Auto nº 352/21 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2021

1. El 26 de noviembre de 2012, el Juzgado 6° Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, dentro del proceso de acción popular de J.A.C. contra el Municipio de Villa del Rosario -Norte de Santander- con radicado 2011-00183, condenó al ente territorial a realizar obras relacionadas con el manejo de aguas negras, para lo cual concedió el término de 6 meses.

2. Al considerar que las órdenes no habían sido cumplidas luego de transcurridos más de tres años, el actor solicitó el inicio de un incidente de desacato en contra del ex alcalde del municipio, el señor C.J.S.H., lo cual ocurrió mediante auto del 10 de diciembre de 2015.

3. En providencia del 22 de abril de 2016 el referido Juzgado sancionó al exalcalde C.J.S.H. con multa de 20 salarios mínimos legales mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables por 10 días de arresto, por haber desacatado la sentencia del 26 de noviembre de 2012. Dicha providencia fue confirmada en grado de consulta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 27 de mayo de 2016.

4. Mediante comunicación del 13 de marzo de 2018 el Juzgado 6° Administrativo Oral de Cúcuta le informó a la Defensoría del Pueblo de la mencionada sanción y le adjuntó los documentos necesarios para que, en su calidad de responsable del manejo del Fondo, adelantara el cobro de la sanción.

5. En línea con ello, la Defensoría presentó demanda ejecutiva ante el mismo Juzgado Administrativo con la pretensión de que se librara mandamiento ejecutivo de pago contra C.J.S. y a favor del Fondo. Para ello allegó las providencias de desacato proferidas por el Juzgado y por el Tribunal mencionados.

6. Mediante auto del 5 agosto de 2020 el Juzgado 6° Administrativo Oral de Cúcuta negó librar el mandamiento ejecutivo al considerar que carecía de competencia para ello. Señaló que el artículo 104[1] del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otros, de los procesos ejecutivos derivados de condenas y conciliaciones dictadas por esa jurisdicción. No obstante, aclaró que el artículo 297[2] del mismo Código enlista los actos que cuentan con ese mérito sin que allí se encuentren los que imponen multas por desacato. Para ello consignó el siguiente razonamiento:

   “Las anteriores disposiciones, en su alcance y contenido, no cobijan las providencias presentadas con la demanda en el caso bajo estudio, pues no se enmarcan en ninguno de los numerales citados, aunque pudiera pensarse que las mismas se encuentran cobijadas en los numerales 1 y/o 2, lo cierto es que, dichos proveídos, no son ni sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas mediante las cuales se condenó a una entidad pública al pago de alguna suma dineraria, y muchos menos, constituyen alguna decisión proferida en desarrollo de algún mecanismo alternativo de resolución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

   Por el contrario, las providencias traídas con la demanda, son proferidas en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional con la finalidad de hacer cumplir el fallo desacatado y este proceso incidental será consustancial al primero de estos.”

   Sumado a ello, hizo la siguiente referencia acerca de las que consideró eran las vías correctas para el cobro:

   “Por el contrario, debe señalar el Despacho que, como lo expresa la misma parte ejecutante, la Defensoría del Pueblo se encuentra a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en virtud de lo establecido en el artículo 72 de la Ley 472 de 1998, por lo tanto, bien podría dicha entidad acudir al Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo regulado en el artículo 98[[3]] y ss. de la Ley 1437 de 2011, donde se establece en el numeral 2 del artículo 99 que las “sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero” serán documentos que presten mérito ejecutivo a favor del Estado, siempre que “en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible”.

   Procedimiento que tiene toda la infraestructura legal para tal efecto, como son la Ley 1066 de 2006 [[4]], el Decreto 4473 de 2006[[5]] y el numeral 8, artículo 10 del Decreto No. 025 del 10 de enero de 2014 [[6]].

   Inclusive debe señalarse que la mencionada multa podrá exigirse en sede jurisdiccional mediante incidente, pero dentro del mismo proceso donde se impuso la misma, atendiendo lo establecido parágrafo único del artículo 20[[7]] de la Ley 1285 de 2009[8].”

