Sentencia de Tutela nº 204/21 de Corte Constitucional, 28 de Junio de 2021

1. Hechos

   1.1 Los ciudadanos N.Y.J., M.A.U., M.V.I.V., J.A.A.M., L.E.P.T., en su calidad de Autoridades Ancestrales de la comunidad indígena Nasa Pickwe Tha Fiw[2], ubicada en el municipio de P., Departamento del C., formularon la presente acción de tutela[3]. Se destaca que el Ministerio del Interior reconoció la existencia del Resguardo Indígena mediante Resolución 012 del 22 de julio de 2003[4] y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) reconoció a la comunidad como víctima colectiva del conflicto armado en el Registro Único de Víctimas (RUV) mediante Resolución 2015-181437 del 24 de agosto de 2015[5].

   1.2 Las Autoridades Ancestrales señalaron que han venido siendo víctimas frecuentes de amenazas y hostigamientos por parte de diferentes grupos armados que operan en la zona, por lo que han denunciado ante la Fiscalía General de la Nación los siguientes hechos: (i) El 6 de octubre de 2019, recibieron una amenaza telefónica contra los líderes del resguardo; (ii) en enero de 2020 hombres armados irrumpieron en su comunidad; (iii) en febrero de 2020 vislumbraron un grupo fuertemente armado cerca del resguardo; (iv) ese mismo mes cinco personas entraron a la casa de una integrante de la comunidad solicitando guardar su armamento en dicho lugar bajo amenazas en contra de “sapos”; (v) en mayo de 2020 recibieron una llamada de disidencias de las FARC reclamando un “aporte” de prendas militares o, en su defecto, el pago de cuatro millones de pesos; (vi) el 26 de mayo de 2020 la comunidad observó hombres armados en inmediaciones del resguardo; y, (vii) el 2 de junio un retén ilegal de grupos armados detuvo a uno de los integrantes de la comunidad para preguntar por los líderes del resguardo indígena[6].

   1.3 El 2 de junio de 2020 la Organización Nacional Indígena de Colombia (en adelante ONIC) presentó una solicitud de “Acción urgente” al Estado colombiano y las organizaciones garantes de los derechos humanos para proteger y salvaguardar la integridad de la comunidad Pickwe Tha Fiw[7]. Ese mismo día, la Fiscalía General de la Nación solicitó a la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP) adoptar medidas colectivas de emergencia ante la presencia de las Águilas Negras en la zona[8].

   1.4 El 3 de junio de 2020, las autoridades de la comunidad Pickwe Tha Fiw solicitaron medidas de emergencia colectivas ante la UNP y denunciaron las amenazas recibidas ante la Fiscalía General de la Nación[9]. Ese mismo día, el Defensor Regional del C. solicitó a la UNP lo siguiente:

   “Se realicen acciones institucionales urgentes para la protección colectiva, individual y demás acciones de su competencia, con el fin de garantizar salvaguardar y proteger los derechos Humanos y Fundamentales a la vida e integridad y libertad de las comunidades indígenas del resguardo pishcue tha fiw (sic), ubicado en el corregimiento de Itaibe, municipio de P. cauca”[10].

   1.5 El 5 de junio de 2020, la UNP contestó a la comunidad indígena que se debían anexar varios documentos para realizar el trámite de protección ordinario[11]. Ante lo cual la comunidad reiteró que no se buscaba iniciar una petición ordinaria (regulado por el Decreto 1066 de 2015) sino de emergencia (establecido en el Decreto 2078 de 2017) ante el riesgo inminente que enfrentan, por lo que solicitaron dar trato prioritario a su petición[12].

   1.6 Ese mismo día, la Defensoría del Pueblo y luego la Fiscalía General de la Nación (el 13 de junio), reiteraron a la UNP la necesidad imperiosa de adoptar medidas de protección colectivas de emergencia para la comunidad indígena[13].

   1.7 Pese a ello, en comunicaciones del 11 y 18 de junio de 2020, la UNP insistió en que era necesario contar con algunos documentos para realizar un trámite de carácter ordinario de evaluación del riesgo[14]. Ante tal escenario y con el fin de obtener una respuesta satisfactoria, la comunidad decidió enviar los documentos solicitados el 18 de junio de 2020[15].

   1.8 El 24 de junio de 2020, la UNP contestó que se había detenido el análisis de riesgo para la comunidad Pickwe Tha Fiw, debido a que ya se estaba adelantando un procedimiento de carácter ordinario solicitado por el CRIC (Consejo Regional Indígena del C.), petición que había sido presentada desde el año 2018 y que abarca más de 100 comunidades indígenas integrantes del Consejo, incluida la población Pickwe Tha Fiw[16].

   1.9 El 7 de julio de 2020, la Defensoría del Pueblo emitió “Alerta Temprana No. 029-2020” en relación con la protección urgente de los líderes indígenas de los resguardos ubicados en los municipios de P. e Íquira, en los Departamentos del C. y el Huila, respectivamente. Adicionalmente, se destaca que el 9 de julio un miembro de la comunidad accionante recibió una nueva amenaza contra una de las líderes de la comunidad[17].

   1.10 El 10 de julio el CRIC emitió un comunicado en el que advirtió que no se podía someter a la comunidad Pickwe Tha Fiw a esperar la definición de un trámite ordinario, dadas las condiciones de inminencia del riesgo y la necesidad urgente de adoptar medidas de protección de emergencia en favor de la población. Debido a ello, solicitó a la UNP y al Ministerio del Interior dar trámite preferente a la petición de la comunidad Pickwe Tha Fiw[18]. A su vez, el 18 de julio de 2020, la Fiscalía General de la Nación solicitó nuevamente a la UNP adoptar medidas de protección colectivas de emergencia[19].

   1.11 Sin embargo, el 30 de julio de 2020, la UNP contestó a una de las peticiones presentadas por la Defensoría regional del C. que no se evidenciaba la necesidad de implementar las referidas medidas de emergencia para la comunidad Pickwe Tha Fiw, debido a que convocó un Consejo de Seguridad “pero no se obtuvo información adicional a la planteada por la comunidad indígena”[20].

   1.12 Al respecto, la comunidad cuestionó que la UNP no indicó con qué instituciones se realizó el referido Consejo de Seguridad y denunció que éste no contó con la participación de la comunidad indígena, por lo que “resulta abiertamente ilegítimo, ilegal e inconducente para verificar la situación de riesgo de los líderes y lideresas y de la comunidad indígena en general”[21].

   1.13 Como producto de todo lo anterior, el 24 de agosto de 2020, las Autoridades Ancestrales formularon la presente acción de tutela advirtiendo la gravedad de las omisiones de la UNP, el peligro que enfrentan de ser revictimizados, así como el carácter inminente, específico, concreto, presente, importante, claro, excepcional y desproporcionado del riesgo en que se encuentra la comunidad.

   1.14 Por ende, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, integridad, seguridad, enfoque diferencial y al debido proceso. Asimismo, pidieron que se les brindarán medidas de protección colectivas de emergencia. que se conformara un espacio de concertación para tal efecto y que se generaran las garantías necesarias para que el resguardo pueda fortalecer sus formas de protección propias [22].

2. Trámite de la acción de tutela

   2.1 El 25 de agosto de 2020, el Juzgado Promiscuo del Circuito de S., C., admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las entidades accionadas para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones del amparo, y dispuso la vinculación al proceso de la ONIC, al CRIC, a la Defensoría Regional del C., a la Alcaldía de P.-.C., al Personero Municipal de P.-.C., a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Defensa y a la Defensoría del Pueblo[23]. A su vez, el 04 de septiembre de 2020, decidió vincular a la Alcaldía Municipal de S., C.[24].

3. Respuestas de las entidades accionadas y vinculadas

   3.1 El 26 de agosto de 2020, el Ministerio del Interior indicó que no tenía legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación del trámite, al tratarse de pretensiones directamente relacionadas con las funciones que realiza la UNP, que tiene “la responsabilidad exclusiva de definir las medidas y la manera de cómo se implementan y se operativizan los esquemas de seguridad”[25]. A su vez, indicó que la UNP “no ha presentado el caso del Resguardo Indígena PICKWE THA FIW”[26], por lo que el Ministerio del Interior no ha vulnerado ningún derecho de la comunidad.

   3.2 La ONIC relató que ha solicitado de manera reiterada a la Fiscalía General de la Nación, a la UNP y al Ministerio Público medidas urgentes para proteger a la comunidad Pickwe Tha Fiw, a pesar de lo cual “no se ha realizado acción alguna”[27], lo que pone en riesgo sus derechos a la vida e integridad personal, al encontrarse en un grave riesgo “pues como lo hemos advertido nosotros, la Fiscalía y la Defensoría del Pueblo, la presencia de grupos armados organizados en el territorio del resguardo constituyen un riesgo extremo e inminente, en especial ya que no se trata de hechos aislados sino recurrentes”[28].

   3.3 En este sentido, la ONIC refirió que la UNP presenta problemas de articulación interna y que el Ministerio del Interior tiene el deber de adoptar medidas integrales en favor de las poblaciones indígenas. Con lo cual alertó que “las condiciones para los líderes sociales y para los pueblos indígenas de Colombia, es crítica. Cada día vemos como se incrementan los asesinatos a líderes y las masacres que buscan exterminar con los pueblos”[29].

   3.4 El CRIC indicó que también ha denunciado las amenazas contra la comunidad Pickwe Tha Fiw y reiteró que es deber de la UNP, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior proteger a dicha población[30]. Adicionalmente, indicó que los procedimientos que adelanta la UNP están realizándose sin la participación del CRIC ni de las autoridades ancestrales de la comunidad Pickwe Tha Fiw, por lo que solicitó que se ordene a la UNP ordenar las medidas de protección colectivas de emergencia que solicita la comunidad (Decreto 2078 de 2017[31]) y crear una mesa interinstitucional de seguimiento donde participen el Ministerio del Interior, la Fiscalía, el CRIC y la comunidad indígena[32].

