Auto nº 338/21 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2021

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano R.H.T.L. demandó la inconstitucionalidad del artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, al considerar que durante el trámite parlamentario se vulneraron los artículos 157 y 158 superiores sobre los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible.

“LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente I. o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.

Se derogan expresamente el artículo 4° de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7o, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7o de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4o de la Ley 1951 de 2019.(…)”

1.1. La demanda.

El 25 de marzo de 2021, el accionante radicó demanda de inconstitucionalidad contra la disposición normativa subrayada, y argumentó que vulnera los artículos 157 y 158 de la Constitución. Respecto a la primera acusación afirmó que se desconoce el principio de unidad de materia porque, el artículo 4º de la Ley 14 de 1983, relativo a la determinación del método de elaboración del avalúo catastral, “no tiene como fin verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del Plan de Desarrollo 2018- 2022 (…)”[1].

En el escrito de demanda se recordaron los objetivos de la Ley 1955 de 2019 y su relación con el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, motivo por el cual, el ciudadano afirmó que ninguno de ellos se relaciona, en mayor o menor medida, con la determinación del avalúo catastral y que, de hecho, este concepto no es mencionado en lo absoluto por dichas normas. Concluyó que, la expresión demandada “no supera el juicio de conexidad elaborado por la jurisprudencia constitucional”[2], juicio que consideró aplicable a esta expresión por tratarse de una regla instrumental para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

En relación con el segundo cargo de inconstitucionalidad, el peticionario adujo que, durante el trámite de aprobación de la expresión acusada, se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que “esa disposición no surtió el debate en las respectivas comisiones permanentes, pues se incluyó apenas en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes y no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley (…) ”[3]. El ciudadano indicó que la expresión acusada no fue objeto de discusión ni de aprobación en primer debate, como lo ordena el artículo 157 de la Constitución.

1.2. Auto mixto de rechazo e inadmisión de la demanda.

Mediante auto de 10 de mayo de 2021, el magistrado sustanciador rechazó la demanda formulada por R.H.T.L., respecto a los cargos por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que, al tratarse de cargos que denuncian la vulneración del trámite parlamentario, los mismos caducan en un año desde la sanción de la Ley. La providencia recordó que, el numeral 3 del artículo 242 constitucional prescribe que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.

El magistrado sustanciador recordó que la Ley 1955 de 2019 fue publicada el 25 de mayo de 2019 y que la demanda objeto de estudio fue presentada el 25 de marzo de 2021, es decir, veintidós meses más tarde, motivo por el cual, no cabe duda de que ha operado la caducidad.

Respecto a la vulneración al cargo por violación del principio de unidad de materia, el auto reprochó la formulación de una adecuada argumentación, pues conforme la jurisprudencia constitucional, al actor le corresponde mostrar: “(i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; además de (iii) exponer las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Esto último, le impone al actor la carga de explicar por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley, a partir de una comparación normativa de conexidad”[4].

Se indicó que el cumplimiento de estos requisitos reviste especial importancia cuando se trata de una demanda contra la ley cuatrianual del plan nacional de desarrollo, pues por la naturaleza y características de esta disposición normativa, el juicio de conexidad es más exigente que el aplicado a las leyes ordinarias.

A partir de esas reglas jurisprudenciales, el auto explicó que la demanda carecía de claridad, puesto que no es posible comprender adecuadamente cuál es el hilo conductor de la demanda, ya que por momentos parece que el cargo cae en afirmaciones contradictorias, evaluativas y de conveniencia sobre la derogatoria de la norma. Dichas afirmaciones parecen variar el concepto de la violación inicialmente presentado por otro, lo cual a su vez afecta a la demanda, en relación con el cumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia. El auto de inadmisión recordó que “el presunto vacío jurídico como la supuesta la afectación de las bases de datos catastrales, señaladas por el accionante, no se derivan razonablemente de la norma demandada; el peticionario tampoco plantea razones de índole constitucional que expliquen por qué dichas consecuencias justificarían la inexequibilidad del precepto acusado”[5].

Se explicaron los motivos por los cuales, tampoco se satisfacen los requisitos de especificidad. Puntualmente, se indicó que, dado que la jurisprudencia constitucional exige una argumentación especifica para cuestionar la violación del principio de unidad de materia en el caso de las leyes que aprueban los planes nacionales de desarrollo, y debido a que, el actor no satisfizo esas reglas, no logró mostrar una contracción objetiva entre la norma acusada, y la Constitución política de 1991.

En relación con el cargo de violación del principio de unidad de materia, el auto de 10 de mayo de 2021 inadmitió la demanda y concedió tres días al actor para corregir la censura, de acuerdo con las consideraciones de la providencia.