   En virtud de ello, concluyó que las providencias allegadas no constituían títulos ejecutivos y que otros eran los medios correctos para el cobro, por lo que negó el mandamiento.

7. A partir de ello, mediante proceso de “Gestión Jurídica” de fecha 15 de febrero de 2021, la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo resolvió declarar su falta de competencia para iniciar proceso de cobro coactivo en contra del exalcalde C.J.S. por las sumas adeudadas. En primer lugar, señaló que las providencias de desacato sí constituyen título ejecutivo en la medida que consagran una obligación, clara, expresa y exigible. Citó jurisprudencia acerca de las exigencias de aquellos[9] y refirió los artículos 422[10] del CGP y 99 del CPACA. A partir de ello, dijo que las actuaciones referidas cumplen con los requisitos sustanciales de un título ejecutivo pues: i) provienen de una providencia judicial con fuerza ejecutiva; ii) que es clara y expresa porque contiene una obligación de pagar una suma de dinero a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos; y iii) que es exigible porque estaba sometida a un plazo ya vencido.

   Sin perjuicio de ello, aclaró que la Defensoría del Pueblo carece de competencia y jurisdicción para ejecutar el mencionado título mediante su proceso coactivo. Para ello destacó que el artículo 98 del CPACA consagra que las entidades públicas deben recaudar las obligaciones creadas en su favor que consten en documentos que presten mérito ejecutivo y que para tal efecto están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o pueden acudir ante los jueces competentes, siendo esto último lo que efectivamente hizo.

   Dice que la Defensoría del Pueblo no puede hacer uso de esta facultad para cobrar montos a favor del citado Fondo porque aquel no hace parte de la entidad, sino que es un fondo de naturaleza especial ajeno a ella del cual simplemente tiene el manejo. Así, luego de señalar que los fondos públicos se dividen en fondo-entidad y fondo-cuenta, la Defensoría hizo el siguiente razonamiento:

   “Independientemente de la modalidad en que se incluya al Fondo para la Defensa de Intereses y Derechos colectivos, este Fondo se asimila a una entidad pública o a un patrimonio autónomo. En ambos casos es clara la independencia que tendría el Fondo y, por esa razón, las acreencias u obligaciones generadas a favor o en contra de este no se pueden confundir con las de la Defensoría del Pueblo. Por tanto, remitiéndonos de nuevo al artículo 98 del CPACA, la Ley 1066 de 2006, el numeral 8 del artículo 10 del Decreto 25 de 2014 el [sic] y respetando el artículo 121 de la Constitución Política de Colombia, la Defensoría del Pueblo no puede extralimitarse en sus funciones legales y no puede hacer uso de la jurisdicción de cobro coactiva para la ejecución de obligaciones que no son suyas sino de una institución jurídica separada como el Fondo para la Defensa de Derechos e intereses Colectivos.

   En ese orden de ideas, no es de recibo ni se ajusta a derecho la conclusión a la que llegó el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta al afirmar que la condena podía exigirse únicamente mediante cobro coactivo o mediante incidente invocando el artículo 20 de la Ley 1285 de 2009.” (negrilla fuera de texto)

   Sobre esto último, indicó que tal incidente aplica solo para dineros que deban consignarse a órdenes de despachos judiciales o de las multas, cauciones o pagos decretados por jueces a favor de la Nación. Así, dado que el acreedor en este caso es el Fondo, tampoco resulta aplicable ese mecanismo. Además, señala que sería procesalmente inviable “solicitar un incidente dentro de un proceso de acción popular en el que la Defensoría del Pueblo no es parte y en el cual únicamente se le comunicó, un año después de proferida la decisión, de una nueva acreencia para un Fondo que maneja”.

   A partir de ello, señaló que las normas aplicables al caso son el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 que dice que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones populares contra entidades públicas y el numeral 6 del artículo 104[11] del CPACA que le asigna competencia a esa misma para conocer de los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa. Así, dado que la multa le fue impuesta a C.J.S.H. por desacato dentro de esa jurisdicción, a ella misma le corresponde el conocimiento del proceso ejecutivo.