   3.5 Por su parte la UNP relató diferentes actuaciones[33] que viene realizando desde el 2018 sobre la solicitud ordinaria de protección que formuló el CRIC (Orden de Trabajo No. 62), trámite que se encuentra suspendido porque los líderes del CRIC se oponen a realizar las reuniones faltantes de manera virtual a pesar de las contingencias de la actual pandemia[34]. Por ende, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela en cuanto se encuentra analizando la situación de riesgo de la población Pickwe Tha Fiw en el marco del trámite ordinario solicitado por el CRIC[35].

   3.6 En un documento aparte, la UNP indicó que, atendiendo una de las denuncias de la Defensoría del Pueblo, realizó un análisis inicial en favor de la comunidad Pickwe Tha Fiw en el que realizó consultas con las autoridades locales y departamentales y concluyó lo siguiente:

   “de acuerdo a lo que informan las autoridades consultadas, no se logra evidenciar que los hechos cumplan con las características exigidas, no denotan una excepcionalidad, pues no se han presentado otros hechos particulares más allá de la existencia de factores que constituyen un riesgo generalizado asociado a las dinámicas del conflicto en el país relacionadas con el tránsito de actores ilegales y frente a lo cual existen acciones de otras instituciones como la fuerza pública, tampoco se evidencia la posibilidad de materialización probable de un daño y mucho menos se presenta una situación de inminencia, pues este factor supone una proximidad en el tiempo que para estos efectos no se vislumbra.

   Es por ello entonces que una vez valorada la situación no se considera pertinente el inicio del trámite de emergencia colectivo, sin embargo, se presenta una situación que ha de ser valorada desde un escenario individual a la señora A.M.Q.V. y los líderes que pueden verse afectados de manera particular y concreta”[36].

   3.7 La Alcaldía Municipal de S., C., se limitó a indicar que no le constaban los hechos señalados en la acción de tutela y que, si bien, su municipio no es ajeno a la situación de orden público que se presenta en la zona, aceptará el fallo correspondiente[37].

   3.8 La Fiscalía General de la Nación destacó que la UNP es la entidad competente para satisfacer las pretensiones de los accionantes, por lo que no tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto[38].

   3.9 A su vez, la Fiscalía Quinta Seccional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del C. destacó que ha recibido diversas denuncias provenientes del resguardo Pickwe Tha Fiw y que existen grupos armados organizados que operan en la zona, como las disidencias de las FARC que “ponen en alto riesgo a los líderes y autoridades indígenas en particular, y a los resguardos indígenas y comunidad”. Por lo cual, indicó que remitió oficios a la Policía Nacional y a la UNP para que se adopten medidas de protección para la comunidad Pickwe Tha Fiw, dado que “considera como necesaria una acción URGENTE a favor de las personas de esta comunidad”[39].

4. Decisiones judiciales objeto de revisión

   4.1 Primera Instancia: El Juzgado Promiscuo del Circuito de S., C., en decisión del 7 de septiembre de 2020, resaltó las diversas alertas proferidas por la Defensoría del Pueblo y la Fiscalía General de la Nación que enfatizaban el grave riesgo en el que se encuentra la comunidad Pickwe Tha Fiw debido a la presencia de grupos armados en la zona[40], por lo que concluyó que se acreditó debidamente la situación de riesgo existente caracterizado por “amenazas específicas, individualizables y actuales respecto de la comunidad accionante”[41].

   4.2 Argumentó que tales circunstancias no fueron tenidas en cuenta por la UNP para valorar o evaluar el riesgo, en tanto no precisó qué autoridades fueron consultadas ni indagó con la comunidad indígena para verificar su situación de seguridad. En este sentido, indicó que la misma UNP había explicado que el proceso de valoración inicial del riesgo implicaba indagar con “las autoridades competentes y a los miembros de dicha comunidad”[42], lo cual no se realizó en este caso.

   4.3 Así, concluyó que la UNP “como autoridad encargada del estudio y de implementar medidas de seguridad debió tener en cuenta las situaciones específicas de los afectados adoptando medidas con especial enfoque diferencial, ello por la calidad de sujetos de especial protección constitucional que ostentan”[43]. Por lo que aseguró que se había desconocido el enfoque diferencial y un análisis integral del escenario descrito en la acción de tutela.

   4.4 En consecuencia, decidió conceder el amparo y ordenar a la UNP que “se realice una evaluación de riesgo colectivo del Resguardo Indígena PICKWE THA FIW teniendo en cuenta el enfoque diferencial y el contexto propio de la comunidad en mención, elemento que deberá valorar de manera expresa articulada y coordinadamente con las autoridades del Resguardo, los denunciantes y comunidad afectada. En todo caso, el resultado y decisión adoptada deberá ser comunicada a la comunidad ancestral mediante acto administrativo motivado”[44]. A su vez, ordenó desvincular a la Alcaldía Municipal de S., C., por falta de legitimación por pasiva[45].

   4.5 Impugnación: El fallo fue impugnado por la UNP, con fundamento en que se habría desconocido la competencia del CRIC, organización de la cual hace parte la comunidad Pickwe Tha Fiw, dado que se encuentra en curso un trámite ordinario solicitado por tal Consejo desde 2018, por lo que el nivel de riesgo de la comunidad viene siendo analizado en el marco de dicho trámite[46]. Además, refirió que la orden del juez vulneraba el derecho a la igualdad de las otras comunidades indígenas que también hacen parte del CRIC, al otorgarle un trámite preferente[47].

   4.6 Segunda instancia: El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, C., Sala Civil-Familia, en sentencia del 15 de octubre de 2020, consideró que la comunidad Pickwe Tha Fiw debe esperar a la resolución del trámite ordinario que se adelanta sobre el CRIC, por lo que un pronunciamiento previo resultaría anticipado[48]. Además, resaltó que la UNP ya había concluido que no resultaba pertinente iniciar un trámite de emergencia colectivo, por lo que concluía que la comunidad no se encuentra en una “situación de extrema vulnerabilidad que amerite la intervención del juez de tutela”[49].

   4.7 Por otra parte, argumentó que una de las líderes de la comunidad ya cuenta con un esquema de protección individual por parte de la UNP y que, en todo caso, las medidas colectivas están siendo objeto de análisis en el marco del trámite relacionado con el CRIC[50]. En consecuencia, revocó la decisión del juez de primera instancia, negó el amparo y exhortó al CRIC para que de manera conjunta con la UNP culminaran el trámite ordinario de evaluación del riesgo colectivo, garantizándose la participación de la comunidad Pickwe Tha Fiw[51].

5. Pruebas incluidas en el expediente[52]

   -Resolución No. 2015-181437 del 24 de agosto de 2015 de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que se incluye al Resguardo Pickwe Tha Fiw en el Registro Único de Víctimas (RUV) ante la existencia de “un patrón de victimización caracterizado por la ocurrencia recurrente de hechos de Homicidio, Amenaza a la vida, a la Integridad y a la Seguridad Personal, Desplazamiento Forzado, Discriminación y Reclutamiento de Niños, Niñas y Adolescentes” [53].

   -Comunicado de la ONIC del 2 de junio de 2020 en el que solicita urgentemente medidas de protección para la comunidad Pickwe Tha Fiw, ante amenazas de grupos armados.

   -Solicitud de medidas de emergencia colectivas para el Resguardo Indígena Pickwe Tha Fiw presentada el 3 de junio de 2020 ante la UNP y el Ministerio del Interior.

   -Denuncia formulada el 3 de junio de 2020 ante la Fiscalía General de la Nación por amenazas y hostigamientos recibidos por la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw.

   -Solicitudes de la Defensoría del Pueblo y la Defensoría Regional del C. a la UNP del 3[54] y 5[55] de junio de 2020, para que se adopten medidas de protección colectivas de emergencia para la comunidad Pickwe Tha Fiw.

   -Acta del Consejo de Seguridad adelantado el 19 de junio de 2020 por la Alcaldía de S., C., en el que se reconoce que “hay muchos puntos de control, que ya los están tomando las disidencias de las FARC, hay amenazas en el norte del cauca para comunidades indígenas”[56].

   -Alerta Temprana No. 029 de 2020, proferida el 7 de julio de 2020 por la Defensoría del Pueblo ante la presencia de disidencias de las FARC en los municipios de P. e Íquira, con el fin de que se “adopten las medidas urgentes de prevención, reacción rápida y protección para la población focalizada”, entre los cuales se encuentran líderes sociales, indígenas, defensores de derechos humanos, entre otros.

   -Requerimientos de la Fiscalía Quinta Seccional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del C. a la UNP en los días 13 de junio[57] y 21 de julio[58] de 2020, para que adopten de manera urgente de medidas de protección individuales y colectivas para la comunidad Pickwe Tha Fiw.

   -Requerimiento de la Fiscalía Quinta Seccional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del C. al Comandante del Departamento de Policía del C. con fecha del 18 de julio de 2020, para que se realizan labores de protección por la presencia de disidencias de las FARC, columna móvil D.R.[59].

   -Respuestas negativas de la UNP a las solicitudes de medidas de protección de la comunidad Pickwe Tha Fiw, en los días 11 de junio[60], 24 de junio[61] y 30 de julio de 2020[62].

6. Selección del expediente por parte de la Corte Constitucional

   6.1 Mediante Auto del 26 de febrero de 2021, la Sala de Selección Número Dos de esta Corporación[63] seleccionó el referido expediente bajo los criterios objetivos de: Asunto novedoso y necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial, así como los criterios subjetivos de:

   Urgencia de proteger un derecho fundamental y necesidad de materializar un enfoque diferencial. Adicionalmente, previo sorteo, la Sala repartió el referido asunto al Magistrado Sustanciador.

7. Actuaciones realizadas en sede de revisión

   7.1 El 19 de abril de 2021, el Magistrado Sustanciador profirió Auto de pruebas en el que solicitó a la UNP que aportara: (i) los documentos en los que consultó a la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw con el fin de evaluar su situación de riesgo, así como la prueba de que la comunidad recibió dicha comunicación; (ii) constancias que acrediten las consultas realizadas con autoridades públicas para indagar sobre el riesgo de la comunidad, así como las respuestas recibidas y las conclusiones correspondientes; (iii) documentos sobre las medidas de protección individual que ha adoptado en favor de líderes de la comunidad Pickwe Tha Fiw; (iv) avances del trámite ordinario de evaluación del riesgo colectivo que adelanta en relación con el CRIC, así como la explicación correspondiente de la mora en dicho trámite; y, (v) el protocolo o directriz sobre la aplicación del criterio de enfoque diferencial frente a solicitudes de protección presentadas por comunidades indígenas.

