Auto nº 595/21 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2021
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 2 de Septiembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | ICC-4024 |
Auto 595/21
Referencia: expediente ICC-4024.
Conflicto de competencia suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente
AUTO
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El 5 de abril de 2021, la ciudadana T.G.P. interpuso acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.). Argumento que la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, petición, seguridad social, dignidad humana, familia, acceso a la administración de justicia, mínimo vital, igualdad y protección del adulto mayor. Lo anterior, al no responder dos peticiones[1] en los que la accionante solicitaba información sobre el estado del trámite de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a la que, en su criterio, tenía derecho por la muerte de su hija A.T.C.G.[2]. Además, indicó que la accionada le negó su solicitud, y, en su lugar, otorgó esta prestación al compañero permanente de su hija, a pesar de que este no acreditaba los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de dicha prestación[3].
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De otro lado, sostuvo que el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Villavicencio emitieron sentencias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por C. en contra de S.M.M.L.[4], compañero permanente de su hija. En su criterio, estas providencias debían haberle sido notificadas, porque tenía calidad de “tercera ad excludendum” en dicho procedimiento.
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El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que negó el amparo el 19 de abril de 2021, por considerar que la acción de tutela no satisfacía el requisito de subsidiariedad[5]. De otro lado, señaló que la actora no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, puesto que (i) respondió las solicitudes presentadas[6] y (ii) no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente de su fallecida hija. Por otra parte, aclaró que, si bien existe una sentencia del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio que declaró la nulidad del reconocimiento pensional en favor del excompañero permanente de la hija de la accionante, esta no estaba ejecutoriada. Por esta razón, el juez constitucional no podía pronunciarse sobre el reconocimiento pensional, en tanto ello trasgrediría la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
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La accionante impugnó la decisión de primera instancia. Mediante auto de 23 de abril de 2021, el a-quo (i) concedió la impugnación y (ii) ordenó enviar el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para que resolviera “lo de su cargo”[7].
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El 26 de mayo de 2021, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado por “falta de competencia funcional”[8]. En efecto, señaló que la acción de tutela también estaba dirigida en contra de autoridades judiciales -el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Villavicencio- y, por esta razón, conforme a lo dispuesto en numeral 5° del artículo 1º del Decreto 333 de 2021, el juez competente para conocer del asunto es el “superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada”[9]. En todo caso, concluyó que también se configuró la causal de nulidad por cuanto dichas autoridades judiciales debían estar vinculadas al proceso de tutela, como terceros interesados. Por lo anterior, ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado, para lo de su competencia.
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El 11 de junio de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado propuso conflicto negativo de competencia. Advirtió que la acción de tutela fue interpuesta en contra de C., entidad pública de orden nacional, y no en contra del Tribunal Administrativo de Villavicencio, ni del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio. En este sentido, indicó que, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021, corresponde conocer del caso, en primera instancia, al juez del circuito u otro con igual categoría. En consecuencia, ordenó remitir la acción de tutela a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos de Villavicencio.
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El 28 de junio de 2021, el Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio manifestó su falta de competencia para conocer el caso. A su juicio, la accionante hizo “serios cuestionamientos en contra del Juzgado 5 Administrativo y el Tribunal Administrativo del Meta, por no haberla vinculado dentro de dicha actuación a pesar de conocer del interés directo que ella tiene en el resultado del proceso”[10]. Por tanto, afirmó que el Consejo de Estado, como superior jerárquico de las accionadas, debe conocer el caso. Así mismo, el juez mencionó que el Consejo de Estado fundamentó su decisión en normas de reparto, las cuales “no definen la competencia de los despachos judiciales”[11]. Con base en lo expuesto, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para continuar con el trámite del asunto.
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La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996. Asimismo, que la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual y, en consecuencia, sólo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o, en aquellos casos en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y carácter sumario que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia, y de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales, tal y como lo precisó la Sala Plena en el Auto 550 de 2018.
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En el presente asunto, los despachos judiciales involucrados en la controversia hacen parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social (Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá), así como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio) y la Ley 270 de 1996 no prevé una autoridad para dirimir conflictos de competencia de este tipo, por lo que esta Corte procederá a resolverlo.
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Los conflictos de competencia surgen en aquellos eventos en los que dos o más jueces manifiestan tener o no tener competencia para conocer una acción de tutela con fundamento en alguno de los factores de competencia[12]. Los artículos 86 de la Constitución Política y 8 del título transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017, así como 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, disponen que existen tres factores de competencia en materia de tutela:
Factores de competencia en materia de tutela
Territorial
En virtud del factor territorial, son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (i) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud o (ii) se producen sus efectos[13].
Subjetivo
Conforme al factor subjetivo, corresponde: (i) a los jueces del circuito, el conocimiento de las acciones de tutela interpuestas en contra de los medios de comunicación y (ii) al Tribunal para la Paz, tramitar las acciones de tutela presentadas en contra de las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz[14].