1.3. La corrección de la demanda.

En escrito del 12 de mayo de 2021, el actor presentó escrito de subsanación en términos similares a la demanda inicial. Expuso los propósitos centrales de cada pacto y estrategia transversal de la Ley, motivo por el cual, concluye de manera mas extensa que, no existe relación entre la norma demandada y dos de los pactos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo.

Sostuvo que, no existe conexidad entre las bases del plan nacional de desarrollo y la norma demandada y se detiene en las líneas de la ley cuatrianual. Argumentó que ninguna de las líneas centrales del plan y de las bases de la ley tiene como núcleo temático, alguna referencia a la intensión del gobierno nacional de modificar, alterar, adicionar o suprimir algún aspecto relacionado con la determinación del avalúo catastral a través de la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidas para los fines de la formación y conservación del catastro[6].

En la conclusión de su escrito de corrección de la demanda afirmó:

“Conforme a lo resuelto respetuosamente acudo al recurso de súplica ante la Sala Plena de la Honorable Corte constitucional, la presente solicitud en virtud que mediante sentencias C-440-20 y C-415-20 de la misma corporación se declararon inexequibles textos parciales del artículo 336 de vigencias y derogatorias, por los mismos hechos de desconocimiento de consecutividad e identidad flexible.”[7]

1.4. Auto de rechazo de la demanda.

En auto de 1 de junio de 2021, el magistrado sustanciador rechazó la demanda en relación con el cargo de presunta vulneración del cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. La providencia indicó que si bien el actor avanzó en la construcción del cargo de constitucionalidad, aun no satisface los requisitos de especificidad y suficiencia, especialmente, teniendo en cuenta las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de materia.

Recordó las reglas jurisprudenciales sobre la formulación de cargos por violación de los cargos de unidad de materia[8], y explicó los motivos por los cuales, la corrección de la demanda no satisface los requisitos de especificidad y suficiencia. Respecto al primero, el auto de rechazo indicó que, el escrito de subsanación no expone adecuadamente la forma en la que el aparte atacado del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el principio de unidad de materia y, en tal sentido, resulta contrario al artículo 158 superior.

Lo anterior se observa de manera clara, cuando se examina el escrito de corrección y en el que, el actor concluye que, “no fue posible encontrar ninguna propuesta o tan siquiera mención a mecanismos de determinación de avalúos catastrales, ni tampoco ninguna referencia a la improcedencia o inconveniencia de que se haga este cálculo separadamente para terreno y construcción”[9]. Lo anterior supone que el motivo por el que el actor solicita a la Corte declarar inexequible la norma atacada consiste en que la derogatoria efectuada respecto de la norma que establecía el método de determinación del avalúo catastral (art. 4 de la Ley 14 de 1983) no se justificó expresamente en la Ley 1955 de 2019. Así las cosas, el argumento del accionante no es específico porque no explica en forma concreta el motivo por el cual el aparte demandado se opone en forma objetiva al principio constitucional de unidad de materia.

Consecuencia de lo anterior, el despacho sustanciador también concluyó que la demanda y su corrección carecen de suficiencia, toda vez que, no despiertan la duda constitucional mínima para iniciar el control abstracto.

1.5. El recurso de súplica.

En su escrito de corrección de demanda de 12 de mayo de 2021, el actor afirmó: “Conforme a lo resuelto respetuosamente acudo al recurso de súplica ante la Sala Plena de la Honorable Corte constitucional, la presente solicitud en virtud que mediante sentencias C-440-20 y C-415-20 de la misma corporación se declararon inexequibles textos parciales del artículo 336 de vigencias y derogatorias, por los mismos hechos de desconocimiento de consecutividad e identidad flexible”[10].

La Secretaría de la Corte Constitucional remitió a este despacho como recurso de súplica, el escrito de corrección de demanda, bajo la comprensión que el mismo anuncia la interposición del recurso y lo hacían en los términos recién transcritos. En esa medida, la Sala Plena de la Corte entiende que el recurso de súplica que debe resolverse se refiere exclusivamente al examen del cargo de constitucionalidad relacionado con la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite parlamentario del enunciado normativo del artículo 336 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1955 de 2019, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Contra el auto de rechazo de 1 de junio de 2021, el actor no presentó escrito de impugnación ante la Sala Plena de la Corporación, y en esa medida, no se cuenta con competencia para examinar dicha providencia. Por lo anterior, no se estudiará aspecto alguno relacionado con el cargo por supuesta violación al principio de unidad de materia.

1. Competencia.

   La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. Problema jurídico.

   En atención a los antecedentes que fueron reseñados, la Sala Plena debe resolver si se produjo el fenómeno de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad en relación con la acusación ciudadana formulada contra el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, por el cargo de vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad, y en esa medida, si el auto de 10 de mayo de 2021 incurrió en algún yerro o arbitrariedad.

3. Rechazo de las demandas de inconstitucionalidad en casos de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad

   El artículo 242 superior, en su numeral 3, prescribe que, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior”[11] ello con el objetivo de evitar fallos inhibitorios.