   7.2 A su vez, se preguntó a los accionantes y al CRIC sobre: (i) la evaluación de la situación de seguridad en relación con la comunidad Pickwe Tha Fiw, y (ii) si han sido víctimas de amenazas u hostigamientos adicionales a los referidos en la acción de tutela que acreditaran la necesidad de contar con medidas de protección colectivas de emergencia.

   7.3 El 26 de abril de 2021, la UNP contestó las solicitudes del Auto indicando que, en cumplimiento del fallo de primera instancia notificado el 17 de septiembre de 2020, procedió a iniciar la Orden de Trabajo No. 225 sobre medidas de protección colectivas a la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw, también indicó que con anterioridad a la referida sentencia “no existe solicitud de protección realizada por el Resguardo”[64].

   7.4 Posteriormente, la UNP indicó que los días 8 y 9 de octubre de 2020 realizó un Taller de Evaluación de Riesgo Colectivo en conjunto con la comunidad indígena para identificar los factores de riesgo existentes. En dicha reunión, las autoridades de la población insistieron que se buscaba la realización de un trámite de emergencia y no ordinario, por lo que el Grupo de Evaluación de Riesgo Colectivo procedió a realizar el análisis correspondiente y concluyó que existía un riesgo inminente, específico, individualizable, cierto y excepcional para la comunidad accionante[65]. En consecuencia, la UNP relató que el 22 de abril de 2021 se firmó la solicitud de medidas de protección colectivas de emergencia con propuestas acordadas con la comunidad indígena en el marco del Taller de Evaluación, las cuales remitió al Ministerio del Interior para su estudio e implementación[66]. Las medidas planteadas fueron las siguientes:

   “PROPUESTA DE MEDIDAS CONCERTADAS CON EL COLECTIVO

   ENTIDAD A CARGO

   Realizar formación en cadena de custodia, protección de la escena y toma de evidencia a la guardia indígena para el fortalecimiento de los procesos de justicia propia.

   Fiscalía General de la Nación

   Ministerio de Justicia y del Derecho

   Realizar formación técnica en primeros auxilios y atención de emergencias a la guardia indígena y comunidad en general.

   Ministerio de Salud y Protección Social

   Gobernación del C.

   SENA

   Alta Consejería para los DDHH de la Presidencia de la República

   Gestionar y garantizar recurso para la formación organizativa, política y técnica, a la guardia indígena y comunidad en general.

   Ministerio del Interior

   Ministerio de Hacienda y Crédito Público

   Gestionar y garantizar recurso alimentación en el marco de los procesos de custodia del resguardo y demás labores propias de la guardia.

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Conformar un equipo propio de apoyo, seguimiento y verificación al proceso de implementación de la protección colectiva.

   Ministerio del Interior

   Realizar fortalecimiento a los procesos organizativos de los jóvenes y mujeres del resguardo.

   Ministerio del Interior

   Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

   Realizar fortalecimiento de los rituales mayores como el sek- buy, ipx ficçxa, Cxaput´s, sahelu, ofrenda del agua, refrescamiento de bastones de autoridad.

   Ministerio del Interior

   Adoptar mecanismos jurídicos y administrativos que permitan la protección del territorio.

   Ministerio del Interior

   Realizar capacitación en la garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los pueblos indígenas a 30 miembros del resguardo.

   Procuraduría General de la Nación

   Realizar adecuación y mejora del sendero ecológico hacia el sitio sagrado y de la casa Nasa.

   Ministerio del Interior

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Realizar fortalecimiento a la identidad y cultura propia, a través de las actividades culturales como danzas, música propia y artesanías.

   Ministerio del Interior

   Ministerio de Cultura

   Realizar fortalecimiento de la economía propia a través de los tules - huertas- y el eh -cultivo-.

   Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA

   Ministerio del Interior

   Agencia de Desarrollo Rural - ADR

   Realizar construcción de un espacio de atención propio en salud.

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV

   Realizar construcción de un sistema para el almacenamiento y conservación de alimentos.

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV

   Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA

   Realizar construcción y dotación de un hogar juvenil con el objeto de mitigar la ruptura del tejido social y perdida de la identidad cultural.

   Gobernación del C.

   Ministerio de Educación Nacional

   Oficina del Alto Comisionado para la Paz

   Realizar una estrategia de comunicación y difusión de piezas informativas con el fin de cesar la estigmatización en contra de los pueblos indígenas, concertado con las autoridades indígenas.

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Realizar fortalecimiento administrativo del cabildo a través de un coordinador, un político y un profesional, para la coordinación del control social y territorial.

   Ministerio del Interior

   Realizar capacitación en fortalecimiento del gobierno propio.

   Ministerio del Interior

   Realizar informe que indique el estado del proceso de ampliación del territorio colectivo.

   Agencia Nacional de Tierras - ANT

   Realizar asistencia técnica en legislación indígena y derecho constitucional con enfoque étnico diferencial a 30 miembros del resguardo

   Ministerio del Interior

   Realizar diplomado para 30 miembros del resguardo en construcción de paz y derechos humanos.

   Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

   Realizar diplomado para 30 miembros del resguardo en resolución de conflictos

   Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

   Realizar taller para 30 miembros del resguardo en formulación de proyectos

   Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA

   Realizar implementación de planes de ocupación del tiempo libre, capacitación de la guardia estudiantil y demás actividades formativas propias para NNA del resguardo.

   Gobernación del C.

   Alcaldía Municipal de P.

   Realizar jornada de recepción de denuncias en territorio sobre los nuevos hechos delictivos perpetrados en contra de la comunidad y del territorio, así como la constitución de una mesa de seguimiento sobre los avances en la investigación penal.

   Fiscalía General de la Nación

   Gestionar el proceso de inclusión objetiva de emisoras comunitarias con enfoque étnico diferencial para el Resguardo Indígena Pickwe Tha Fxiw.

   Ministerio de Tecnologías de la

   Información y Comunicaciones

   Generar y establecer una misión de verificación de la implementación de medidas cautelares, conformada por entidades del orden nacional e internacional.

   Ministerio del Interior

   Ministerio de Relaciones Exteriores

   Unidad Nacional de Protección - UNP

   Realizar estudio de seguridad de instalaciones e implementar las recomendaciones que hagan los especialistas según competencia de la UNP a la sede el Resguardo Indígena ubicado en el corregimiento de Itaibe, C..

   Unidad Nacional de Protección - UNP

   Contribuir al fortalecimiento de la guardia indígena con:

   8 radios punto a punto, Minutos de teléfonos satelitales, 77 K. de Primeros Auxilios, 77 Chalecos, 77 Pares de Botas de senderismos,

   77 Linternas, 77 Carpas, 77 Camping y 77 Colchonetas

   Unidad Nacional de Protección - UNP

   Implementar 3 vehículos 4x4 convencionales con platón de uso colectivo para el resguardo.

   Unidad Nacional de Protección – UNP”[67]

   7.5 A su vez, la UNP remitió documentos en los que, con ocasión al inicio del mencionado trámite de evaluación del riesgo, solicitó informes a diferentes entidades del ámbito nacional y departamental sobre la situación de seguridad de la comunidad accionante[68]. También, refirió que ha recibido dos solitudes de protección individual de líderes de la comunidad Pickwe Tha Fiw, las cuales se encuentran en trámite, y explicó que ese mismo 26 de abril se realizaría el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) en relación con el CRIC, procedimiento que ya se encuentra nuevamente en curso[69]. Finalmente, aportó los protocolos de la institución sobre análisis de riesgo para población indígena, enfoque diferencial, entre otros[70].

   7.6 El 26 de abril de 2021, las Autoridades Ancestrales del Resguardo Pickwe Tha Fiw contestaron el Auto de pruebas refiriendo que en los últimos meses ha continuado la situación de violencia y grupos armados siguen entrando a su territorio “amenazando a los habitantes”. A su vez, relataron que ven “con preocupación que la UNP no ha avanzado en ruta colectiva alguna dejando al azar la situación de riesgo nuestra y al preguntársele por los avances, se observa un alto grado de descoordinación e inoperatividad”[71].

   7.7 Más adelante, refirieron que han realizado varias peticiones de información y avances a la entidad en los últimos meses, frente a lo cual destacaron las continuas demoras para evaluar su situación y que sólo se reconoce la existencia de una petición por parte de la comunidad a partir del fallo de primera instancia, desconociendo todas las peticiones de protección previas. En consecuencia, indicaron que acudieron a la Oficina de Control Interno de la UNP y al Ministerio Público para que se resolviera su solicitud[72].

   7.8 Por otra parte, informan la presencia de la columna móvil D.R. de las disidencias de las FARC, así como sucesivos hechos en los que integrantes de tal grupo han detenido a miembros de la comunidad para requisarlos y preguntar sobre el resguardo, por lo que afirman que “el riesgo no ha disminuido desde el mes de junio de 2020 cuando empezamos a exigir la aplicación de la norma mencionada”[73]. Asimismo, solicitaron tener en cuenta “las abiertas contradicciones, negligencia y hasta irregularidades que se han presentado en la Unidad Nacional de Protección”[74].

   7.9 El 26 de abril de 2021, el CRIC también contestó la solicitud de Auto de pruebas refiriendo que la decisión adoptada en segunda instancia pone en grave riesgo la vida de los integrantes del resguardo Pickwe Tha Fiw. Además explicó que la UNP “vulnera los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de los integrantes de la comunidad indígena accionante, al omitir en sus protocolos de calificación del riesgo, el contexto de violencia generalizada en contra de líderes sociales en el país”[75], por lo que solicitaron revocar la decisión de segunda instancia y confirmar la de primer grado[76].

