Auto nº 161/21 de Corte Constitucional, 15 de Abril de 2021

1. El 22 de enero de 2021, mediante escrito[1] enviado a la Corte Constitucional -por correo electrónico-, D.J.M.A. y J.A.O.A., gobernadores -respectivamente- de los resguardos Cumbal y Yascual del pueblo indígena los Pastos, presentaron incidente de desacato contra el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental de N. porque consideran que dichas entidades desconocen la ratio decidendi y la parte resolutiva de las sentencias C-208 de 2007, SU-917 de 2010, C-539 de 2011, C-634 de 2011, T-002 de 2012, T-801 de 2012, T-049 de 2013, T-390 de 2013 y SU-556 de 2014.[2]

2. Lo anterior, porque estiman que esas entidades no han nombrado en propiedad a los etnoeducadores escogidos por la comunidad, razón por la que en las instituciones educativas del pueblo de los Pastos los funcionarios no pertenecen a ninguna comunidad indígena,[3] situación que persiste desde el 2002, año en el que fue proferido el Decreto 1278,[4] norma que no es aplicable a los etnoeducadores de acuerdo con la Sentencia C-208 de 2007, por lo que no han podido ser afiliados al escalafón docente por no tener acceso a la carrera administrativa.[5]

3. Señalan que para superar esa situación, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental de N. deberían aplicar el Artículo 62 de la Ley 115 de 1994 y el Decreto 2277 de 1979,[6] atendiendo los parámetros fijados por la Corte Constitucional en sus providencias. Esto, dado que las mismas constituyen precedente y, en consecuencia, deben ser respetadas por las autoridades públicas. En este punto precisaron que “[a]unque solamente una de las Sentencias corresponda a un RESGUARDO DE LA ETNIA DE LOS PASTOS (RESGUARDO DE YASCUAL) , todos somos indígenas y tenemos los MISMOS DERECHOS FUNDAMENTALES por lo cual el DERECHO A LA IGUALDAD hace que todos los que somos indígenas al tener los mismos derechos, podemos reclamar el ACATAMIENTO Y APLICACIÓN de TODAS LAS SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD QUE SE HAN EXPEDIDO PARA LAS DIVERSAS COMUNIDADES INDÍGENAS DEL PAIS (sic) (…)”.[7]

4. Por otra parte, manifiestan que la referida Sentencia C-208 de 2007 “ordenó la consulta previa del estatuto de etnoeducadores”,[8] lo cual no se ha realizado, por lo que solicitan (i) la expedición de un estatuto docente especial para los pueblos indígenas;[9] y (ii) que nombren en propiedad a sus etnoeducadores, “RESARCIENDO SI ES DEL CASO LOS PERJUICIOS CAUSADOS POR EL ESTADO A ESTOS SERVIDORES”.[10]

5. Adicionalmente, indican que en el año 2020 el Gobierno Nacional profirió el Decreto 317,[11] el cual establece -entre otras cosas- un plazo de tan solo cuatro meses para que “[l]os servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes, que se encuentren vinculados al servicio del Estado en establecimientos educativos estatales indígenas en los niveles de preescolar, básica y media (…) [acrediten] el título académico correspondiente ante la entidad territorial certificada, a efectos de la actualización de su asignación salarial conforme a lo establecido en el presente decreto”.[12] Sobre esta norma y su alcance, los peticionarios plantearon algunas preguntas.[13]

6. A continuación, la Corte presentará una síntesis de las sentencias que se consideran incumplidas, para poder analizar la solicitud de apertura de incidente de desacato.

7. La Corporación resolvió una demanda dirigida contra el Decreto 1278 de 2002.[15] Según el accionante, esa norma no reguló de manera especial lo relacionado con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos étnicos, sometiendo a dichos grupos a los normas previstas para el régimen general de carrera, incurriendo en una omisión legislativa relativa, razón por la que solicitó que se declarara su inexequibilidad parcial e inaplicabilidad “respecto a todos los pueblos y docentes indígenas o que atiendan población indígena en el territorio colombiano.”