Funcional
De acuerdo con el factor funcional, podrán conocer de la impugnación de una sentencia de tutela las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” del juez ante la cual se surtió la primera instancia[15].
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Por otra parte, esta Corte también ha reiterado que, en virtud del principio de perpetuatio jurisdictionis, desde el momento en el que un despacho judicial avoca conocimiento de una acción de tutela la competencia no puede ser alterada ni en primera ni en segunda instancia[16], pues una conclusión contraria afectaría, de manera grave, la finalidad de la acción de tutela frente a la protección de los derechos fundamentales. Lo anterior implicaría “imponer cargas adicionales e insoportables para la [parte] actora”[17].
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Ahora bien, el Decreto 333 de 2021 consagra en el parágrafo 2 del artículo 1 que las reglas de reparto contenidas en esa norma “no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia”. Por su parte, la Corte Constitucional ha reiterado que los conflictos que se suscitan en aplicación de reglas de reparto son “aparentes” porque estas reglas administrativas “en ningún caso, definen la competencia de los despachos judiciales”.[18]
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Así mismo, esta Corporación precisó que “la aplicación o interpretación de las reglas de reparto no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente, ni mucho menos a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. En lugar de ello, el juez debe tramitar la acción o decidir la impugnación, según el asunto puesto a su conocimiento”.[19] Una decisión opuesta a esta regla, “resulta contraria a (…) la informalidad y sumariedad de la tutela y la celeridad del trámite de la acción constitucional”[20].
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De otra parte, la Sala Plena estima que, para determinar la configuración de un reparto caprichoso o arbitrario, los jueces constitucionales deben observar las siguientes reglas[21]:
(i) El incumplimiento de las normas de reparto no autoriza al juez a remitir la acción de tutela a otra autoridad judicial, salvo que el fallador verifique que el reparto transgrede de manera manifiesta y evidente principios esenciales de la administración de justicia.
(ii) La existencia de reparto caprichoso o arbitrario debe establecerse en cada caso concreto.
(iii) Respecto de acciones de tutela contra autoridades judiciales (numeral 5º del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017), en principio no se configura reparto caprichoso cuando se asigna la solicitud de amparo a un juez de mayor jerarquía, con independencia de que no se trate del superior correspondiente a su especialidad[22]. En síntesis, el respeto por el principio de jerarquía es un elemento que descarta la existencia de reparto caprichoso o arbitrario[23].
(iv) En contraste, la jurisprudencia constitucional ha establecido que se presenta reparto caprichoso o arbitrario cuando se transgrede el principio de jerarquía, como en el caso de la distribución equivocada de las acciones de tutela interpuestas contra providencias judiciales emanadas de las Altas Cortes[24].
(v) En todo caso, el juez debe verificar que es competente en virtud del factor territorial.
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La Sala Plena advierte que en el presente caso se suscitó un conflicto aparente de competencia. Esto, porque tanto la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá como la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, utilizaron las reglas de reparto previstas en el Decreto 333 de 2021, para apartarse del conocimiento del asunto.
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Conforme a lo expuesto en los antecedentes, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para continuar con el trámite de la acción de tutela sub examine. Primero, dado que, en virtud del factor funcional de competencia, esta autoridad judicial es el “superior jerárquico” del Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. Segundo, puesto que a la luz del principio de perpetuatio jurisdictionis, esta autoridad judicial no podía alterar su competencia para conocer del asunto en segunda instancia. Por lo tanto, le corresponde conocer la impugnación en contra del fallo de tutela de primera instancia.
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Así mismo, la Sala Plena advierte que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá desconoció la regla desarrollada por esta Corte relacionada con la imposibilidad de declarar la nulidad de lo actuado con base en reglas administrativas de reparto. En particular, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá consideró, con fundamento en lo previsto por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, que en el caso sub examine se configuró nulidad por factor funcional. A juicio de esta autoridad, la accionante también cuestionó las decisiones de Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio y al Tribunal Administrativo de Villavicencio. Por tanto, concluyó que el Consejo de Estado era la autoridad competente para continuar con el trámite de la acción, por ser el superior funcional de las referidas autoridades y ordenó remitirle el expediente, ello sin perjuicio de las consideraciones adicionales planteadas, acerca de la indebida conformación del contradictorio, por cuanto debían ser vinculados los despachos judiciales a la actuación.
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Así mismo, la Sala Plena evidencia que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, acudió también a reglas administrativas de reparto, para declarar su falta de competencia para conocer de la acción de tutela, por considerar que la entidad accionada, en este caso C., es una entidad pública del orden nacional, por lo que su conocimiento corresponde en primera instancia, a los jueces del circuito o con igual categoría, con base en el Decreto 333 de 2021.
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Por lo demás, la Sala resalta que en el caso bajo análisis no se observa un reparto caprichoso, debido a que la acción de tutela fue repartida inicialmente al juzgado competente para conocer de acciones dirigidas contra una entidad pública del orden nacional, solo que, a juicio del Tribunal Superior de Bogotá, el trámite debía conocerlo el Consejo de Estado, por virtud del principio de jerarquía, por ser el juez superior de las autoridades judiciales que, a su juicio, y de manera errada, consideró debían ser vinculadas al procedimiento constitucional, ello a partir de consideraciones fundadas en reglas administrativas de reparto.