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo proferido dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedencia formal de la acción de tutela

   2.1 En primer lugar, la Sala determinará si la acción bajo estudio cumple con los siguientes requisitos formales de procedencia: (i) legitimación activa, (ii) legitimación pasiva, (iii) inmediatez, y (iv) subsidiariedad.

   2.2 Legitimación activa: El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona, por sí misma o por quien actúe a su nombre, puede reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. A su vez, el Decreto 2591 de 1991 (artículo 10º) señala la posibilidad de presentar la acción a través de representante legal, agente oficioso, Defensor del Pueblo o personerías municipales[77].

   2.3 Cuando se trata de comunidades étnicas, la Corte Constitucional ha reiterado que sus autoridades, dirigentes y miembros tienen legitimación para reclamar la protección de los derechos de la comunidad, teniendo en cuenta que “son un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos”[78]. En este sentido, la Corte indicó en la sentencia T-379 de 2011 que “además de reconocer a las comunidades indígenas como sujetos titulares de derechos, la jurisprudencia constitucional ha establecido que sus dirigentes y miembros gozan de legitimidad para reclamar en sede de tutela la protección de los derechos fundamentales de los cuales goza su comunidad”.

   2.4 En el presente caso, los ciudadanos N.Y.J., M.A.U., M.V.I.V., J.A.A.M., L.E.P.T., formulan la acción de tutela en calidad de Autoridades Ancestrales de la comunidad indígena Nasa Pickwe Tha Fiw, por lo que se acredita su legitimación por activa para solicitar la protección de los derechos de su comunidad[79].

   2.5 Legitimación pasiva: Este requisito hace referencia a la aptitud legal de la persona o entidad contra la cual se dirige la acción de tutela, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental[80]. Así, el artículo 86 de la Constitución y las disposiciones 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 indican que esta acción puede formularse contra cualquier autoridad pública que presuntamente haya amenazado o vulnerado un derecho fundamental, o contra un particular en escenarios específicos[81].

   2.6 En este caso, se formuló la acción de tutela contra la UNP y el Ministerio del Interior. La primera entidad negó la adopción de medidas de protección colectivas de emergencia a la comunidad Pickwe Tha Fiw y, en cuanto al Ministerio del Interior, se destaca que sería el encargado de impulsar y coordinar tales medidas de conformidad con el Decreto 2078 de 2017[82], por lo que ambas instituciones tienen legitimación pasiva en el presente asunto.

   2.7 Por otra parte, el juez de primera instancia vinculó al proceso a la ONIC, al CRIC, a la Defensoría Regional del C., a la Alcaldía de P.-.C., al Personero Municipal de P.-.C., a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Defensa, a la Defensoría del Pueblo[83], y posteriormente a la Alcaldía Municipal de S. - C.[84]. Sobre este punto, la Sala Novena destaca que, si bien no se cuestionó la actuación de estas entidades en la acción de tutela, cada una tiene un rol importante frente a la situación de seguridad y de riesgo que enfrenta la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw, por lo que tienen interés directo en la solución del presente caso y, eventualmente, podrían resultar involucradas en las órdenes que se pudieran llegar a adoptar.

   2.8 En cuanto a la ONIC y al CRIC, la Sala Novena destaca que se trata de organizaciones sociales que fueron vinculadas por el juez de primera instancia, participaron durante el proceso apoyando la petición de amparo de la comunidad indígena y solicitaron reiteradamente la adopción de medidas de protección de emergencia para la población. Además, la UNP refirió que era un impedimento otorgar las medidas de protección de emergencia solicitadas por la comunidad Pickwe Tha Fiw, debido a que ya existía un trámite ordinario en curso respecto al CRIC, por lo que su legitimación por pasiva también se encuentra acreditada.

   2.9 Inmediatez: El artículo 86 de la Constitución estableció la acción de tutela como un mecanismo ciudadano para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo que la Corte Constitucional ha indicado que debe presentarse en un “término razonable” desde el hecho que presuntamente amenaza o vulnera la garantía constitucional que se invoca[85]. Asimismo, se cumple este requisito cuando exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes o se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo[86].

   2.10 En el presente asunto, la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw indica que la UNP no accedió a su solicitud de medidas de protección colectivas de emergencia, por lo cual se amenazan sus derechos fundamentales a la vida, integridad, seguridad, enfoque diferencial y al debido proceso. La Sala encuentra que la última negativa de la UNP fue el 30 de julio de 2020 y la acción de tutela se presentó el 24 de agosto de 2020, por lo que se evidencia a todas luces un ejercicio oportuno de la acción, más aún, si se tiene en cuenta que se alega una vulneración de derechos permanente en el tiempo ante los errores e inactividad de la UNP frente a la petición de medidas de protección a la comunidad accionante.

   2.11 Subsidiariedad: La acción de tutela solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[87], por ende ésta acción tiene un carácter excepcional y subsidiario frente a otros medios judiciales. Se resalta que el análisis de este requisito implica verificar si existe otro medio judicial idóneo y eficaz[88] para obtener el amparo de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, el Decreto 2591 de 1991 (artículo 6º) dispone que la eficacia de los medios ordinarios debe ser “apreciada en concreto (…) atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

   2.12 Por ejemplo, esta Corporación ha referido que “los pueblos indígenas, son sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales por su condición de sujetos de especial protección constitucional en situación de vulnerabilidad, por lo que es procedente que acudan a la acción de tutela en el objeto de demandar la protección de sus derechos”[89]. Además, en casos semejantes al presente, en los que se solicita al Estado otorgar medidas de protección, la Corte ha reconocido que “el medio defensa de la jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental a la vida”[90].

   2.13 En el caso concreto, las Autoridades Ancestrales de la comunidad Pickwe Tha Fiw cuestionan las negativas de la UNP a ordenar medidas de protección en su favor. Tales respuestas podrían ser considerados actos administrativos de trámite[91], con base en lo dispuesto en los artículos 2.4.1.2.40 y 2.4.1.2.41 del Decreto 1066 de 2015, los cuales fijan el procedimiento que adelanta la UNP en el marco del programa de protección y plantean los pasos de recepción de la petición, verificación de la documentación, evaluación, entre otros, los cuales dan lugar a actos administrativos de trámite que culminarían en una decisión definitiva por parte de la UNP[92]. En el presente caso, las negativas de la entidad corresponden a los referidos pasos preliminares y no resuelven de manera definitiva la situación de la comunidad Pickwe Tha Fiw, por cuanto supeditan su solicitud al trámite ordinario que se adelanta en relación con el CRIC, por lo que no se consolida una situación jurídica como tal y, por ende, no constituirían actos administrativos definitivos.

   2.14 Además, se evidencia que, con anterioridad a la formulación de la acción de tutela, la UNP no informó a la comunidad sobre su decisión de no otorgar las medidas de protección solicitadas, sino que ésta se enteró por la respuesta que la UNP remitió a la Defensoría Regional del C.[93]. Por ende, se encuentra que la comunidad indígena se encontraba imposibilitada para formular una pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir los referidos actos[94].

   2.15 En suma, la Sala Novena concluye que la comunidad indígena no contaba con otro medio judicial para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales. Adicionalmente, se resalta que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, no solo por su carácter étnico sino también por su calidad como víctima colectiva del conflicto armado interno, que pretende el amparo urgente de sus derechos a la vida y a la integridad personal ante el riesgo que estarían enfrentando por la acción de grupos armados.

   2.16 Así, la Sala considera que el amparo cumple con todos los requisitos de procedencia correspondientes y pasa a analizar el fondo del asunto.

3. Planteamiento del caso, problema jurídico y estructura de la decisión

   3.1 Las Autoridades Ancestrales del Resguardo Indígena Pickwe Tha Fiw han solicitado reiteradamente la adopción de medidas de protección colectivas de emergencia desde el mes de junio de 2020, debido al escenario de riesgo que enfrentan por la presencia y las amenazas de diferentes grupos armados, entre los cuales se destaca la columna móvil D.R. de las disidencias de las FARC.

   3.2 A su vez, la UNP ha negado tal petición de la comunidad indígena, con fundamento en razones de trámite administrativo o por considerar que no existía un riesgo extraordinario. Posteriormente, el juez de primera instancia, concedió el amparo y ordenó a la UNP adelantar un estudio de riesgo de la población accionante, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el contexto y la participación de la comunidad.

   3.3 En cumplimiento de esa decisión, la UNP inició una Orden de Trabajo para evaluar el riesgo del Resguardo, realizó una reunión con sus integrantes y concluyó que sí existía un escenario de riesgo extraordinario que ameritaba la adopción de medidas colectivas de protección de emergencia. Razón por la cual remitió su análisis al Ministerio del Interior para que éste estudiara las medidas a adoptar y procediera a su implementación.

   3.4 Sin embargo, el juez de segunda instancia revocó el referido fallo y, se destaca, que las actuaciones de la UNP no fueron producto de su propia iniciativa, sino que tuvieron lugar como cumplimiento de la sentencia de primera instancia, lo que excluye la posibilidad de una eventual carencia actual de objeto por hecho superado[95].

   3.5 Adicionalmente, las medidas de protección solicitadas por el resguardo no han sido aprobadas ni implementadas por el Ministerio del Interior, por lo que tampoco se han satisfecho las pretensiones de la acción de tutela[96]. Asimismo, la comunidad Pickwe Tha Fiw alertó en sede de revisión que se están presentando múltiples hechos de descoordinación al interior de la UNP y que su situación de riesgo se sigue manteniendo, por lo que solicitan con urgencia la implementación de las referidas medidas colectivas de protección.

   3.6 Con base en lo anterior, la Sala Novena de Revisión resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La UNP y el Ministerio del Interior han vulnerado los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo del Resguardo Indígena Pickwe Tha Fiw, por no conceder medidas de protección colectivas de emergencia a su favor?