8. Luego de referirse a la omisión legislativa relativa, el reconocimiento y protección que la Constitución y el derecho internacional otorgan a la identidad cultural, el derecho de los grupos étnicos a la identidad educativa y a la consulta previa y el régimen legal de educación para las comunidades nativas; la Corte concluyó que el Legislador “incurrió en una omisión legislativa relativa,[[16]] consistente en haberse abstenido de regular lo relacionado con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos indígenas. Con dicha omisión, se desconocieron los derechos fundamentales de las comunidades indígenas al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y a ser destinatarios de un régimen educativo especial,[[17]] ajustado a los requerimientos y características de los distintos grupos étnicos que habitan el territorio nacional y que, por tanto, responda a sus diferentes manifestaciones de cultura y formas de vida. De igual manera, se desconoció el derecho de los grupos indígenas a que los programas y los servicios de educación a ellos destinados se desarrollen con su participación y cooperación, siendo éste el elemento determinante que marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación tradicional.”

9. Por tanto, resolvió declarar exequible el Decreto 1278 de 2002, “siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con la aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la Ley General de Educación y demás normas complementarias.”

10. En esta ocasión, la S. Plena estudió veinticuatro expedientes de tutela,[19] relacionados con personas que desempeñaban cargos de carrera en provisionalidad en diferentes entidades públicas, siendo desvinculados de sus empleos sin que los actos de retiro hubieren sido motivados. La Corte se refirió a la motivación de los actos de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y frente a la problemática particular, y el alcance de la acción de tutela para controvertir los actos de retiro en provisionalidad cuando no han sido motivados, a partir de lo cual determinó -entre otras cosas- que “respecto del acto de retiro de un servidor público que ejerce un cargo en provisionalidad no puede predicarse estabilidad laboral propia de los derechos de carrera, pero en todo caso el nominador continúa con la obligación de motivarlo, al tiempo que el administrado conserva incólume el derecho a saber de manera puntual cuáles fueron las razones que motivaron esa decisión.” En la mayoría de los casos,[20] la Corte declaró la nulidad de los actos de insubsistencia y ordenó -principalmente- “el reintegro a los cargos ocupados o a uno equivalente (…)”, precisando que eso no generaba “fuero de inamovilidad alguno, pues el retiro del servicio en todo caso podrá hacerse por las causales previstas en la Constitución y la Ley (por ejemplo ante la provisión del empleo mediante concurso de méritos), siempre con la motivación del acto de retiro (…).”

11. Contra el Artículo 114 (parcial)[22] de la Ley 1395 de 2010[23] fue presentada una demanda de inconstitucionalidad ya que, en criterio del accionante, vulneraba los artículos 2, 4, 13, 83, 209, 230 y 241 de la Constitución Política, por cuanto (i) reducía el ámbito de aplicación del precedente jurisprudencial a tan solo seis materias; (ii) limitaba la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, excluyendo la jurisprudencia constitucional; y (iii) fijaba una tasa legal de cinco o más pronunciamientos para que se reconociera y aplicara el precedente jurisprudencial. Para resolver el asunto, la Corte se refirió a la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y la ley, y por tanto la obligación de las autoridades administrativas de acatar el precedente judicial, y a la fuerza vinculante del precedente judicial para las autoridades públicas, a partir de lo cual decidió declarar exequible la norma demandada, salvo la expresión “que en materia ordinaria o contenciosa administrativa”, cuya constitucionalidad fue condicionada en el entendido que “los precedentes jurisprudenciales a que se refiere la norma deben respetar la interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional.”

12. Al resolver una demanda similar,[25] esta vez contra el Artículo 10 (parcial)[26] de la Ley 1437 de 2011,[27] la Corte resolvió declarar su exequibilidad “en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.”

