Auto nº 202/21 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2021

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana S.J.R.B. solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad (parcial) del artículo 8º de la Ley 2044 de 2020, “[p]or el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”.

2. Mediante auto del 23 de febrero de 2021, el suscrito Magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda tras verificar que no se había cumplido con la carga de explicar las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman vulneradas, según lo dispuesto en el numeral 3, artículo 2, del Decreto 2067 de 1991. En particular, evidenció que no se cumplió con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia.

3. Una vez presentado el escrito de corrección por parte de la accionante, mediante auto del 17 de marzo de 2021 el Magistrado sustanciador procedió a admitir la demanda interpuesta y resolvió, entre otras cosas: (i) correr traslado al Ministerio Público para que emitiera concepto sobre la constitucionalidad de la norma[1]; (ii) fijar en lista en la Secretaría General de la Corte[2]; (iii) comunicar de la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República[3]; (iv) comunicar de la iniciación del proceso al Presidente de la República, a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro del Interior, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Minas y Energía, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público[4]; y (v) invitar a participar a diferentes entidades públicas, organizaciones académicas y facultades de derecho de varias universidades[5].

4. En escrito radicado en la Secretaría General de la Corte el 15 de abril de 2021, la Procuradora General de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma jurídica acusada, prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

5. La Procuradora General de la Nación afirmó que, en el presente caso, suscribió el texto legal de la norma demandada en su otrora condición de Ministra de Justicia y del Derecho, tal como consta en el Diario Oficial 51.391, en el cual fue publicada la Ley 2044 de 2020.

A. Competencia

6. La Corte es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados de este tribunal, así como de los conjueces y de la Procuraduria General de la Nación, este último en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia[6].

   B.M. normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el titular del Ministerio Público

7. Los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva presuponen el cumplimiento de dos garantías: la independencia y la imparcialidad del juez o del tribunal competente[7]. A pesar de su cercanía, se trata de presupuestos diferenciables entre sí, aunque ambos imprescindibles para un sistema judicial en un Estado Democrático de Derecho.

8. En lo que respecta a la imparcialidad, entendida como la objetividad y desinterés en la resolución del asunto, la forma como se ha procedido a su estudio es a través de dos componentes: (i) uno que se predica de quien participa en el ejercicio de la función jurisdiccional, como los jueces, auxiliares de la justicia, entre otros; y (ii) otro desligado del funcionario, pero predicable del tribunal como órgano y de la estructura y lógica del proceso. Al primero de estos componentes se le conoce como imparcialidad subjetiva y al segundo como imparcialidad objetiva.

9. La Corte se ha pronunciado sobre el particular, y si bien ha mantenido la estructura dual en el examen de la imparcialidad, ha reseñado la necesidad de superar la clasificación que refiere a las modalidades subjetiva y objetiva. Particularmente, este tribunal se manifestó en los siguientes términos en la sentencia C-205 de 2016:

   “(…) imparcialidad subjetiva e imparcialidad objetiva, se trata de expresiones que poco a poco están siendo superadas, en la medida en que pueden dar lugar a confusiones. Así, las razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional[8] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”[9].

10. De conformidad con la regla prevista en los párrafos anteriores, la Sala Plena de este tribunal es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como del titular del Ministerio Público, en relación con los conceptos que debe emitir en los procesos de constitucionalidad que se adelanten. Esta competencia, que ha sido acogida por la práctica reiterada de la Corte[10], se deriva de lo previsto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, en el que se dispone lo siguiente: “Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”[11].

11. Ante la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por la Procuradora General de la Nación en los procesos de constitucionalidad, sobre la base de lo dispuesto en la parte final del citado artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, este tribunal ha considerado pertinente el uso –por remisión– de los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, en los que no solo se definen el procedimiento y las causales aplicables para el trámite de los incidentes de recusación e impedimento, sino que también se excluye la posibilidad de recurrir a otros regímenes normativos distintos para tal efecto[12].

12. En este orden de ideas, a partir de la interpretación de los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha admitido la existencia de cinco causales taxativas que dan lugar a la declaratoria de un impedimento, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última, reservada a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad.

13. El texto de la norma es el siguiente:

    “Artículo 25.- En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión.

    Artículo 26.- En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante”.

14. Al abordar su estudio, la Corte ha considerado que la mayoría de las causales son de naturaleza objetiva, con excepción de aquella referente a tener “interés en la decisión”, cuya configuración envuelve un juicio de carácter subjetivo[13]. Esta distinción es importante, pues mientras en las primera hipótesis lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto, como lo es, por ejemplo, haber intervenido en la expedición de la norma, incluyendo la sanción de la ley; en la segunda, el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en el que es indispensable contar con elementos probatorios que permitan inferir si existe una real afectación en el juzgador[14].

    C. La sanción gubernamental de la Ley. Reiteración de jurisprudencia

15. En virtud de lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, ningún proyecto será ley, sin el cumplimiento de los siguientes requisitos: “i) haber sido publicado en la Gaceta del Congreso de la República, antes de darle curso en la comisión respectiva; ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara; iii) haber sido aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, en segundo debate y iv) haber obtenido la sanción del Gobierno”.

16. Por su parte, el artículo 200, numeral 1, de la Constitución, precisa que, en relación con el Congreso de la República, entre las funciones del Gobierno nacional está la de “[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”.

17. Respecto del deber del Gobierno nacional de sancionar los proyectos de ley, el artículo 165 superior establece que “[a]probado un proyecto por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”[15].

18. Del mismo modo, el artículo 115 de la Constitución determina que:

    “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.