   3.7 Para resolver este interrogante, la Sala abordará el análisis de los siguientes temas: (i) El deber del Estado de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de las comunidades indígenas; (ii) la necesidad de aplicar un enfoque diferencial en el deber de protección del Estado de las comunidades indígenas; (iii) el debido proceso administrativo en los procedimientos adelantados por la UNP y el Ministerio del Interior; (iv) el trámite de medidas de protección a cargo de la UNP y el Ministerio del Interior; y, (v) la solución del caso concreto.

4. El deber del Estado de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de las comunidades indígenas

   4.1 La finalidad principal del Estado colombiano, y de cualquier Estado, debe ser proteger la vida y seguridad de sus habitantes[97]. De hecho, el fundamento de la organización política y del establecimiento de normas constitucionales y legales en una sociedad debe ser justamente proteger a sus ciudadanos. Por ello, el Preámbulo de la Constitución colombiana establece que ésta busca “asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”.

   4.2 En ese mismo sentido, el artículo 2° indica que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”. Es así, como el deber más primigenio del Estado y su obligación más elemental es salvaguardar la vida de sus habitantes, en tanto ésta “constituye la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones”[98].

   4.3 Esta obligación adquiere una especial importancia al tratarse de la protección de las comunidades indígenas. Así, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece que “tienen el derecho colectivo a vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no serán sometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro acto de violencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otro grupo”[99]. Por ende, el Estado tiene el deber de implementar mecanismos eficaces para prevenir todo acto que tenga por objeto: (i) privarlos de su integridad como pueblos distintos; (ii) desposeerlos de sus tierras, territorios o recursos; (iii) el traslado forzado de su población, entre otros[100].

   4.4 La Corte Constitucional ha establecido en términos generales que todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de preservar las condiciones necesarias para que las personas “lleven una existencia tranquila, libre de amenazas y de zozobras”[101], dado que la materialización de condiciones mínimas de seguridad se constituye como una garantía mínima para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y libertades[102]. Este mandato se cualifica al tratarse de comunidades étnicas, cuya supervivencia e integridad ha estado bajo amenaza, por lo que se exige al Estado “adoptar medidas especiales para garantizar a estas comunidades el disfrute de sus derechos y la igualdad, real y efectiva, para el ejercicio de los mismos”[103].

   4.5 Por otra parte, la Corte ha planteado que el derecho fundamental a la seguridad implica dos mandatos en términos negativos y positivos: (i) El Estado no puede atentar contra sus ciudadanos y, (ii) “cuando un individuo se encuentra en una situación de riesgo predecible que pone en entredicho su vida o integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas tendientes para evitar que el peligro que recae sobre ella se materialice”[104].

   4.6 En otras palabras, las personas tienen el derecho de “recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[105]. Lo cual implica una especial importancia frente a las personas que se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad y/o peligro, en tanto este derecho “constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”[106].

   4.7 Esta protección de los derechos a la vida y a la seguridad personal se materializa en las siguientes obligaciones específicas del Estado:

   “(i) “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona”, (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado”, (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes”, (iv) “la obligación de asignar tales medios”, (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias”[107].

   4.8 A su vez, la sentencia T-719 de 2003 y más recientemente la T-469 de 2020 explican la escala de riesgos que debe tener en cuenta el Estado para proteger adecuadamente los derechos referidos: “(i) mínimo: aquel en el cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales; (ii) ordinario: el soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) extraordinario: aquel que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar; (iv) extremo: se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario, grave e inminente que amenaza con lesionar su vida o la integridad personal”[108].

   4.9 En consecuencia, el Estado está llamado a intervenir para proteger a las personas cuando se encuentren expuestas a un riesgo extraordinario o extremos. Al respecto, la sentencia T-469 de 2020 explicó:

   “Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas de las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo (…).

   El riesgo extremo reúne entonces todas las características señaladas (debe ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro y discernible, excepcional y desproporcionado) pero además llena dos requisitos adicionales: (i) que el riesgo sea grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos”[109].

   4.10 Al respecto, se resalta que el carácter individualizable del riesgo debe analizarse de una manera diferente ante solicitudes de medidas de protección colectivas y, más aún, frente a comunidades indígenas. En estos casos, tal individualidad debe partir de asimilar a la comunidad como un sujeto colectivo independiente de sus integrantes[110], y se debe verificar que su riesgo sea “preciso, determinado y sin vaguedades”[111].

   4.11 Es así como el Estado tiene la obligación de analizar a profundidad la situación específica en la que se encuentra una persona o una comunidad étnica y determinar si se supera el nivel de riesgo ordinario que implica la vida en sociedad. En cuyo caso, se trataría de un riesgo que las personas o colectivos no están en la obligación de soportar y, en consecuencia, el Estado debe identificar adecuadamente los factores de peligro existentes e implementar de manera pronta y oportuna las medias de protección correspondientes[112].

5. La necesidad de aplicar un enfoque diferencial en el deber de protección del Estado de las comunidades indígenas

   5.1 En aplicación al derecho a la igualdad y al deber de cuidado de quienes se encuentran en circunstancias especiales, el Estado debe cumplir con su obligación de analizar el nivel de riesgo existente teniendo en cuenta las diferencias específicas en personas o comunidades étnicas con características particulares. Así, la jurisprudencia constitucional ha indicado que se debe otorgar una protección especial a “determinados grupos que, por sus características sociales, históricas, culturales, o de otra naturaleza, enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo tanto, son acreedores del derecho a una atención diferencial”[113].

   5.2 La sentencia T-367 de 2019 refiere al respecto que la obligación de proteger la vida y la seguridad personal “adquiere especial connotación cuando se trata de sujetos que “por su actividad misma están expuest[os] a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores y defensoras de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados”, entre otros, tales como dirigentes gremiales, testigos de crímenes contra los derechos humanos y “dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos”[114].

   5.3 Este deber de implementar un enfoque diferencial también se expresa en la sentencia T-002 de 2020 frente a la adopción de medidas de protección de carácter individual o colectivo, y la articulación institucional que debe existir para tales efectos:

   “El Estado colombiano tiene la obligación legal de brindar todas las medidas de seguridad a las personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de programas de protección dirigidos a defensores de derechos humanos, líderes sociales, periodistas, comunicadores sociales, alcaldes, diputados y concejales, entre otros, de manera individual o colectiva para garantizar su vida, libertad, integridad y seguridad”[115].

   5.4 Adicionalmente, se resalta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que el Estado debe profundizar el análisis de contexto que realiza a la hora de evaluar las condiciones de riesgo de quienes son objeto de amenazas y “fortalecer la coordinación entre las autoridades a nivel central y local” en el examen de la información[116]. La Corte Constitucional también ha resaltado tal obligación en la sentencia T-469 de 2020, en el que se destacó “la difícil situación de las comunidades indígenas en el marco del conflicto armado, también reconocida en el Auto 004 de 2009, las que por la violencia a sus pueblos se encuentran ante una amenaza de exterminio cultural y físico”[117].

   5.5 La sentencia T-002 de 2020, en términos semejantes, refiere la existencia de una obligación de debida diligencia en la valoración del riesgo, en los siguientes términos:

   “las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta las condiciones específicas del afectado y el contexto social en el cual desarrolla sus funciones”[118].

   5.6 Además, se destaca que la sentencia T-124 de 2015 resaltó la relevancia de este punto al advertir que en la evaluación del riesgo el Estado “no debe limitarse solamente a la situación subjetiva del solicitante”, sino que debe tener en cuenta “la situación específica que rodea al amenazado” para verificar si sus circunstancias “pueden ser motivo de una mayor exposición a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población”[119].

   5.7 Como ejemplo de tal análisis de contexto, la Corte Constitucional reprochó en la providencia T-469 de 2020, que no se haya examinado a profundidad la situación por la cual atraviesan líderes indígenas, defensores de derechos humanos, entre otros. Respecto a lo cual, destacó:

   “Organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social, comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la criminalidad organizada”[120].

   5.8 Estos aspectos resultan especialmente relevantes para analizar el contexto actual de amenazas y homicidios contra integrantes de comunidades indígenas y líderes sociales. Por ello, tal como se refirió en la sentencia T-469 de 2020, la Corte encuentra que: “desafortunadamente, el contexto de amenazas (…) no es nuevo para esta Corporación, ni ajeno a las dinámicas nacionales que reportan un grave y sostenido número de conductas criminales contra líderes sociales y defensores de derechos humanos”.

   5.9 En los últimos años, esta Corporación se ha referido en varias ocasiones a la incapacidad del Estado para proteger de manera eficaz a líderes sociales e indígenas[121]. Como ejemplo de tal escenario, se destacó el Comunicado No. 008 del 15 de enero de 2019 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el que se resaltaron los múltiples cuestionamientos existentes “sobre la eficacia de las medidas de protección otorgadas por la UNP; en particular, sobre el análisis de riesgo, los retrasos y la implementación de medidas de protección, así como los procedimientos de levantamiento de medidas”[122].

   5.10 Asimismo, se ha destacado que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ya ha manifestado en varias momentos su preocupación por este escenario en Colombia, alertando sobre “el sostenido número de asesinatos de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales registrados durante el primer semestre año en Colombia”[123].

   5.11 Sobre lo cual, la Corte ha enfatizado que esta situación “no cesó siquiera ante la pandemia y las medidas de confinamiento general, sino que, por el contrario, se agravó (...) Ni la pandemia ni un descenso general en la tasa de homicidios del país ha logrado mermar la violencia contra los líderes sociales. Esta preocupante tendencia se refleja en las principales fuentes de información, tanto de la sociedad civil como del Estado y de la comunidad internacional”[124].

   5.12 Además, esta Corporación refirió que el escenario de un conflicto armado que continúa en el tiempo y la falta de garantías de protección para los líderes “no solo implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que además representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la consolidación del país como una República verdaderamente democrática y pluralista”[125].

   5.13 El contexto actual no solo evidencia una vulneración constante y reiterada de derechos fundamentales, sino también pone en duda la misma eficacia del Estado ante la imposibilidad de proteger a sus ciudadanos[126]. Lo que constituye “una tragedia con profundas repercusiones sobre el conjunto de la sociedad y compromete, incluso, la vigencia del Estado social y democrático de derecho”[127].