13. Los resguardos indígenas Nuestra Señora Candelaria de la Montaña (ubicado en el departamento de Caldas) y C.S. Los Guayabos (ubicado en el departamento del Tolima), presentaron acción de tutela contra la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, quien dirimió un conflicto de competencias en favor de la Jurisdicción Ordinaria en casos que involucraban la comisión de conductas de violencia sexual contra niñas menores de 14 años cometidos -supuestamente- por miembros adultos de los respectivos resguardos y en su territorio.[29] Para solucionar el caso, la Corte se pronunció sobre el interés superior del menor y la especial protección a la niñez en el orden jurídico interno, la importancia de la diversidad, la integridad étnica y la autonomía de las comunidades indígenas como principios consagrados en la Constitución Política, los criterios para solución de conflictos que puedan presentarse entre la autonomía de las comunidades indígenas y los derechos individuales de sus miembros, y los elementos determinantes en la competencia de la jurisdicción especial indígena y el fuero indígena. Con fundamento en esto, concluyó que (i) el Consejo Superior de la Judicatura incurrió en desconocimiento de los derechos fundamentales a la autonomía del resguardo La Montaña, y al debido proceso del Señor “A., por lo que revocó la decisión atacada y, en su lugar, remitió el expediente al Resguardo; y (ii) los derechos de la niña “Á.” se verían seriamente afectados si las autoridades tradicionales del resguardo Los Guayabos asumían la competencia del asunto, por no cumplirse con el criterio institucional,[30] de manera que confirmó la decisión del Consejo Superior de la Judicatura.

14. En esta oportunidad, la S. Quinta de Revisión estudió dos expedientes de tutela en el que los accionantes (etnoeducadores en provisionalidad) consideraban vulnerado su derecho fundamental de petición por parte de la Gobernación del Tolima, porque alegaban que no dio respuesta de fondo a una solicitud acerca de si procedía su vinculación en propiedad, a la luz de la sentencia C-208 de 2007. La S. decidió conceder la tutela del derecho de petición, y ordenar a la Gobernación del Tolima que profiriera “una respuesta a los accionantes acorde con los lineamientos expuestos en la sentencia T-907 de 2011.” Sobre este último punto, en la parte motiva de la sentencia la S. indicó:

    “(…) la argumentación de la sentencia C-208 de 2007 estuvo encaminada principalmente a demostrar la omisión legislativa relativa en la que se incurrió al expedir el decreto-ley 1278 de 2002, y aun cuando se dijo que no se cuestionaba el hecho de que para el ingreso de docentes indígenas se utilizara el sistema de carrera a través del concurso de méritos, ya que la Constitución acogió el mérito como el criterio imperante para el acceso al servicio público, no se especificaron reglas para el sistema de ingreso de los profesores indígenas mientras se expide el estatuto correspondiente. Solo se estableció que las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serían las contenidas en la ley general de educación y demás normas complementarias.

    La sentencia T-907 de 2011, en cambio, sí estudió concretamente la situación de los etnoeducadores que se encuentran vinculados en provisionalidad y que, como en el ahora sub judice, solicitaron ser nombrados en propiedad porque cumplían con los requisitos para ser docentes indígenas oficiales sin que la administración hubiera accedido a su petición. Precisó la sentencia que tales docentes podían ser nombrados en propiedad, no solo como una garantía a su derecho a la autonomía y autodeterminación, sino también porque (i) la sentencia C-208 de 2007 no restringe dicha posibilidad y (ii) se trata de una forma de proteger el derecho de los etnoeducadores a tener las garantías y la estabilidad laboral de un nombramiento en propiedad, lo que en todo caso ‘es un derecho de aplicación inmediata’. Señaló igualmente, que la designación en propiedad de los docentes seleccionados por las autoridades tradicionales indígenas es un elemento fundamental de su identidad y cohesión social, en la medida en que está ligado íntimamente a su memoria histórica y, además, de él depende la supervivencia de la comunidad desde el punto de vista cultural y social.