19. En síntesis, al tenor de lo dispuesto en los artículos 157, 165 y 200.1 de la Constitución Política, el trámite de formación de las leyes es un acto complejo, en el que interviene el Gobierno nacional[16] mediante la sanción y promulgación del proyecto de norma, una vez concluye el procedimiento legislativo en el Congreso de la República. En consecuencia, es claro que la sanción de una ley hace parte del proceso de formación de una norma jurídica.

    D. Análisis del impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto en el proceso de la referencia.

20. En el caso bajo estudio, la Procuradora General de la Nación, M.C.B., manifestó encontrarse impedida para conceptuar sobre la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en que intervino en la expedición de la norma acusada, pues en los términos del artículo 115 de la Constitución, suscribió el texto legal cuando ostentaba la calidad de Ministra de Justicia y del Derecho.

21. De conformidad con lo visto anteriormente (ver supra, numerales 12 a 14), la causal alegada en esta oportunidad por la Procuradora General de la Nación es de naturaleza objetiva y, en este orden de ideas, exige acreditar que la autoridad participó en el proceso de formación de la norma jurídica, incluyendo la sanción de la ley[17].

22. La Sala Plena encuentra que el impedimento planteado en esta oportunidad resulta procedente, toda vez que la Procuradora General de la Nación, quien en aquel momento ostentaba el cargo de Ministra de Justicia y del Derecho, suscribió la citada ley, tal y como consta en el Diario Oficial 51.391 del 30 de julio de 2020, en el cual fue publicada la Ley 2044 del mismo año. Allí se lee lo siguiente:

    “LEY 2044 de 2020

    (julio 30)

    Diario Oficial No. 51.391 de 30 de julio de 2020

    PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

    Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones

    EL CONGRESO DE COLOMBIA

    DECRETA:

    […]

    REPÚBLICA DE COLOMBIA- GOBIERNO NACIONAL

    P. y cúmplase.

    Dada en Bogotá, D.C., a 30 de julio de 2020.

La Ministra del Interior,

A.V.A.O..

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

A.C.B..

La Ministra de Justicia y del Derecho,

M.L.C.B..

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

R.Z.N..

El Ministro de Minas y Energía,

D.M.P..

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

R.J.L.P..

El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,

J.T.M.G..

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

L.A.R.O..

La Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,

S.C.B..”

23. Con base en lo expuesto, se concluye que la Procuradora General de la Nación, al haber suscrito en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho la sanción de la Ley 2044 de 2020, participó en su expedición y, por ello, la Sala Plena aceptará el impedimento formulado dentro del expediente D-14096.

24. En consecuencia, dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

Primero.- Con base en las razones expresadas en esta providencia, ACEPTAR el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, M.C.B., para emitir concepto dentro del expediente D-14096.

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al V. General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Segundo. - CORRER traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que, dentro del término de treinta (30) días, emita el concepto correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991”.

[2] “Tercero. - Simultáneamente, FIJAR EN LISTA el presente proceso en la Secretaría General de esta Corporación por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991”

[3] “Cuarto.- ORDENAR que por Secretaría General, de conformidad con el artículo 244 de la Constitución, se comunique la iniciación de este proceso al Presidente del Congreso, para que, si lo considera conveniente, intervenga directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación correspondiente, indicando las razones que, a su juicio, justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas”.

[4] “Quinto.- ORDENAR que por Secretaría General, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunique la iniciación de este proceso al Presidente de la República, a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro del Interior, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Minas y Energía, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que, si se considera conveniente, cada uno de ellos intervenga directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación correspondiente, indicando las razones que, a su juicio, justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas”.

[5] “Sexto.- Según lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, por medio de la Secretaría General, INVITAR a participar en este proceso a las siguientes entidades y organizaciones, para que si lo estiman conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto sobre las disposiciones que son materia de impugnación: al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Contraloría General de la República, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Unidad de Restitución de Tierras, a la Federación Colombiana de Municipios, al Defensor del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio Colombiano de Juristas, a DEJUSTICIA, a la Cámara de Servicios Legales de la ANDI y a los Decanos de la Facultad de Derecho y Economía de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia, de la Universidad Santo Tomás, de la Universidad de Cartagena, de la Universidad del Norte, EAFIT de Medellín, del Valle, ICESI y N. y de la Universidad del Rosario. Los invitados deberán, al presentar su escrito, manifestar si se encuentran en conflicto de intereses. En este sentido, deberán informar a la Corte de cualquiera circunstancia que pudiere generar dudas sobre su imparcialidad e independencia, conforme al artículo 13 del Decreto 2067 de 1991”.

[6] Corte Constitucional, auto 008 de 2006, auto 104 de 2007, auto 156 de 2007, auto 286 de 2007, auto 086 de 2012, auto 283 de 2012, auto 418 de 2017, auto 123 de 2018 y auto 048 de 2021.

[7] Corte Constitucional, auto 472 de 2017.

[8] Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sentencia del 28 de septiembre de 1995, Protocolo c. Luxemburgo, demanda n. 14570/89.

[9] Corte Constitucional, sentencia C-205 de 2016.

[10] Corte Constitucional, auto 158 de 2004.

[11] Énfasis por fuera del texto original. Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[12] Decreto 2067 de 1991, art. 1°. Esta norma establece que: “Los juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte Constitucional se regirán por el presente decreto”.

[13] Corte Constitucional, autos 154 de 2006 y 013 de 2010.

[14] Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[15] Artículos 147 y 196 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso.

[16] Sentencia C-543 de 1998.

[17] Corte Constitucional, autos 113 de 2007, 114 de 2007 y 115 de 2007.