   5.14 Por otra parte, se resalta especialmente que el fenómeno de violencia descrito también ha afectado en gran medida a las comunidades indígenas, cuyos territorios suelen coincidir con zonas bajo disputa entre grupos ilegales, narcotraficantes, delincuencia común, entre otros, los cuales se encuentran en conflicto recurrente entre sí y frente al Ejército Nacional. Además, los pueblos étnicos “sufren con mayor impacto las consecuencias del conflicto por factores estructurales preexistentes, como la pobreza, el abandono institucional, la inseguridad alimentaria o las difíciles condiciones de acceso a servicios de salud”[128].

   5.15 Al tratarse de comunidades étnicas, la Corte también ha exigido que la protección de sus derechos fundamentales debe ir más allá de la perspectiva individual y abordar una dimensión colectiva, lo cual se resalta en las sentencias T-380 de 1993, T-666 de 2017, entre otras. Este aspecto, permite materializar el principio de enfoque diferencial, no sólo al distinguir entre el trámite que se debe adelantar frente a cualquier ciudadano y un pueblo étnico, sino también a la hora de diferenciar las particularidades específicas que tiene cada comunidad o colectivo[129].

   5.16 Sobre estos puntos, sobresale el caso de la comunidad indígena Nasa, víctima del conflicto armado interno que reclamaba la adopción urgente de medidas de protección ante amenazas y riesgos para su supervivencia. Este caso fue resuelto en la sentencia T-030 de 2016, en la cual se destacó que debía “haber un verdadero compromiso con ofrecerles garantías de no repetición, para lo cual resulta[ba] indispensable repasar y tener presentes las violaciones históricas que, no obstante haber ocurrido hace varios años, siguen teniendo efectos”.

   5.17 En esta providencia, la Corte indicó que el Estado tenía la obligación de evaluar la petición de la población Nasa a partir de una perspectiva colectiva, en tanto la comunidad indígena “goza de derechos fundamentales propios, que no son derechos colectivos ni el resultado de la sumatoria de los derechos individuales de sus miembros”. Lo anterior, debido a que “las violaciones cometidas en contra de un indígena o de una comunidad específica deben ser leídas y tratadas a la luz del impacto que tuvieron en el pueblo como un todo”[130].

   5.18 En esa misma línea, se alertó que la violencia había generado un profundo daño colectivo en el proceso organizativo y la autonomía de la comunidad Nasa, pero las instituciones del Estado encargadas de evaluar sus solicitudes de medidas de protección habían abordado el caso como una petición más, sin tener en cuenta dos aspectos diferenciales: (i) “los pueblos indígenas son titulares de derechos fundamentales, estos son independientes de los derechos de sus miembros y no constituyen una sumatoria de los últimos”; y, (ii) “los derechos fundamentales son interdependientes e indivisibles. Su eficacia debe ser conjunta, pues solo de esa manera se satisface el principio de dignidad humana”.

   5.19 Tal enfoque diferencial se debía materializar al comprender que las amenazas dirigidas a los líderes de la comunidad indígena no se presentan porque necesariamente “exista un interés específico en ellos, como individuos, sino porque son los representantes del grupo, los defensores de sus intereses y quienes recogen las banderas de la historia Nasa por la unidad, el territorio, la cultura y la autonomía”[131].

   5.20 Por ello, la Corte cuestionó que las medidas adoptadas por el Estado solo cubrían una faceta individual, pero no una dimensión colectiva, por lo que reprochó que: “Si el Estado persiste en afrontar este problema desde dicha óptica llegará al absurdo de ofrecer esquemas individuales de protección a todos los indígenas con una influencia política más o menos notoria”, y concluyó: “La nueva comprensión que sugiere esta Corte aboga por la protección de todo el pueblo y, consecuentemente, por la adopción de medidas de protección de carácter colectivo”.

   5.21 En esta misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que las medidas de protección en favor de comunidades indígenas deben contar con un enfoque étnico y territorial. En palabras de la Comisión:

   “se debe asegurar el enfoque étnico. En los esquemas de protección de comunidades afrodescendientes y pueblos indígenas, el Estado debe tener en cuenta la ubicación geográfica, las necesidades particulares y especial situación que han enfrentado estas comunidades en el contexto del conflicto armado. Para comunidades alejadas, sin acceso a electricidad o señal satélite, resulta importante reconocer que medidas tales como botones de pánico o teléfonos celulares no son de utilidad, y que la simple visita de un representante estatal en la región o la instalación de alumbrado eléctrico pueden ser más efectivas para disuadir la violencia. Asimismo, se deben diseñar estrategias integrales para la implementación de medidas de protección colectivas”[132].

   5.22 Este enfoque implica, en primer lugar, abordar el correspondiente análisis de riesgo desde una perspectiva distinta a la individual, en la que se comprenda la comunidad como un todo, entendiendo que el atentado o la amenaza dirigida contra uno de sus integrantes va dirigido al colectivo. En segundo lugar, es necesario que se adopten medidas concertadas con la población afectada[133] y, finalmente, que las autoridades encargadas de la implementación de las medidas realicen la articulación institucional necesaria para abordar la situación de riesgo de la comunidad desde su contexto socio-económico, sus necesidades y los déficits existentes de protección efectiva de sus derechos, con el fin de trascender medidas que aborden la problemática únicamente con el incremento de fuerzas militares o policiales.

6. El debido proceso administrativo en los procedimientos adelantados por la UNP y el Ministerio del Interior

   6.1 El derecho fundamental al debido proceso se encuentra reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política y orienta todas las actuaciones judiciales y administrativas del Estado. Por ende, constituye una garantía ciudadana frente a la Administración, la cual tiene la obligación de adoptar decisiones conforme a los procedimientos correspondientes y con la debida fundamentación. Asimismo abarca el deber de cumplir con garantías mínimas relacionadas con el derecho a la defensa, el deber de imparcialidad, el respeto por el juez natural, entre otras, con el fin de evitar arbitrariedades o errores por parte de las autoridades[134].

   6.2 En el sistema interamericano, se resalta la consagración del derecho al debido proceso en el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde se refiere la garantía de toda persona “a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable”. En este sentido, la Corte Interamericana ha resaltado la trascendencia de este derecho para los pueblos étnicos, lo que implica “mecanismos administrativos efectivos y expeditos, que protejan, garanticen y promuevan sus derechos sobre los territorios”[135].

   6.3 A su vez, el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que deben regir los procedimientos administrativos relacionados con los trámites de protección individual y colectivo. Dentro de esos principios se destacan los siguientes: (i) causalidad, el cual impone el deber de realizar un estudio técnico previo para determinar el nivel de riesgo del solicitante en relación con sus circunstancias políticas y sociales[136]; (ii) concurrencia y coordinación, que exigen a la UNP, al Ministerio del Interior, a la Policía y demás autoridades actuar de manera coherente, ordenada y eficiente para prevenir y proteger los derechos referidos; (iii) enfoque diferencial e idoneidad: cada etapa del proceso debe tener en cuenta las características específicas de las personas y adecuarse a su situación de riesgo; y, (iv) oportunidad, según el cual se deben otorgar las medidas de prevención y protección de manera “ágil y expedita”.

   6.4 La jurisprudencia constitucional también ha indicado los contenidos del derecho fundamental al debido proceso administrativo en las actuaciones adelantadas por la UNP. Por ejemplo, las sentencias T-199 de 2019 y T-388 de 2019 abordan el “deber de motivación técnica y específica” que le exige a la UNP realizar valoraciones de los niveles de riesgo “justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable”, sustentados en conceptos especializados[137].

   6.5 Al respecto, la sentencia T-199 de 2019 plantea que “para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas de seguridad deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable”. Lo cual implica motivar claramente los actos administrativos y respuestas que emita la UNP ofreciendo explicaciones suficientes y sin contradicciones sobre las decisiones que adopte[138].

   6.6 Como ejemplo de lo anterior, la sentencia T-224 de 2014 realizó el siguiente reproche a la UNP al calificar el riesgo de un peticionario como “ordinario” y negar medidas de protección en su favor; además, no notificó su decisión al solicitante:

   “A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la comunicación escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la decisión, ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al peticionario. La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para descartarlo como sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar las características propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y valoración”.

   6.7 En aquellos casos en los que existe una insuficiente motivación, por regla general, la Corte ha ordenado una reevaluación del riesgo con fundamento en los argumentos y circunstancias particulares del accionante[139]. Tal respuesta deberá estar incluida en un acto administrativo con el fin de que la motivación completa de la UNP permita al actor, si lo considera pertinente, acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[140].

   6.8 La sentencia T-388 de 2019 también indica como subreglas adicionales que la UNP “debe tener en cuenta el contexto en el que se encuentran los ciudadanos que solicitan las medidas de protección, no solamente su situación individual”. A su vez, refiere que, de manera excepcional, el juez de tutela puede ordenar a la UNP que continúe implementando medidas de protección a una persona cuando se “concluya que en el caso concreto existen pruebas de la apremiante situación de riesgo del accionante”.

   6.9 La sentencia T-924 de 2014 señala que también existe una presunción de riesgo en cabeza de líderes sociales, autoridades y representantes de comunidades indígenas, por su función dentro de la sociedad y al ser la cara visible de una comunidad u organización por lo que están sometidos a una amenaza mayor, “por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad”[141]. En caso contrario, se deberán adoptar medidas de protección “oportunas, idóneas y tanto fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la seguridad y la integridad”.

   6.10 Finalmente, en la providencia T-367 de 2019 se resalta que la UNP debe realizar la valoración “que verifica la pertinencia de la petición colectiva debe ser tramitada de manera ágil y expedita a la situación fáctica expuesta por el grupo”. Además, la recolección de información debe tener en cuenta “todos los factores de contexto del colectivo” y “emitir una decisión en un tiempo razonable”[142] en la que identifique “de manera coordinada, sistemática, coherente, eficiente con otras autoridades del orden nacional, departamental y municipal, las medidas de prevención y protección específicas y adecuadas para evitar la materialización del riesgo”. Y, por último, la decisión debe estar contenida en un acto administrativo que se notifique por escrito al solicitante “para que esta pueda tener la oportunidad de controvertir los hechos, mediante los recursos correspondientes”.

