Auto nº 854/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. La Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A. (en adelante Sanitas EPS) autorizó y prestó 291[1] servicios correspondientes al suministro de insumos y/o tecnologías no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud[2] (hoy Plan de Beneficios) y, por lo tanto, no cubiertos por las Unidades de Pago por Capitación (UPC). Esto con fundamento en órdenes judiciales de tutela[3] y autorizaciones del Comité Técnico Científico[4].

2. Sanitas EPS presentó los recobros ante el Administrador del FOSYGA, en representación del Ministerio de Salud y Protección Social, pero estos fueron glosados en su totalidad y, por ende, no se accedió a su reconocimiento. La entidad demandante objetó dicha decisión mediante el formato MYT 04, en el que corrigió algunos de los recobros según lo señalado por la auditoría. Sin embargo, el Ministerio confirmó el rechazo.

3. El 31 de mayo de 2019, Sanitas EPS presentó reclamación administrativa ante la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) con el fin de que se reconocieran los recobros mencionados que ascendían a la suma de $275’650.112. Sin embargo, en el expediente no obra la constancia de la contestación a dicha reclamación.

4. El 14 de agosto de 2019, Sanitas EPS, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la ADRES[5]. Lo anterior, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de: (i) la solicitud de recobro, por los servicios no incluidos en el plan de beneficios vigente para la fecha de su prestación; (ii) la indemnización de perjuicios equivalente al 10% del valor anteriormente mencionado[6], y (iii) los intereses moratorios.

5. La demanda le correspondió al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá D.C[7]. Mediante providencia del 22 de agosto de 2019[8], ese despacho judicial rechazó el asunto por falta de jurisdicción. En primer lugar, señaló que las pretensiones de la demanda no se ajustan a la competencia del juez laboral, establecida por el Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social. A su juicio, estas corresponden a la regla general de competencia del juez contencioso administrativo establecida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[9].

   De igual forma, manifestó que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[10], en aplicación a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), ha señalado que la competencia para conocer de estos casos es de la jurisdicción contencioso administrativa[11]. En consecuencia, el asunto fue remitido a la oficina de reparto para que fuera asignado a los jueces administrativos del circuito de Bogotá.

   El del 18 de noviembre de 2019 [12], el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá[13] adujo que carece de competencia para conocer del caso, porque, según la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, el conocimiento de estos asuntos le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral[14], por tratarse de una controversia propia de la seguridad social. Por esta razón, propuso un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[15].

6. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[16]. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, el cual fue enviado al despacho el 1º de junio de 2021[17], para lo de su competencia.

Competencia

1. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo estipulado por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[18].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[20].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[21], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[24].

4. Al respecto, la Sala Plena considera que el asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos para la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, por cuanto:

   4.1. El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá). En consecuencia, se acredita el presupuesto subjetivo.

   4.2. La Sala constata que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda presentada por Sanitas EPS contra la ADRES. En esta ocasión, la demandante pretende el recobro por servicios o prestaciones excluidas del Plan Obligatorio de Salud, que no fueron financiadas por las Unidades de Pago por Capitación. De manera que, se cumple con el factor objetivo.

   4.3. Finalmente, ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. De acuerdo con el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, le compete conocer dicha controversia a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá fundamentó su decisión en lo establecido por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, según la cual la competencia para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria laboral, por tratarse de una controversia propia de la seguridad social. Por lo tanto, se comprueba el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS), y, (ii) resolverá la controversia en concreto.

   Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración de jurisprudencia

6. Mediante Auto 389 de 2021[25], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).

7. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso adelantado por Sanitas EPS en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:

   “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

   Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[26], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[27].

8. Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios, procedimientos e insumos médicos no incluidos en el POS, hoy PBS, y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud[28], su resolución corresponde a los jueces administrativos, en la medida en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo[29], y (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos[30].

9. Entonces, conforme a la regla jurisprudencial, fijada en la providencia referida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[31]. Lo anterior, por cuanto en estos litigios una EPS cuestiona actos administrativos proferidos por la ADRES.

10. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Sanitas EPS contra la ADRES.

(iii) Se atribuye dicha competencia, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 389 de 2021, según la cual “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.

(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda contenida en el expediente de la referencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito Judicial de Bogotá.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[32], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito de Bogotá, conocer del proceso de la referencia adelantado por la Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A. en contra de la ADRES, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-325 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA S.O.D.

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Conformados por 395 ítems.

[2] En adelante POS.

[3] En el expediente electrónico. Carpetas “Demanda 2019_Base_103” y “FALLOS”.

[4] En expediente electrónico. Documento “demanda base 0103.pdf” P. 16-24.

[5] El artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 le transfirió a la ADRES los procesos judiciales y de cobro coactivo que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social. Asimismo, el artículo 27, de la misma norma, transfirió a la ADRES los derechos y obligaciones adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social.

[6] Al respecto, Sanitas EPS solicitó la aplicación analógica del monto por gastos administrativos que se aplican en los casos de recobros adelantados por EPS ante ARL. Esto en virtud del artículo 3 del Decreto 1771 de 1994.

[7] Informe Secretarial del 21 de agosto de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C3.pdf”. P. 373.

[8] I..

[9] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. // PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

[10] Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, al dirimir el conflicto de competencias similar con radicado 2017 – 00200 de 12 de abril de 2018, M.L.G.S.O.

[11] Informe Secretarial del 21 de agosto de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C3.pdf”. P. 373.

[12] Auto del 18 de noviembre de 2019, proferido por el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Sección Tercera. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C3.pdf”. P. 380 – 383.

[13]Acta individual de reparto del 23 de septiembre de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C3.pdf”. P. 375.

[14]Consejo Superior de la Judicatura, Autos del 30 de octubre de 2013 (8624-17, M.J.E.G. de G.); 11 de agosto de 2014 (M.N.I.J.O.P.); 21 de enero de 2015 (9869-21, M.J.E.G. de G., y 28 de noviembre de 2017 (M.J.E.G. de G.).

[15] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C1.pdf” P. 2.

[16] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200038200 C1.pdf” P. 6.

[17] En expediente electrónico. Documento “CJU-0000325 Constancia de Reparto.pdf”. P. 1.

[18] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[19] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..

[20] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..

[21] M.L.G.G.P..

[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).

[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[25] M.A.J.L.O..

[26] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.

[27] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.

[28] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.

[29] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O..

[30] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O..

[31] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).

[32] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.