; a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto técnico especializado sobre las disposiciones que son materia de la impugnación. Los invitados deberán, al presentar su respectivo concepto, manifestar si se encuentran en conflicto de intereses.”

[5] Corte Constitucional, auto 008 de 2006, auto 104 de 2007, auto 156 de 2007, auto 286 de 2007, auto 086 de 2012, auto 283 de 2012, auto 418 de 2017, auto 123 de 2018 y auto 048 de 2021.

[6] Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sentencia del 28 de septiembre de 1995, Protocolo c. Luxemburgo, demanda n. 14570/89.

[7] Corte Constitucional, sentencia C-205 de 2016.

[8] Corte Constitucional, auto 158 de 2004.

[9] Énfasis por fuera del texto original. Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[10] Decreto 2067 de 1991, art. 1°. Esta norma establece que: “Los juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte Constitucional se regirán por el presente decreto”.

[11] Corte Constitucional, autos 154 de 2006 y 013 de 2010.

[12] Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[13] Corte Constitucional, autos 113de 2007, 114 de 2007 y 115 de 2007.

[14] Corte Constitucional, autos 204 de 2007 y 302 de 2007.

[15] Corte Constitucional, autos 158 de 2004, 007 de 2005, 011 de 2005, 120 de 2006, 198A de 2007 y 229 de 2007.

[16] Corte Constitucional, autos 028 de 2004 y 040 de 2004.

[17] Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. Acta número 38 de 2020. Intervención de la entonces Ministra de Justicia y del Derecho, M.C.B., visible en las páginas 17 y 18.

[18] Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. Acta ordinaria virtual número 41 de 2020. Se encontraba presente la entonces Ministra de Justicia y del Derecho, M.C.B., en representación del Gobierno Nacional. Páginas 6 y 7.