7. El trámite de medidas de protección a cargo de la UNP y el Ministerio del Interior

   7.1 La Unidad Nacional de Protección (UNP) es una entidad adscrita al Ministerio del Interior creada por el Decreto 4065 de 2011 y en el Decreto 1066 de 2015, “Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior” se establece, en su artículo 1.2.1.4, que la UNP tiene el deber de “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección”, junto con la referida cartera y la Policía Nacional. Estas tres entidades llevan a cabo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, dirigido a quienes se encuentran en una situación de riesgo extraordinario o extremo “como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo”[143].

   7.2 El Decreto 4912 de 2011, compilado en el Decreto 1066 de 2015 a partir del artículo 2.4.1.2.1, regula los principios, definiciones, estrategias de prevención, medidas de protección, responsabilidades y procedimientos del referido programa, fijando las competencias de la UNP, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.

   7.3 La sentencia T-367 de 2019 explica también la clasificación de las medidas de protección que podría aplicar la UNP en virtud del riesgo existente: “i) esquemas de protección (que pueden ser individuales o colectivos), ii) los recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad, iii) medio de movilización, iv) apoyo de reubicación temporal, v) apoyo de trasteo, medios de comunicación, y vi) blindaje e inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad”. Tales medidas varían según el número de vehículos, escoltas, blindaje, equipos de comunicación, cargo, entre otros[144].

   7.4 El artículo 2.4.1.2.40 del citado Decreto establece el procedimiento ordinario del programa de protección, el cual inicia con la recepción de la solicitud de protección ante la UNP, después se realiza una verificación de la actividad del solicitante y el nexo causal con su situación de riesgo, se recopila información al respecto y se traslada el caso al Grupo de Valoración Preliminar. Posteriormente, se valora el asunto por parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y, si se determina la existencia de un riesgo extraordinario o extremo, se adoptan las medidas de protección correspondientes por medio de un acto administrativo expedido por la UNP.

   7.5 En cuanto a las medidas de protección colectivas, el Decreto 2078 de 2017 integró los artículos 2.4.1.5.1 y siguientes al Decreto 1066 de 2015, con el fin de establecer la Ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal de grupos y comunidades, cuya coordinación está en cabeza de la UNP y el Ministerio del Interior. Esta ruta se dirige a la protección de colectivos que cuenten con reconocimiento jurídico (certificado de existencia) o reconocimiento social (objetivos comunes, organización y rasgos culturales, sociales o políticos compartidos)[145].

   7.6 Las medidas de protección colectivas tienen como objetivo contrarrestar los factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza del grupo correspondiente y deben tener en cuenta un enfoque diferencial, territorial y de género, así como el análisis del riesgo y las propuestas presentadas por las mismas comunidades[146]. Para su implementación pueden concurrir entidades nacionales y territoriales, y pueden abarcar medidas específicas como las siguientes:

   “1. Acciones de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el colectivo objeto de protección.

2. Apoyo a la infraestructura física para la protección integral colectiva.

3. Fortalecimiento organizativo y comunitario.

4. Fortalecimiento de la presencia institucional.

5. Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el grado de exposición a riesgos del colectivo.

6. Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los factores de riesgo y amenaza.

7. Apoyo a la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.

8. Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta definida en el CERREM Colectivo.

9. Medidas de atención psicosocial: se tomarán medidas para proveer de herramientas en materia de atención psicosocial dé carácter individual o colectivo y con enfoque de género, a aquellos destinatarios/as del programa de protección que hayan resultado afectados/as en razón de cualquier agresión a la vida e integridad física.

10. Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección y contrarrestar la estigmatización”[147]

    7.7 El procedimiento para su adopción es similar al de la ruta individual en cuanto inicia con la solicitud correspondiente a la UNP, entidad que realiza una verificación inicial de la actividad del grupo y su relación causal con la situación de riesgo, luego se remite al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), el cual realiza una visita en terreno y remite el asunto al CERREM, que es el encargado de presentar una propuesta de medidas de protección ante el Ministerio del Interior. Posteriormente, las medidas son adoptadas en un acto administrativo de la UNP y, si se requiere la coordinación con entidades diferentes, será la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior quién realizará la articulación correspondiente[148].

    7.8 Finalmente, el artículo 2.4.1.5.4 señala la posibilidad de adoptar medidas colectivas de emergencia “en caso de riesgo inminente y excepcional”. En este escenario, la UNP efectúa una valoración inicial del riesgo y la comunica al Ministerio del Interior, quien “impulsará y coordinará las instancias competentes, acciones de respuesta inmediata para la protección colectiva e informará de las mismas al CERREM Colectivo”.

8.1 Teniendo en cuenta las reglas jurisprudenciales descritas con anterioridad, la Sala Novena de Revisión pasa a resolver la acción de tutela formulada por por las Autoridades Ancestrales del Resguardo Indígena Pickwe Tha Fiw contra el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, ante la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo.

8.2 En primer lugar, la Sala evidencia con base en los hechos relatados en los antecedentes de la presente providencia, que la comunidad accionante, la Organización Nacional Indígena de Colombia e, inclusive, autoridades como la Fiscalía General de la Nación y el Defensor Regional del C. solicitaron en varias oportunidades a la UNP adoptar medidas de protección colectivas y acciones urgentes para salvaguardar a la comunidad Pickwe Tha Fiw.

8.3 Pese a lo anterior, no se entiende como en sede de revisión, la UNP sostuvo que, con anterioridad a la sentencia del juez de primera instancia, “no exist[ía] solicitud de protección realizada por el Resguardo”[149], a pesar de que, inclusive, la UNP formuló varios requerimientos a la comunidad para que aportara documentos relativos al inicio de un trámite ordinario[150]. Esto último también llama especialmente la atención, dado que la población reiteró en varias oportunidades que se estaban solicitando medidas de emergencia. Frente a estos hechos, la Sala advierte la existencia de errores administrativos e incoherencias de la UNP que no se encuentran acordes con los contenidos del derecho al debido proceso administrativo ni con el deber de la entidad de actuar conforme a los principios de concurrencia, coordinación y oportunidad[151].

8.4 En esa misma línea, la Sala observa que el 24 de junio de 2020 la UNP se negó a realizar una evaluación del riesgo de la comunidad Pickwe Tha Fiw y a estudiar de fondo su petición, con fundamento en que ya estaba adelantando un trámite ordinario en relación con el CRIC, el cual abarca más de 100 comunidades indígenas, entre las cuales se encontraba el resguardo Pickwe Tha Fiw[152].

8.5 Frente a este argumento que, de hecho, fue reiterado por la UNP en su contestación a la acción de tutela y en su escrito de impugnación, y además fue esgrimido por el juez de segunda instancia para revocar el amparo, la Sala destaca que la UNP en ningún momento explicó cuál era el fundamento jurídico que le impedía analizar la situación específica de la comunidad Pickwe Tha Fiw. Si bien era cierto que adelantaba un trámite ordinario sobre el CRIC, este tenía una naturaleza distinta y versaba sobre una organización que agrupa más de 100 comunidades. Más aún, se trata de un procedimiento que data del 2018 y que aún no se ha culminado, lo cual desconoce abiertamente la obligación de la UNP de actuar oportunamente y dentro de un plazo razonable[153].

8.6 A su vez, es importante resaltar el contexto específico en el que la comunidad Pickwe Tha Fiw realizó su solicitud de medidas de protección de emergencia. En el expediente se acreditó que el 24 de agosto de 2015 este resguardo fue reconocido como víctima colectiva del conflicto armado por la existencia de “un patrón de victimización caracterizado por la ocurrencia recurrente de hechos de Homicidio, Amenaza a la vida, a la Integridad y a la Seguridad Personal, Desplazamiento Forzado, Discriminación y Reclutamiento de Niños, Niñas y Adolescentes”[154]. Además, en la acción de tutela y en sus correspondientes denuncias ante la Fiscalía[155], indicaron el riesgo que enfrentaban de ser revictimizados ante hostigamientos y amenazas por parte de grupos armados que irrumpían en su comunidad, en particular, las disidencias de las FARC[156]. Escenario que fue confirmado por la Defensoría del Pueblo, en su Alerta temprana 029 de 2020, y por varias solicitudes de la Fiscalía Quinta Seccional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del C., en las cuales denunció la especial situación de riesgo de la comunidad Pickwe Tha Fiw[157].

8.7 Lo anterior demuestra un desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y de la importancia de tener un enfoque diferencial por parte de la UNP cuando se trata de peticiones presentadas por comunidades étnicas. Para la Sala, es abiertamente inconstitucional que un colectivo indígena que ya había sido reconocido como víctima del conflicto armado, y que solicitaba con urgencia la adopción de medidas de protección de emergencia por amenazas y hostigamientos recientes, se le niegue siquiera el estudio de su petición por un trámite ordinario que se había iniciado en el 2018 y que tenía una naturaleza y alcance distintos.

8.8 Este punto merece un especial llamado de atención a la UNP, quien esgrimió razones meramente formales y sin fundamento jurídico para negarse a analizar una petición de emergencia de una comunidad indígena. Se resalta que estas poblaciones merecen una especial protección constitucional ante las circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentran actualmente, más aún, en el contexto de los últimos años caracterizado por un recrudecimiento de la violencia y la imposibilidad del Estado de brindar protección efectiva y oportuna a líderes sociales, defensores de derechos humanos, comunidades étnicas, exintegrantes de las FARC, entre otros. Escenario que ya ha venido advirtiendo la Corte Constitucional en varias ocasiones[158].

8.9 Continuando con el análisis de los hechos, la Sala observa que posteriormente la comunidad indígena se entera por la Defensoría regional del C. que la UNP realizó una valoración inicial de su nivel del riesgo y concluyó que las medidas de protección eran innecesarias[159]. Frente a este hecho, se evidencia que la UNP no profirió un acto administrativo definitivo ni lo notificó al resguardo, lo que le impedía acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.