   Como complemento a lo anterior, señaló que, si bien el desacato tiene una naturaleza disciplinaria, lo cierto es que dicha sanción crea una obligación en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y que, en ausencia de regulación especial que defina la forma de ejecutarse, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 remite al CGP y al CPACA en los aspectos no regulados.

   También señala que el Consejo de Estado ha dejado claro que la competencia de un proceso ejecutivo con base en título conformado por una providencia judicial está reservada al juez que la profirió[12], lo cual proviene del numeral 9 del artículo 156 del CPACA que establece que “en las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”[13]. En el mismo sentido lo hace el 306 del CGP que dice que cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero “sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada” y agrega que ello “aplicará para obtener, ante el mismo juez de conocimiento, el cumplimiento forzado de las sumas que hayan sido liquidadas en el proceso y las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción aprobadas en el mismo”. Así, dijo que “no puede haber conclusión diferente a que el Juez Sexto Administrativo Oral de Cúcuta es el juez competente en este proceso para librar mandamiento de pago por la obligación no satisfecha que se encuentra en una providencia que él mismo expidió”.

   A partir del anterior recuento plantea las siguientes conclusiones:

   “En síntesis, ya que el Fondo para la Defensa de derechos e intereses colectivos no hace parte de la Defensoría del Pueblo y con base en el del [sic] factor de conexidad y la remisión que hace el artículo 44 de Ley 472 de 1998 al CPACA, la ejecución de la sanción interpuesta es de competencia del juez que la profirió, no de esta Oficina en ejercicio de la jurisdicción coactiva. Acoger lo decidido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta implica una extralimitación en las funciones de esta Oficina Jurídica.

   Además, impedir la ejecución de esta obligación a través de lo establecido en el artículo 104 del CPACA daría a entender que se aplica la Ley 472 de 1998 como ley especial y que, al guardar silencio acerca de cómo realizar el cobro de los montos de las sanciones interpuestas dentro del incidente de desacato, esta norma no contempla que una autoridad ejecute el pago sino que, por el contrario, la coerción en su cumplimiento se limita a lo dispuesto en el artículo 41[14] de la Ley 472 de 1998 como norma procesal especial. Es decir que, inmediatamente después de verificado el incumplimiento del pago al Fondo para la Defensa de Derechos e intereses Colectivos, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta debió ordenar que se conmutara la sanción en arresto, lo que tampoco sucedió en este caso.”

   A partir de ello, declaró la falta de competencia de la Defensoría para adelantar el cobro coactivo y ordenó la remisión de copias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencias “ya sea para la ejecución de las obligaciones en cualquiera de las jurisdicciones o para que se conmuten en arresto por haber sido incumplidas”.

La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

En esta oportunidad la S. Plena considera que debe declararse inhibida en la medida en que, dadas las características del asunto sometido a su consideración, carece absolutamente de competencia para adoptar una decisión de fondo. Lo anterior porque el expediente allegado no solo no constituye un conflicto entre jurisdicciones, sino que en realidad no suscita un conflicto en absoluto.

En primer lugar, debe considerarse que entre las razones alegadas por el Juzgado para sostener su falta de competencia existió la de que las providencias no tenían mérito ejecutivo y que existían otras vías, como el cobro coactivo y el incidente al interior del mismo proceso de desacato, para exigir el pago de la sanción. Estas razones fueron controvertidas por la Defensoría del Pueblo al sostener que tampoco tenía competencia por no tratarse de obligaciones a su favor y por no ser parte en el trámite que dio origen a la sanción.

De estos razonamientos es posible identificar que la discrepancia entre ambas autoridades no es acerca de quién tiene la competencia para llevar el proceso ejecutivo iniciado por la Defensoría, sino sobre cuál es la mejor vía para cobrar la multa impuesta al exalcalde. En otras palabras, el presente caso no es el de un proceso siendo remitido por competencia, sino en realidad se trata del rechazo de una demanda ejecutiva por no cumplir los requisitos para ello y del señalamiento de una vía procesal diferente.