    El fallo concluyó que mientras se expide un estatuto especial de profesionalización docente para las etnias, los maestros indígenas sí pueden ser nombrados en propiedad en tanto cumplan con los siguientes requisitos: (i) que la selección sea concertada entre las autoridades competentes y los grupos étnicos, (ii) una preferencia sobre los miembros de las comunidades que se encuentren radicados en ellas, (iii) acreditación de formación en etnoeducación y (iv) conocimientos básicos del correspondiente grupo étnico.

    Así entonces, por tratarse de una autoridad administrativa, sujeta en sus decisiones al imperio de la Constitución y la Ley, y estar obligada a seguir el precedente constitucional, la Gobernación del Tolima estaba en la obligación de seguir el contenido de la sentencia vinculante para este caso como era la T-907 de 2011 a efecto de responder a los etnoducadores sobre la situación que se planteaba en su petición. Entiende la Corte que la decisión posiblemente no pudo ser conocida por la Gobernación antes de emitir su respuesta y por ello no fue considerada en esa oportunidad; situación que no se excusa a los jueces de instancia, quienes estaban igualmente obligados a seguir la sentencia T-907 de 2011 o a apartarse de la misma justificándolo para ello. Al momento de emitir este fallo, la Corte se obliga con el anterior precedente, el que deberá reiterarse para ordenar a la Gobernación del Tolima que ajuste su respuesta a los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia T-907 de 2011.”

15. La S. Novena de Revisión analizó dos acciones de tutela presentadas por los gobernadores indígenas de los cabildos Yanacona y Guambía -en representación de dichos cabildos y sus comunidades indígenas- en contra de la Secretaría de Educación del Cauca y la Gobernación del Cauca, por el nombramiento en provisionalidad y no en propiedad de docentes o etnoeducadores para las comunidades indígenas involucradas. Para abordar el estudio del caso, la S. se pronunció sobre (i) las comunidades indígenas como sujetos de derechos fundamentales y la legitimación por activa de los gobernadores de los cabildos Indígenas en los casos en los que reclaman la protección de los derechos fundamentales de las comunidades y resguardos que representan mediante acción de tutela; (ii) la protección constitucional a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas; (iii) la protección a una educación especial o etnoeducación que respete y desarrolle la diversidad e identidad cultural y étnica de las comunidades indígenas; (iv) el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas y su protección por vía de tutela; y (v) el régimen de ingreso, ascenso y retiro de docentes y directivos docentes para las comunidades étnicas con especial referencia a la población indígena.[33]

16. Al resolver los casos concretos, la S. concluyó que las entidades accionadas vulneraron (i) “los derechos de las comunidades indígenas tutelantes a la garantía de una etnoeducación”; y (ii) el “derecho fundamental a la consulta previa de las Comunidades Indígenas tutelantes por parte del Departamento del Cauca, pues el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores en sus territorios ancestrales, es indudablemente una medida que debe consultarse con las comunidades indígenas, mientras se decide la normatividad relativa al estatuto de etnoeducación; pues esta medida afecta directa y sensiblemente a estas Comunidades Indígenas; y por tanto, no debió haber sido adoptada unilateralmente por la Gobernación del Cauca, sin antes surtir un proceso de consulta previa.”

17. En consecuencia, la S. decidió “ORDENAR a la Gobernación del Cauca y su Secretaría de Educación Departamental que, en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a seis (6) meses, (…) adelante el proceso de concertación mediante la consulta previa con las comunidades indígenas para el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores de las comunidades del Cabildo Indígena Yanaconas (…); y de las comunidades indígenas del Cabildo Guambía–S.‑, ambos del Departamento del Cauca, procesos de consulta que deberán adelantarse de conformidad con sus usos y costumbres. Una vez sean finalizados dichos procesos, la Gobernación del Cauca y su Secretaría de Educación Departamental deberá proceder al nombramiento en propiedad de los docentes escogidos. En relación con aquellos nombrados en provisionalidad, ORDENAR que las comunidades y resguardos de los Cabildos Indígenas tutelantes de Yanaconas y Guambía-S., ambos del Departamento del Cauca, dentro del ámbito de su autonomía y en coordinación con las autoridades de educación del Departamento, decidan sobre las consecuencias de dichas designaciones. ORDENAR al Departamento del Cauca y la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, que los procedimientos de concertación y consulta previa deberán adelantarse sin afectar la continuidad y la oportuna prestación del servicio de educación dentro de los Resguardos Indígenas.”