8.10 Además, sólo en la contestación de la UNP a la acción de tutela, es que se puede ver el contenido de la verificación inicial que realizó la entidad sobre el nivel de riesgo del resguardo Pickwe Tha Fiw. En este documento la UNP aseveró que la situación de la comunidad no denotaba excepcionalidad, que las denuncias realizadas sólo constituían un “riesgo generalizado asociado a las dinámicas del conflicto en el país relacionadas con el tránsito de actores ilegales”, y que no se evidenciaba una materialización probable de un daño ni una situación de inminencia[160].

8.11 Tal análisis llama especialmente la atención de la Sala, ya que contrasta con las múltiples conductas denunciadas por la comunidad sobre amenazas y hostigamientos de grupos armados[161] que no constituyen un simple “tránsito de actores ilegales” como parte de una dinámica generalizada del conflicto. Además, en el estudio de la UNP no se mencionan ni se contradicen las peticiones de la Fiscalía General de la Nación o la Defensoría del Pueblo sobre la urgencia de adoptar medidas en favor de la población Pickwe Tha Fiw, incluyendo la Alerta Temprana No. 029 de 2020 que denunciaba expresamente el riesgo de las comunidades indígenas en la zona por las actuaciones de la columna móvil D.R. de las disidencias de las FARC[162].

8.12 Tal como lo explicó el juez de primera instancia, la UNP tampoco indicó las entidades específicas que consultó ni indagó con la comunidad indígena sobre su situación de riesgo. Adicionalmente, no se observa un examen del contexto del resguardo ni de su condición como víctima colectiva del conflicto armado. Por ende, la Sala encuentra que el análisis preliminar de la UNP se contradice con su obligación de debida diligencia a la hora de examinar el riesgo de la comunidad y también se desconoce su deber de motivación técnica y específica, para lo cual se requería un estudio técnico en el que se justificara de manera suficiente y razonable la decisión adoptada[163].

8.13 Una muestra más de ello, se manifiesta en las acciones posteriores de la UNP con posterioridad al fallo de primera instancia, en el que se le ordenó evaluar el riesgo de la comunidad teniendo en cuenta el enfoque diferencial y su contexto, a la luz de información que aportaran las autoridades de la misma comunidad. Como consecuencia de ello, la UNP realizó una valoración detallada de las circunstancias de contexto, adelantó un Taller de Evaluación de Riesgo con la misma comunidad y concluyó que existía un riesgo extraordinario inminente, específico, individualizable, cierto y excepcional de la comunidad Pickwe Tha Fiw, por lo que procedía adoptar medidas de protección colectivas de emergencia en su favor[164]. En palabras de la UNP, “se debe tener en cuenta que las estructuras criminales que hacen presencia en la zona de riesgo continúan su actuar y con más fuerza, pues, se han rearmado y reforzado a causa del reclutamiento forzado que realizan en la región los grupos al margen de la ley”[165], por lo que ésta necesidad urgente de medidas se refuerza al analizar la zona en la que se encuentra la comunidad y la amenaza que representan las disidencias de las FARC en esa región.

8.14 Ante tal reorientación de las actuaciones de la UNP con posterioridad al fallo de primera instancia, la Sala llama la atención a la UNP para que, en adelante, efectúe sus procesos de evaluación indagando con la misma comunidad sobre su situación de riesgo, realizando un examen detallado de su contexto, y aplicando un enfoque diferencial, sin necesidad de que una sentencia de tutela le ordene que cumpla sus funciones a cabalidad, tal como se lo exige el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

8.15 Ahora bien, dado que el juez de segunda instancia revocó erróneamente la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito de S., C., la Sala Novena de Revisión tiene el deber de revocar tal decisión y confirmar parcialmente la providencia de primera instancia, al corroborarse una violación de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo de la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw.

8.16 No obstante, se observa que, si bien la UNP corrigió su conducta como producto del fallo referido, aún no se ha expedido un acto administrativo en el que se ordenen las medidas de protección colectivas de emergencia que se acordaron con la comunidad indígena[166], pues el trámite se remitió al Ministerio del Interior, quien a la luz del artículo 2.4.1.5.4 del Decreto 1066 de 2015, es la entidad encargada de adoptar e implementar las referidas medidas. Este punto es de vital importancia, porque el Ministerio del Interior tiene a su cargo la coordinación de toda la ruta de protección colectiva en conjunto con la UNP[167] y es el encargado de articular la implementación de las medidas de protección colectivas[168], por lo que también tiene una corresponsabilidad en el presente asunto.

8.17 Así las cosas, se le ordenará a la UNP que, en el término máximo de un mes, proceda a expedir un acto administrativo en el que queden consagradas las medidas de protección correspondientes, teniendo en cuenta las medidas concertadas entre la UNP y las Autoridades Ancestrales de la población, así como la pronta y efectiva protección de sus derechos a la vida y a la seguridad personal.

8.18 A su vez, se ordenará al Ministerio del Interior que realice las actuaciones correspondientes para implementar y articular la aplicación de las medidas de protección colectivas de emergencia en favor de la comunidad indígena Pickwe Tha Fiw, para lo cual deberá conformar un espacio de concertación con las Autoridades Ancestrales de dicha comunidad.

8.19 La Sala también ordenará a la UNP que, en lo sucesivo, analice las solicitudes de medidas de protección que formulen las comunidades étnicas con fundamento en la primacía del derecho sustancial, el enfoque diferencial, el estudio de contexto correspondiente y adoptando decisiones oportunas que queden consagradas en actos administrativos que se notifiquen en debida forma y permitan a las comunidades acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, si así lo consideran pertinente. Lo cual no implicaría un obstáculo para acudir a la acción de tutela ante la necesidad urgente de proteger un derecho fundamental.

8.20 Así mismo, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo que realicen un seguimiento estricto a la UNP y al Ministerio del Interior, sobre el cumplimiento de las órdenes de esta sentencia y la observancia de los lineamientos expuestos en esta providencia sobre las labores que deben adelantar a la hora de evaluar el riesgo de los ciudadanos y las comunidades étnicas.

9. Síntesis

9.1 Las Autoridades Ancestrales de la comunidad indígena Nasa Pickwe Tha Fiw, ubicada en el municipio de P., Departamento del C., formularon acción de tutela contra el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección (UNP), solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad, seguridad, enfoque diferencial y al debido proceso, con fundamento en que la UNP no concedió a la comunidad medidas de protección colectivos de emergencia, ante su situación de riesgo por amenazas y hostigamientos de grupos armados.

9.2 En primera instancia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de S., C., concedió el amparo solicitado, al encontrar demostrado que el pueblo indígena se encuentra en un grave e inminente riesgo, por lo que ordenó a la UNP evaluar nuevamente la situación de la comunidad, teniendo en cuenta su contexto y un enfoque diferencial. No obstante, en segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, C., Sala Civil-Familia, revocó tal decisión al considerar que la UNP ya había concluido que la comunidad Pickwe Tha Fiw no se encontraba en una situación de riesgo que ameritara medidas de emergencia en su favor.

9.3 En sede de revisión, la UNP afirmó que, en cumplimiento del fallo de primera instancia, procedió a reevaluar el nivel del riesgo de la comunidad y concluyó que estaba en un riesgo extraordinario, por lo que remitió su valoración al Ministerio del Interior para que estudiara e implementara medidas de protección colectivas para la población Pickwe Tha Fiw. Sin embargo, la comunidad indígena indicó que se habían presentado múltiples inconsistencias en las labores adelantadas por la UNP y que, a pesar de la nueva valoración de la entidad, aún no se han implementado medidas de protección en su favor.

9.4 La Sala Novena de Revisión encuentra en primer lugar, que la acción de tutela bajo estudio cumple con cada uno de los requisitos de procedencia formal: (i) legitimación por activa y por pasiva; (ii) inmediatez; y, (iii) subsidiariedad. En consecuencia, aborda el análisis del siguiente problema jurídico de fondo: ¿La UNP y el Ministerio del Interior han vulnerado los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo del Resguardo Indígena Pickwe Tha Fiw, por no conceder medidas de protección colectivas de emergencia a su favor?

9.5 Para resolver tal interrogante, la Sala analiza los siguientes temas: (i) El deber del Estado de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de las comunidades indígenas; (ii) la necesidad de aplicar un enfoque diferencial en el deber de protección del Estado de las comunidades indígenas; (iii) el debido proceso administrativo en los procedimientos adelantados por la UNP y el Ministerio del Interior; (iv) el trámite de medidas de protección a cargo de la UNP y el Ministerio del Interior; y, (v) la solución del caso concreto.

9.6 Con fundamento en las reglas analizadas, la Sala encuentra que la UNP vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y al debido proceso administrativo de la comunidad Pickwe Tha Fiw, con fundamento en la existencia de errores administrativos e incoherencias de la entidad que redundaron en la falta de un estudio completo y oportuno de la situación de riesgo de dicha población. A su vez, la Sala concluye la existencia de un desconocimiento de los principios de enfoque diferencial, motivación técnica y debida diligencia en los análisis preliminares que realizó la UNP, por cuanto desconoció las circunstancias específicas y el contexto de la comunidad accionante.

9.7 Por ende, la Sala profiere las siguientes órdenes: (i) revocar la sentencia de segunda instancia y confirmar parcialmente la de primer grado, que había concedido el amparo invocado por la comunidad accionante; (ii) a la UNP, se le ordena que adopte las medidas de protección colectivas correspondientes en favor de la comunidad Pickwe Tha Fiw; (iii) al Ministerio del Interior, que proceda a implementar y articular la aplicación de las medidas de protección con base en la conformación de un espacio de concertación con las autoridades de la comunidad; (iv) a la UNP que, en lo sucesivo, analice las solicitudes de las comunidades indígenas con fundamento en la primacía del derecho sustancial, el análisis de contexto, el enfoque diferencial, el principio de oportunidad e incluyendo sus respuestas en actos administrativos debidamente notificados a los solicitantes; y, (v) a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, que realicen seguimiento a los puntos resolutivos de la sentencia y las labores que adelanta la UNP y el Ministerio del Interior.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,