Auto nº 346/21 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2021

1. El 6 de diciembre de 2018, el señor C.F.R., quien ahora tiene 79 años de edad[1], interpuso demanda ordinaria laboral en contra del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Ibagué[2]. Lo anterior, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el 75% del salario promedio del último año de servicios. Fundamentó la demanda en los siguientes hechos:

   1.1. Laboró en la Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Ibagué, entre el 19 de abril de 1974 y el 13 de agosto de 1994, en el cargo de «obrero sección arreglo de vías»[3], por lo que se desempeñó como trabajador oficial.

   1.2. Por tanto, con base en lo dispuesto en el artículo 36 (régimen de transición) de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 de 1985, mediante Resolución n.º 1763 del 31 de octubre de 1994, el municipio de Ibagué reconoció a su favor una pensión de jubilación por la suma de $174.520 pesos, a partir del 1º de septiembre del mismo año.

   1.3 Posteriormente, la pensión fue reliquidada por medio de la Resolución n.º 0264 del 21 de junio de 1995, por la suma de $350.242. No obstante, en ella, el municipio «no actualizó con base en el IPC los salarios e ítems o factores salariales del año 1993 a 1994 , […] es decir, los salarios y demás factores salariales […] que recibió entre el 1º de septiembre de 1993 y el 31 de agosto de 1994»[4].

   1.4 El 2 de agosto de 2018, el actor solicitó ante el municipio de Ibagué el reajuste y la reliquidación de la pensión de vejez. Sin embargo, por medio del oficio n.º 2018-105510 del 6 de noviembre del mismo año, la Secretaría Administrativa del Fondo Territorial de Pensiones de ese municipio negó la petición incoada.

2. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, el cual, mediante auto dictado el 12 de diciembre de 2018, advirtió varias inconsistencias, ordenó su devolución y concedió cinco días para su subsanación.

3. Luego de que la demanda fuera subsanada, por medio de auto del 7 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué procedió a su rechazó por falta de jurisdicción. Para el efecto, afirmó que «al demandante se le aplicó al momento del reconocimiento pensional la Ley 33 de 1985, […] la Ley 71 de 1988 y la Convención Colectiva de Trabajo, de donde se dedu[ce] que fue empleado público, y no trabajador oficial»[5].

   En consecuencia, con base en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[6], que determina los asuntos que son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispuso la remisión del libelo para su reparto entre los jueces administrativos del mismo circuito[7].

4. El 7 de marzo de 2019, el expediente fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué.

5. El 1º de abril del mismo año, ese despacho, «con el fin de verificar la competencia […] para conocer del asunto»[8], requirió al municipio de Ibagué para que certificara «el tipo de vinculación laboral del señor C.F.R.»[9], así como el cargo y las funciones desempeñadas en la Secretaría de Servicios Administrativos de esa ciudad.

6. El 10 de abril de 2019, la representante legal del Fondo Territorial de Pensiones de Ibagué, A.B.R., remitió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué la certificación laboral n.º 2019-00368. En ella se lee que el señor F.R. «laboró al servicio del municipio de Ibagué y el último cargo desempeñado fue de oficial obrero – Sección interventoría – División Técnica, adscrito a la Secretaría de Obras Públicas Municipales; por tanto ostentó la calidad de trabajador oficial y sus funciones fueron las de obrero»[10].

7. En auto del 29 de abril de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué declaró la falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

   7.1. Con el propósito de argumentar su decisión, precisó que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de jurisdicción para conocer «[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales». Al respecto, resaltó que los trabajadores oficiales son quienes «se vinculan con la Administración a través de contrato de trabajo o que han sido denominados así, en razón del tipo de entidad en la que prestan sus servicios»[11].

   7.2. Advirtió que, por el contrario, en concordancia con lo prescrito en el numeral 4 del artículo 104 ejusdem, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente conoce de los procesos en los que estén involucrados servidores públicos que tengan una relación legal y reglamentaria con el Estado.