18. El señor O.I.G., en su calidad de G. y representante legal del Resguardo Yascual del pueblo indígena los Pastos, instauró acción de tutela contra la Secretaría de Educación y Cultura de N., por cuanto dicha entidad negó el nombramiento en propiedad de diecinueve etnoeducadores escogidos por la comunidad. Agregó que el Ministerio de Educación Nacional “ha sido renuente a que se designe en propiedad a los docentes indígenas, a pesar de que no existe personal docente distinto que cuente con capacitación para impartir educación que respete la cultura, la lengua, tradiciones, usos y costumbres, pues pese a haberse instituido en universidades y escuelas normales superiores la implementación de programas que confieren título de “Etnoeducadores”, los mismos no son de aceptación por no estar acreditados para desarrollar la identidad lingüística de los 102 pueblos indígenas existentes, ni sobre las 61 lenguas y 248 dialectos”, desconociendo las sentencias C-208 de 2007 y T-907 de 2011. En consecuencia, solicitó que se ordenara “a la Secretaría de Educación y Cultura de N. que, en el menor tiempo posible, expida los actos administrativos necesarios para nombrar a los docentes especializados pertenecientes a esa comunidad indígena.”

19. En las consideraciones, la S. Cuarta de Revisión se pronunció sobre las sentencias C-208 de 2007, T-379 de 2011, T-907 de 2011, T-801 de 2012 y T-049 de 2013, y el carácter vinculante del precedente constitucional. Con fundamento en las sentencias mencionadas, la S. estableció ciertas reglas jurisprudenciales sobre el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores:

    - Los etnoeducadores pueden ser nombrados en propiedad si cumplen los requisitos (…), vale decir, selección concertada, preferencia a los miembros de la comunidad, formación etnoeducativa y conocimientos requeridos frente al grupo étnico.

    - A partir del fallo C-208 de 2007 no es posible concluir que los educadores indígenas deban ser nombrados en provisionalidad manteniendo indefinidamente su interinidad, mientras se culmina el proceso de consulta previa para la determinación del estatuto docente de los etnoeducadores; ni mucho menos que deban ingresar al servicio público por medio de un concurso de méritos aplicable de manera general a los docentes.

    - Si el resultado de la consulta previa que se está surtiendo sobre el estatuto de etnoeducadores, concluye que éstos deben ingresar a la carrera administrativa mediante un concurso de méritos especial, ello resultará constitucionalmente admisible, pues estos concursos de méritos se llevarán a cabo con base en los criterios y requisitos que se acuerden con las comunidades indígenas para tal efecto, mediante la debida consulta previa a las comunidades indígenas.

    - Las sentencias referidas en este estudio, han concluido que no resulta constitucionalmente admisible restringir el derecho a acceder a cargos públicos de docentes, a la población indígena, mientras se lleva a cabo la consulta previa para la determinación de la normatividad especial que regule el estatuto docente para etnoeducadores, pues ello vulnera no solo sus derechos fundamentales, sino de las comunidades indígenas y de sus miembros individualmente considerados.

    - Recuerda la S. que la sentencia de constitucionalidad que ordenó la consulta previa del estatuto de etnoeducadores, data del 2007 y aún no hay regulación al respecto, lo que claramente dilata y retarda la efectividad del derecho a acceder a cargos públicos de forma definitiva o en propiedad, que como ya se dijo es de aplicación inmediata y no está sujeto a más condiciones que el cumplimiento de los requisitos requeridos al momento en el que el ciudadano aspira a ingresar al cargo.