   En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional[12], con ocasión de un recurso de súplica contra un auto de rechazo de una demanda ciudadana por cargos de forma explicó que: “las citadas normas son claras, inequívocas y no admiten excepciones, razón por la cual, cuando una acción pública” formula una acusación por un vicio de trámite, y ha pasado más de un año desde la publicación del acto atacado, se impone el rechazo de la demanda. Lo anterior encuentra sustento en la intención del constituyente de otorgar seguridad jurídica al ordenamiento legal cuando se refieren a vicios en el trámite parlamentario de formación de las leyes. En esa ocasión se confirmó un auto de rechazo, en atención a que la demanda ciudadana se fundamentaba en un cargo de forma, y la censura fue presentada ante la Corte más de un año después de publicado el acto normativo.

   Examinado lo anterior, y en punto a lo relacionado con el trámite del recurso de súplica contra autos de rechazo, debe recordarse además que[13], mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”. Por esa razón, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[14].

El 25 de marzo de 2021, el actor formuló demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. En su escrito formuló dos acusaciones. La primera referida a la vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, y la segunda relacionada con la violación del principio de unidad de materia. En auto de 10 de mayo de 2021, el magistrado sustanciador rechazó el primer cargo, toda vez que, al tratarse de una supuesta vulneración de los principios del trámite parlamentario del proyecto de ley que llevó a la aprobación de la Ley 1955 de 2019, opera la previsión contenida en el numeral 3 del artículo 242 superior, es decir, la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, cuando el cargo se refiere a un vicio de forma.

Examinada la fecha de promulgación de la Ley 1955 de 2019, se verifica que la misma fue publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo de 2019. Además debe recordarse que, en virtud de la pandemia por Covid-19, los términos judiciales estuvieron suspendidos durante 1 mes y 11 días, motivo por el cual, la Sala Plena llega a la conclusión que, la acción pública de inconstitucionalidad caducó el 6 de julio de 2020[15].

En su escrito, el actor afirmó que en las Sentencias C-440 de 2020 y C-415 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró inexequibles textos parciales del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, en las dos ocasiones, con base en argumentos referidos a la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, en las dos providencias se examinó la norma acusada en virtud de los principios que gobiernan el trámite parlamentario. La diferencia estriba en que las dos acciones públicas de inconstitucionalidad fueron ejercidas antes de la caducidad de la acción, es decir, dentro del año inmediatamente posterior a la publicación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Por las razones anteriores, la Sala confirmará el Auto del 10 de mayo de 2021 en el que se rechazó el cargo de inconstitucionalidad formulado por el ciudadano R.H.T.L..

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 10 de mayo de 2021, proferido por el despacho sustanciador en el proceso D-14218, mediante el cual se rechazó el cargo formulado contra el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Con aclaración de voto

C.P.S.

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No firma

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] F. 3 de la demanda ciudadana

[2] F. 5 de la demanda ciudadana.

[3] F. 5 de la demanda ciudadana.

[4] F. 8 del auto de 10 de mayo de 2021. La providencia cita las reglas fijadas en las sentencias C-227 de 2011, C-518 de 2016, y C-121 de 2020.

[5] F. 9 del auto de 10 de mayo de 2021.

[6] F. 12 del escrito de corrección de demanda.

[7] F. 13 del escrito de corrección de demanda.

[8] “(i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; además de (iii) exponer las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Esto último, le impone al actor la carga de explicar por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley, a partir de una comparación normativa de conexidad” Cfr. C-227 de 2011.

[9] F. 5 de la corrección de la demanda.

[10] F. 13 del escrito de corrección de demanda.

[11] Cfr. C- 082 de 2014 (M.L.G.G., C-1120 de 2008 (M.M.J.C.) C-975 de 2002 (M.,

[12] Auto 007 de 2012 (M.J.P.C..

[13] Se sigue el precedente fijado en el auto 276 de 2020 (M.D.F.R., Auto 819 de 2018 (M.J.F.R.C.), Auto 361 de 2018 (M.G.S.O.D.) entre otros. Cfr. Pie de pagina 3 del Auto 276 de 2020.

[14] Ibidem.

[15] Como se indicó en la Sentencia C-157 de 2021, la Sala Plena debe tener en cuenta el periodo de tiempo que no fue posible ejercer la acción pública debido a la pandemia y se suspendieron los términos de caducidad en virtud del Decreto Legislativo 564 de 2020. En efecto, los términos para conocer y resolver demandas de inconstitucionalidad estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo de 2020, y el 27 de abril del mismo año. Es decir, durante un mes y once días. En el caso de la demanda de la referencia, el actor formuló la demanda pasados 22 meses de la promulgación del acto normativo atacado. Es decir, aun teniendo en cuenta la suspensión de términos judiciales, la acción caducó.