   7.3. Adicionalmente, indicó que en virtud de lo estatuido en los artículos 3 y 5, numeral 1, del Código Sustantivo del Trabajo, y 2, numeral 1, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo».

   7.4. Con fundamento en lo expuesto, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué concluyó: «indistintamente de las normas que se consideren aplicables a la prestación en concreto, esta Jurisdicción no es la llamada a dirimir la litis, pues los conflictos surgidos entre entidades públicas y los trabajadores oficiales […] le corresponde resolverlos de mérito a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, luego es menester concluir que la controversia bajo estudio debe ser desatada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué»[12].

8. El expediente fue recibido el 9 de mayo de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13] y repartido para su sustanciación el 13 de junio de ese año[14]. Por su parte, en la Corte Constitucional fue radicado el 16 de marzo de 2021[15] y remitido a la magistrada ponente el 1º de junio siguiente[16], en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena en sesión virtual del 25 de mayo de 2021.

1. Competencia

9. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[17]

10. La Sala Plena ha afirmado que los conflictos de competencia son controversias de tipo procesal, en las que dos o más autoridades judiciales i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo)[18].

11. Al respecto, la Corte ha precisado que el enfrentamiento entre dos autoridades que rechazan o reclaman la competencia para conocer un asunto es un presupuesto esencial para activar la intervención de la Corte Constitucional[19]. Por tanto, «el conflicto de competencia de jurisdicciones no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso, sino que necesariamente debe comprobarse que dos autoridades judiciales, de jurisdicciones diferentes, reclaman para sí o niegan [su competencia]»[20].

12. Con sustento en lo anterior, así como en la jurisprudencia de Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019[21], esta Corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:

    (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto[22].

    (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional[23].

    (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

13. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo). Segundo, dicha controversia versa sobre la competencia para conocer y tramitar la demanda instaurada por el señor C.F.R. en contra del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Ibagué, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión con base en el 75% del salario promedio del último año de servicios (presupuesto objetivo). Y, tercero, tanto el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué como el Juzgado Tercero Administrativo Oral de ese circuito precisaron los fundamentos jurídicos que soportan sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo).

14. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir la demanda incoada por el señor F.R..

15. Para dirimir el conflicto planteado, la Corte se pronunciará brevemente sobre el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial que determina la jurisdicción competente para conocer de las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales contra la Administración. Finalmente, analizará y decidirá el caso concreto.

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la Administración

16. De conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Constitución, los servidores públicos se clasifican en i) miembros de las corporaciones públicas, ii) empleados públicos y iii) trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

17. Sobre los dos últimos grupos, el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 prescribe que «las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos», y que aquellos que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado o se desempeñan en «la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales».

18. Del mismo modo, al tenor de lo prescrito en los artículos 233 y 304 del Decreto Ley 1222 de 1986 y 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, son trabajadores oficiales las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales y municipales con participación oficial mayoritaria[24].

19. El Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de la Función Pública, precisa que mientras los empleados públicos están vinculados a la Administración pública por una relación legal y reglamentaria, que se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella por medio de un contrato de trabajo escrito[25]. De igual manera, establece que mientras los empleados públicos «desarrollan funciones que son propias del Estado, de carácter administrativo, de jurisdicción o de autoridad, las cuales se encuentran detalladas en la ley o el reglamento»[26], los trabajadores oficiales desempeñan tareas que pueden ser ejecutadas por los particulares o «susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma»[27].

20. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es posible identificar una distinción adicional entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, relacionada con los aspectos salariales y prestacionales, que tiene conexión con lo anterior[28]. En el caso de los empleados públicos, el literal e) del numeral 19 del artículo 150 superior dispone que corresponde al Legislador definir las normas marco y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para desarrollar su régimen salarial y prestacional.

21. Por el contrario, respecto de los trabajadores oficiales, la citada norma constitucional (literal f) prevé que, conforme a la ley marco que apruebe el Congreso de la República, el Gobierno nacional solo podrá «[r]egular el régimen de prestaciones sociales mínimas». Lo anterior implica que su «remuneración salarial puede pactarse en el […] contrato de trabajo, y que en su defecto, se [regirá] por lo establecido en las normas laborales que regulan las relaciones laborales entre particulares»[29].