20. Al resolver el caso concreto, la S. determinó -entre otras cosas- que (i) el Resguardo Yascual es sujeto titular de los derechos fundamentales a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural o etnoeducación; (ii) los docentes indígenas a nombre de quienes se presentó la tutela deben ser nombrados en propiedad, previo el cumplimiento de los requisitos que para el efecto se han fijado vía legal y jurisprudencial; (iii) no realizar esos nombramientos en propiedad, o no nombrar en propiedad a aquellos que las comunidades indígenas seleccionen como etnoeducadores, significaría perpetuar indefinidamente una situación de estabilidad laboral precaria y restringir el acceso a un derecho que es de aplicación inmediata; (iv) como no se había expedido la normatividad para regular el nombramiento en propiedad de etnoeducadores, eso implica -de conformidad con la Sentencia C-208 de 2007 y demás decisiones- que las disposiciones que continúan vigentes y siguen regulando el tema son las contenidas en la Ley General de Educación -Ley 115 de 1994- y demás normas complementarias -como el Decreto 804 de 1995-, y no es aplicable el Decreto 1278 de 2002; (v) la Gobernación de N., como autoridad administrativa, se encuentra sujeta en sus decisiones al imperio de la Constitución y la Ley, y obligada a seguir el precedente constitucional, por lo que debía “seguir el contenido de las sentencias vinculantes para este caso a efecto de responder en esos términos a los etnoeducadores sobre la situación que plantean en su tutela”; y (vi) el nombramiento automático en propiedad de los docentes nombrados en provisionalidad no es posible sin adelantar debidamente el proceso de consulta previa para que ello sea concertado y decidido. Por tanto, la S. resolvió conceder la tutela y

    “(…) Segundo.- ORDENAR en consecuencia a la Gobernación de N. y a su Secretaría de Educación Departamental que, en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante el proceso de concertación mediante la consulta previa con la comunidad indígena para el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores de las comunidades del Resguardo de Yascual, etnia indígena de los Pastos; procesos de consulta que deberán adelantarse de conformidad con sus usos y costumbres. Una vez sean finalizados dichos procesos, la Gobernación de N. y su Secretaría de Educación Departamental deberá proceder al nombramiento en propiedad de los docentes escogidos.

    En relación con aquellos nombrados en provisionalidad, ORDENAR que el Resguardo dentro del ámbito de su autonomía y en coordinación con las autoridades de educación del Departamento, decidan sobre las consecuencias de dichas designaciones. ORDENAR al Departamento de N. y la Secretaría de Educación del Departamento que los procedimientos de concertación y consulta previa deberán adelantarse sin afectar la continuidad y la oportuna prestación del servicio de educación dentro del Resguardo Indígena.”

21. Adicionalmente, la S. solicitó a la Defensoría Regional del Pueblo del Departamento de N. que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, acompañara y vigilara el cumplimiento de las órdenes impartidas.

22. Finalmente, con esta providencia la S. Plena examinó tres acciones de tutela contra sentencias proferidas en segunda instancia[36] por jueces contenciosos administrativos en el marco de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que avalaron que los demandantes -quienes desempeñaban cargos públicos en provisionalidad- fueran desvinculados sin que esa decisión estuviera motivada. Para abordar el estudio de los casos, la S. se refirió a la procedencia de tutela contra providencias judiciales, el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional como causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales el deber de motivar los actos administrativos, la estabilidad laboral relativa del servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, y los efectos de la nulidad del acto de retiro sin motivación del funcionario vinculado en provisionalidad; a partir de lo cual reiteró que “como manifestación del derecho fundamental al debido proceso, y a la garantía de los principios de legalidad y publicidad establecidos en la Constitución de 1991, los actos de retiro de los funcionarios que ejercen un cargo de carrera en provisionalidad deben ser motivados”.