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Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena (i) dejará sin efectos el auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 26 de mayo de 2021. En consecuencia, (ii) ordenará que se le remita el expediente para que continúe con el trámite y profiera decisión de fondo respecto de la impugnación presentada por la accionante, de conformidad con lo previsto por el artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991. Así mismo, (iii) advertirá a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que, en adelante, se abstenga de decretar la nulidad de lo actuado en primera instancia con fundamento en las reglas de reparto del Decreto 333 de 2021, por cuanto esto se opone a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de competencia. Por último, (iv) advertirá a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en adelante, se abstenga de declarar su falta de competencia para conocer una acción de tutela con base en reglas administrativas de reparto.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 26 de mayo de 2021, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso de acción de tutela promovida por T.G.P. en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (C.).
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-4024 a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para que continúe con el trámite y resuelva de fondo la impugnación presentada por T.G.P..
Tercero.- ADVERTIR a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para que, en lo sucesivo, se abstenga de decretar la nulidad de lo actuado en primera instancia con fundamento en las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 333 de 2021.
Cuarto.- ADVERTIR a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en lo sucesivo, se abstengan de declarar su falta de competencia para conocer una acción de tutela con base en las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 333 de 2021.
Quinto.- Por Secretaría General, COMUNICAR a la accionante, al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado la decisión adoptada mediante esta providencia.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, fls. 7 y 8. La accionante presentó peticiones ante C. el 13 de diciembre de 2012 y el 7 de abril de 2013. Con respecto a las pretensiones, solicitó: (i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de su hija A.T.C.G.; (ii) compulsar copias para iniciar acción penal en contra de S.M.M.L. y de funcionarios de C.; (iii) revocar la resolución GNR 053602 de 5 de abril de 2013; (iv) exigir a la Procuraduría General de la Nación y a los órganos competentes intervenir C..
[2] Id. La accionante presentó la solicitud en 2012.
[3] Expediente digital, fl. 8.
[4] Obra en el expediente digital la copia de la sentencia de primera instancia de fecha 2 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, bajo la radicación 50001333300520170026700, por medio de la cual declaró la nulidad de la Resolución número GNR 053602 del 5 de abril de 2013, mediante la cual C. le reconoció pensión de sobrevivientes al señor S.M.M.L., en condición de compañero permanente de la fallecida A.T.C.G..
[5] Expediente electrónico, fl. 184.
[6] Id., fl. 186. Por medio de las “resoluciones No. GNR 193473 del 26 de julio de 2013 y GNR 3262 del 6 de enero de 2016”.
[7] Id.
[8] Id., fl. 80.
[9] Id.
[10] Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio.
[11] Id.
[12] V., entre otros, los autos 007 de 2017, 028 de 2017, 030 de 2017, 052 de 2017, 059 de 2017, 059A de 2017, 061 de 2017, 063 de 2017, 105 de 2016 y 157 de 2016, entre otros.
[13] Decreto 2591 de 1991. “Artículo 37. Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud […]”.
[14] Id.
[15] Id. El factor funcional “debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación a una sentencia de tutela, lo cual implica, que únicamente podrán conocer del asunto, las autoridades judiciales que ostentan la condición de superior jerárquico correspondiente, en los términos establecidos en la jurisprudencia”. De conformidad con lo dispuesto, entre otros, en los autos 655 de 201 y 496 de 2017., debe entenderse que la expresión “superior jerárquico correspondiente” se refiere a “aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico”..
[16] Autos 059 de 2021 y 351 de 2017
[17] Auto 351 de 2017.
[18] Autos 212 de 2021; 174 de 2020; 625 de 2018; 598 de 2018; 293 de 2018 y 321 de 2016, entre otros.
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[19] Autos 212, 059 de 2021, 346 de 2014, 050 de 2015, 173 de 2017 y 124 de 2009, entre otros.
[20] Autos 059 de 2021, 604 de 2019, 405 de 2018 y 173 de 2017, entre otros.
[21] Reglas recopiladas en el auto mediante el cual se resolvió el ICC 3611.
[22] Véanse, entre otros, los Autos 145 de 2019. M.A.L.C.; 810 de 2018. M.A.L.C.; 803 de 2018 M.D.F.R.: 662 de 2018 M.A.J.L.O.; 712 de 2017 M.L.G.G.P.; 124 de 2016 M.A.R.R.. En estos casos, la Corte Constitucional asignó la competencia a la primera autoridad a la cual fue repartida la acción de tutela aunque no correspondía al superior funcional de dicha especialidad.
[23] En este sentido, si la demanda se dirige contra un juzgado civil municipal y se reparte a un juzgado administrativo del circuito no se evidencia, en principio, la existencia de un reparto caprichoso o arbitrario.
[24] Auto 124 de 2009. M.H.A.S.P..