22. Ahora bien, en consideración del régimen jurídico que se aplica a los empleados públicos —normas de derecho público definidas por el Legislador y el Gobierno nacional— y la naturaleza de la vinculación con la Administración —legal y reglamentaria—, el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, […]».

23. En el otro sentido, y en razón del derecho aplicable, por lo general, a la relación laboral que surge entre un trabajador oficial y la Administración —derecho laboral ordinario— y el sustento de la vinculación al sector público —contrato de trabajo—, el numeral 4 del artículo 105 ibidem preceptúa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de «[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales».

24. La distinción anterior se ve reforzada con el ámbito de regulación del Código Sustantivo del Trabajo, el cual, en su artículo 3, determina que a él se sujetan «las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares»[30]. En la misma línea, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asigna a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia para conocer y resolver «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo».

25. De conformidad con lo expuesto, la jurisdicción competente para conocer y decidir las demandas laborales instauradas contra la Administración depende del tipo de vinculación del servidor público con esta. Así, si se trata de un empleado público activo o que prestó sus servicios bajo esa modalidad, la jurisdicción competente para tramitar la demanda será la Contencioso Administrativa. Empero, si se trata de un trabajador oficial o de una persona que ocupó un cargo en esa condición, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, será la competente.

26. Esta regla de decisión fue confirmada por la Corte Constitucional en el Auto 314 de 2021 al resolver un conflicto negativo de jurisdicciones entere el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (Valle del Cauca) y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad. La Sala Plena indicó en dicha providencia que:

    [P]ara resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral

    [31].

27. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena pasa a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia.

28. La Corte constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del mismo circuito, para conocer y decidir la demanda laboral incoada por el señor F.R. contra el Fondo Territorial de Pensiones de Ibagué.

29. Dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué la competencia para avocar el conocimiento de la demanda en comento. Lo anterior, por dos razones:

    5.1. El señor C.F.R. estuvo vinculado al municipio de Ibagué en calidad de trabajador oficial

30. De acuerdo con la certificación laboral n.º 2019-00368, expedida por la representante legal del Fondo Territorial de Pensiones de Ibagué, A.B.R., a solicitud del Juzgado Tercero Administrativo Oral del circuito de esa ciudad, el cargo desempeñado por el señor F. fue el de «oficial obrero – Sección interventoría – División Técnica, adscrito a la Secretaría de Obras Públicas Municipales»[32]. Al respecto, la mencionada certificación agrega que, por tanto, para la prestación de sus servicios, el demandante «ostentó la calidad de trabajador oficial y sus funciones fueron las de obrero»[33] (negrilla fuera del texto).

31. Esta información es corroborada por otra certificación laboral que obra en el expediente, expedida el 12 de septiembre de 1994 por el jefe de la Sección de Personal y Hojas de Vida de la Contraloría municipal, en la que se lee que el señor F. se vinculó a la Administración el 28 de marzo de 1974 «como obrero sección arreglo de vías, dependiente de la Secretaría de Obras Públicas Municipales»[34].

    5.2. El objeto y las pretensiones de la demanda son de naturaleza laboral

32. En los antecedentes de esta providencia, se indicó que la demanda interpuesta por el señor C.F.R. contra el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Ibagué está orientada a obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el Ingreso Base de Liquidación equivalente al 75% del salario promedio del último año de servicios.

33. En la demanda también se solicita que se condene al municipio al reconocimiento y pago de i) el retroactivo que se genere a partir de la reliquidación de la pensión de jubilación, y ii) los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993[35].

34. De este modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la jurisdicción competente para conocer y decidir la demanda incoada por el señor F.R. contra el Fondo Territorial de Pensiones de Ibagué es el Juzgado Segundo Laboral del circuito de la misma ciudad.

    5.3. Regla de decisión

35. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este se desempeñó como trabajador oficial y ostentó dicho cargo al momento de casuar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La Sala Plena de la Corte Constitucional