23. Por tanto, la S. resolvió conceder la tutela y, en consecuencia, (i) dejar sin efectos las sentencias proferidas en segunda instancia en los procesos contenciosos administrativos, (ii) confirmar parcialmente las decisiones de primera instancia, que declararon la nulidad de los actos de insubsistencia y ordenaron el reintegro, (iii) revocar parcialmente esas decisiones, en cuanto ordenaron el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, y (iv) ordenar pagar, a título indemnizatorio, “el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.”

24. De acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

25. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP Art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP Art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[37]

26. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[38]

27. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un trámite sumario y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[39] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[40]

28. La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[41]

    28.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se acata la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[42]

    28.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y provenir de la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[43]

29. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base legal del desacato se encuentra en sus artículos 52 y 27; (ii) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iv) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (v) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tenga como posibilidad el incidente de desacato.[44]

30. Esta Corporación ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que provengan de una sentencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[45] En relación con las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, el artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[46] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”

31. Al respecto, este Tribunal ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[47]

32. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

33. Este Tribunal ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo;[48] (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[49] (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo;[50] o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[51]

34. Esta Corporación, de acuerdo con el Artículo 241 de la Constitución, es guardiana de su integridad y supremacía, y los asuntos que se someten a su consideración, ya sea en control abstracto o concreto de constitucionalidad, se resuelven de manera definitiva.[52] A su vez, el Artículo 243 de la misma norma establece que los fallos proferidos por este Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada constitucional,[53] razón por la que se encuentran resguardados por la garantía del principio de seguridad jurídica, lo que los hace definitivos, intangibles e inmodificables,[54] y de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.[55] Lo anterior, por cuanto la eficacia y vigencia del Estado de Derecho y el imperio de la democracia requieren, como condición indispensable, que las sentencias de los jueces sean obedecidas; y el acceso a la administración de justicia, garantizado en el Artículo 229 de la Constitución exige, para su efectividad y plenitud, que lo resuelto por el juez se cumpla cabal e íntegramente.[56]

35. A diferencia de lo previsto respecto de las sentencias de tutela, tratándose de sentencias de constitucionalidad (i.e. proferidas en ejercicio del control abstracto[57]), en el ordenamiento jurídico no existe ningún mecanismo equivalente para verificar su cumplimiento.[58] Al respecto, la Corte ha señalado que “[n]o está prevista, ni en la Constitución ni en las normas legales que rigen las actuaciones de la Corte Constitucional en lo relativo a la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política (…).”[59]

36. Esto se explica por dos motivos: (i) este tipo de sentencias carece, por regla general,[60] de órdenes específicas que requieran un seguimiento en cuanto a su cumplimiento, en otras palabras, no tienen por objeto restituir la vigencia de derechos fundamentales subjetivos y en casos concretos, sino determinar si las normas jurídicas objeto de su competencia son o no compatibles con la Constitución;[61] y (ii) dichas sentencias constituyen una norma jurídica vinculante para los operadores judiciales, las autoridades administrativas y los particulares, como quiera que estas providencias tiene efectos normativos erga omnes.[62]

37. Así, a partir del momento en que una norma ha pasado dicho control -y la decisión haya sido la de declarar su constitucionalidad-, la interpretación que las autoridades hagan de la misma no puede ir en contra de lo que la Corte dijo en la respectiva sentencia, especialmente, cuando de ella se deriva un derecho. Por lo tanto, si la decisión de la Corte -incluido el condicionamiento a la interpretación de la norma, si es el caso- hace parte integral de una ley vigente y adquiere la misma fuerza y rango, los ciudadanos cuentan con mecanismos que permiten solicitar su cumplimiento por parte de las autoridades.[63]

38. Al respecto, la Corte ha enunciado los siguientes: (i) la acción de cumplimiento, que es, por excelencia, el mecanismo para hacer efectivo el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos,[64] (ii) los medios de control ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para controvertir los actos administrativos proferidos por las entidades públicas,[65] (iii) la función de vigilancia de la Procuraduría General de la Nación,[66] y (iv) la función administrativa y disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.[67] También podrían acudir a la acción de tutela, en caso que consideren vulnerados sus derechos fundamentales.