En el caso del cobro coactivo esta situación es evidente si se tiene en cuenta que el trámite ejecutivo intentado por la Defensoría es de naturaleza jurisdiccional, mientras que el de cobro coactivo sugerido por el juzgado es administrativo[15]. La consecuencia de lo anterior es que en esta oportunidad no solo no se está ante un conflicto entre jurisdicciones, sino que en realidad no existe conflicto alguno. Así, en vez de concluir que la negación del mandamiento ejecutivo constituyó una remisión por competencia del juzgado a la Defensoría, ésta debió considerar que se trató en realidad de la figura del rechazo de la demanda. Esto se evidencia claramente tanto del párrafo de conclusiones como de la parte resolutiva del auto en cuestión que señalan:

“En suma, atendiendo que los proveídos presentados con la demanda, en el asunto bajo estudio, no constituyen títulos ejecutivos para los efectos del proceso ejecutivo establecido en la Ley 1437 de 2011, artículo 297 y subsiguientes, deberá negarse el mandamiento de pago solicitado, dado que no es posible siquiera inadmitir la demanda, pues los defectos no son relativos a la misma, sino relativos a la constitución del título.”

Dicho eso, en la parte resolutiva el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta dispuso simplemente negar la solicitud de librar mandamiento ejecutivo, reconocer personería al apoderado de la Defensoría y archivar el proceso una vez en firme la decisión.

Ante esta situación, es posible considerar que la Defensoría del Pueblo interpretó el rechazo de la demanda ejecutiva como la manifestación expresa de falta de competencia de una autoridad jurisdiccional, pero además leyó la improcedencia de su cobro coactivo y del incidente al interior del mismo proceso como el segundo rechazo de competencia. Con ello consideró que se estaba ante la existencia de un conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, lo cual desencadenó en el envío del expediente a la Corte Constitucional dada su función de dirimir esos asuntos.

No obstante, los errores de esta lectura consisten en que: i) la Defensoría no es una autoridad jurisdiccional ni tampoco ejerce funciones jurisdiccionales, por lo que no hay conflicto entre jurisdicciones; ii) su postura sobre la improcedencia del cobro coactivo o del incidente no era el segundo rechazo de competencia porque no se trataba del mismo proceso ejecutivo sino de vías diferentes para cobrar la suma adeudada; iii) la negación del mandamiento ejecutivo de pago era susceptible de recursos ordinarios, en los cuales hubieran podido ser planteados los mismos argumentos para controvertir la decisión de rechazo; y iv) al tratarse de una sanción por desacato aún estaba pendiente la conmutación por días de arresto, lo cual descarta completamente una lectura de conflicto.

Esta S. debe aclarar que las anteriores consideraciones de ninguna manera toman postura sobre la vía procesal más adecuada para acceder a las pretensiones de las partes ni sobre el cumplimiento de los requisitos para una demanda ejecutiva. Aquellos son asuntos sustanciales que deben ser resueltos en las instancias pertinentes y bajo las reglas propias de cada juicio. Por el contrario, aquí solo se descarta la existencia de un conflicto de competencias y se aclara que la ruta natural del presente debate no era la remisión a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.

Frente al tipo de decisión a adoptar, se tiene que desde temprana jurisprudencia la Corte definió la figura de la inhibición, así:

“En lo relativo a providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, ‘resolviendo’ apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste.”[16]

Y más adelante complementó:

“En otros términos, la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella.”

En el presente caso la Corte claramente carece de competencia para entrar en el fondo del asunto dado que la competencia que le fue asignada por el Acto Legislativo 02 de 2015, que modificó el artículo 241 de la Constitución Política, consiste en “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. No obstante, es claro que en el presente asunto no se está ante el escenario señalado por la norma, por lo que la S. se limitará a devolver el expediente CJU-091 a la Defensoría del Pueblo por ser esa entidad la que formalmente lo remitió. Lo anterior para que, atendiendo a las herramientas con que cuenta como responsable del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, proceda como en derecho le corresponda, con la claridad de que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias.

Con base en las anteriores consideraciones, la S. Plena de la Corte Constitucional,