39. La S. Plena de la Corte Constitucional rechazará por improcedente la solicitud de los señores J.F.G.M. y T.R.V. de iniciar incidente de desacato de las sentencias C-208 de 2007, SU-917 de 2010, C-539 de 2011, C-634 de 2011, T-002 de 2012, T-801 de 2012, T-049 de 2013, T-390 de 2013 y SU-556 de 2014.

40. En primer lugar, las sentencias C-208 de 2007, C-539 de 2011 y C-634 de 2011 son providencias dictadas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, y de las cuales no se derivan obligaciones específicas para las autoridades.

41. En segundo lugar, en relación con las sentencias SU-917 de 2010, T-002 de 2012, T-801 de 2012, T-049 de 2013 y SU-556 de 2014 la S. Plena advierte que, tal como evidenció en los antecedentes, los solicitantes o los resguardos que representan no fueron parte o intervinientes, tampoco son terceros afectados con esas decisiones,[68] y las mismas tuvieron efectos inter partes (es decir, solo vinculan a las partes de esos respectivos procesos), razón por la que no están legitimados para solicitar la apertura del incidente de desacato en esos casos.[69]

42. En tercer lugar, como bien lo afirmaron los solicitantes (supra., párrafo 3), solo una de las sentencias corresponde al Resguardo Yascual (i.e. la Sentencia T-390 de 2013, ver supra párrafos 18 a 21). Al respecto, es necesario reiterar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela y dar apertura a los incidentes de desacato recae -en principio- en los jueces de primera instancia, y la Corte Constitucional solo puede asumir su conocimiento de manera excepcional (ver supra párrafos 24 a 27). Así, en este caso, en razón a que (i) no existe prueba de que efectivamente el juez de primera instancia de ese proceso (Juzgado Civil del Circuito de Túquerres, N.) haya tenido la oportunidad de ejercer sus competencias para lograr que las órdenes emitidas sean satisfechas, en particular, porque de la lectura del escrito presentado por parte de los peticionarios se advierte que no han puesto en su conocimiento el presunto incumplimiento, (ii) dentro de las autoridades señaladas de desobedecer no hay una Alta Corte, y (iii) no se constata que la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; se rechazará por improcedente la solicitud en relación con la Sentencia T-390 de 2013 y se ordenará que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se remita el escrito al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres y se informe de esta actuación a la señora D.J.M.A. y el señor J.A.O.A..

43. Adicionalmente, en relación con las preguntas formuladas por los solicitantes (supra, párrafo 5), es necesario precisar que la Corte es un cuerpo jurisdiccional y no consultivo, por lo que carece de competencia para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el sentido de las sentencias que profiere.[70] Así, este Tribunal reitera que sus funciones se circunscriben a las determinadas en los precisos y estrictos términos del Artículo 241 de la Constitución Política, de manera tal que no tiene la facultad de poner en marcha autónomamente el aparato judicial ni exceder el ejercicio de sus competencias, cualidad pasiva de la jurisdicción que es esencial para preservar el principio democrático y la separación de poderes.[71] Así, por ejemplo, la Corte Constitucional solo tendría competencia para estudiar los casos de tutela que sean seleccionados de conformidad con los artículos 86 y 241 -numeral 9- de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 y el Reglamento interno de la Corporación.

44. En consecuencia, y dado que las inconformidades de los solicitantes se dirigen contra el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental de N., en virtud de la obligación de trasladar las peticiones a la autoridad encargada de contestarlas,[72] la S. Plena enviará copia de su solicitud a estas entidades para que brinden una respuesta de fondo, así como a la Procuraduría General de la Nación[73] y a la Defensoría del Pueblo,[74] organismos que pueden, respectivamente, vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes y las decisiones judiciales, y orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado.[75]

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional