Sentencia de Constitucionalidad nº 406/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el Artículo 241.4 de la Constitución, el ciudadano L.F.G.B. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 65.1. de la Ley 1708 de 2014, “[p]or medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”.

2. Mediante Auto de 10 de mayo de 2021, la demanda fue inadmitida. Con posterioridad, el 31 de del mismo mes y año, el Despacho rechazó el cargo por violación del derecho a la igualdad y admitió el cargo por el presunto desconocimiento del derecho a la segunda instancia. En consecuencia, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los ministros de Hacienda y de Justicia y del Derecho. De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el Artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar en el proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Sociedad de Activos Especiales, a la Dirección Especializada del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación y a la Sala Especializada de Extinción de Dominio del Tribunal del Distrito Superior de Bogotá.

3. Con la misma finalidad, convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Corporación Excelencia en la Justicia y a la revista Diálogos Punitivos. Por último, invitó a participar a las facultades de derecho de las universidades Católica, de Antioquia, de Cartagena, de Ibagué, de Nariño, de la Sabana, de los Andes, del Atlántico, del Norte, del Rosario (Observatorio de Lavado de Activos y Extinción de Dominio), Eafit, Externado, Icesi, Industrial de Santander, J., Libre, Nacional, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y S.A..

4. De esta manera, cumplidos los trámites previstos en el Artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

5. A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, subrayadas en los fragmentos objeto de impugnación:

   “LEY 1708 DE 2014

   (enero 20)

   Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA: (…)

   “ARTÍCULO 11. DOBLE INSTANCIA. Las decisiones que afecten derechos fundamentales o que resuelvan de fondo aspectos sustanciales del proceso podrán ser apeladas por quien tenga interés legítimo para ello, dentro de las oportunidades previstas en este Código y salvo las excepciones contenidas en el mismo.

   (…)

   ARTÍCULO 65. APELACIÓN. En los procesos de extinción de dominio únicamente procede el recurso de apelación contra las siguientes providencias:

1. La sentencia de primera instancia, en el efecto suspensivo.

2. El auto que niega pruebas en la fase del juicio, en el efecto suspensivo.

3. Los demás autos interlocutorios proferidos durante la fase de juicio, en efecto devolutivo.

4. Las decisiones judiciales que denieguen cualquiera de los controles de legalidad establecidos en esta ley, en el efecto devolutivo.

5. El auto que deniegue el recurso de apelación solo será susceptible de recurso de reposición, salvo cuando se trate del auto que niega la apelación de la sentencia de primera instancia, evento en el cual procederá el recurso de reposición y en subsidio el de queja.”

6. El demandante sostiene que la norma acusada, al establecer el recurso de apelación únicamente contra la sentencia de primera instancia en el proceso de extinción de dominio, vulnera el derecho a apelar contenido en el Artículo 31 de la Constitución.[1] Explica que cuando el juez niega la extinción del derecho, el respectivo tribunal superior conoce necesariamente del proceso, ya sea en virtud de apelación (interpuesta por la Fiscalía, el Ministerio Público o el Ministerio de Justicia) o en aplicación del grado jurisdiccional de consulta. En este escenario, si al resolver, declara extinguido el dominio sobre el patrimonio sometido a la acción, no hay posibilidad de recurrir el fallo. Esto, a su juicio, infringe la referida garantía procesal.

7. Argumenta que “el Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional el derecho fundamental a apelar toda sentencia judicial… [para] permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales.”[2] Subraya que “el artículo 31 de la Constitución, al referirse a la doble instancia, refiere que “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada”, no limitando tal facultad a la sentencia de primera instancia… el derecho a apelar, en los términos del artículo 31 de la Constitución, implica, necesariamente, atacar ampliamente y sin restricciones de orden material, el contenido y las bases de la decisión judicial y que, además, el examen que se suscita con ocasión del recurso debe comprender todos los elementos determinantes de la providencia (negrillas originales).[3]

8. De este modo, asegura que la doble instancia “se ve vulnerad[a] cuando no se permite al afectado en un proceso de extinción de dominio que pierde su derecho fundamental a la propiedad por virtud de la sentencia de segunda instancia, apelar tal decisión.”[4] Así mismo, señala: “las personas que se ven inmiscuidas en un proceso de extinción de dominio “afectados”, que han aportado las pruebas que consideran necesarias para oponerse a la pretensión de la [F]iscalía y que en sede de primera instancia han salidos avante[s], luego se ven sorprendidos con la decisión de segunda instancia que decide extinguir el dominio y allí entonces, su derecho a la defensa se ve paralizado, pues no tienen un mecanismo idóneo, adecuado, útil para confrontar las apreciaciones dadas por el juzgador de segundo grado.”[5]

9. El actor pone de presente que la doble instancia no es una garantía absoluta sino que admite restricciones, con sujeción a los principios y valores constitucionales. Estos, destaca, “en materia de procedimientos particularmente imponen el respeto de los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad.”[6] No obstante, indica que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la garantía en mención solo puede ser limitada (i) de forma excepcional, (ii) siempre que existan otros recursos, acciones u oportunidades procesales, que garanticen adecuadamente los derecho de defensa y de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido, (iii) siempre que se persiga una finalidad constitucionalmente legítima, y (iv) no se ocasione una discriminación.

10. Señala que si en el proceso de extinción de dominio existieran otros mecanismos como recursos, acciones u oportunidades que cumplieran la finalidad propia de la apelación y garantizaran la defensa respecto de decisiones no favorables -como la sentencia de segundo grado que extingue por primera vez el dominio- estaría garantizado el derecho consagrado en el Artículo 31 de la CP. Sin embargo, sostiene que no se encuentra contemplado el recurso extraordinario de casación y que, si bien es posible acudir a otras acciones y recursos, estos no son idóneos para controvertir el fallo. De un lado, afirma que la acción de tutela solo procede con base en unas causales específicas y de manera excepcional. De otro lado, destaca que la acción de revisión se encuentra diseñada únicamente para atacar sentencias ejecutoriadas, “normalmente por la ocurrencia o por el descubrimiento posterior de hechos que tienen incidencia directa en el contenido de la decisión judicial, o que ponen en cuestión su legitimidad o legalidad.”

11. Así, concluye que la norma acusada es inconstitucional porque: “(i) desconoce el artículo 31 constitucional que establece que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada; (ii) establece a modo propio, una excepcionalidad no querida por el Legislador, pues ningún argumento constitucional se aduce para limitar el recurso de apelación contra la sentencia de segunda instancia; (iii) implica un incumplimiento del deber de todas las autoridades de garantizar la doble instancia en los procesos en los cuales no se han establecido excepciones.”[7] Adicionalmente, agrega que la disposición es “inadecuada, poco útil, desproporcional e irrazonable y va en contravía de fines legítimamente protegidos por la Constitución, como lo son el acceso a la administración de justicia y la posibilidad de que una autoridad superior revise la actuación.”[8]

12. Presentaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio y la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Sociedad de Activos Especiales[9], el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y las universidades J., Libre, Nacional y S.A.. Así mismo, en escrito conjunto, varios ciudadanos.[10]

13. Esencialmente tres posiciones se han adoptado en torno al debate suscitado por la demanda. Un grupo de intervinientes considera que procede un fallo inhibitorio debido a que el cargo carece de suficiencia y especificidad o a que propone una omisión legislativa, ya sea absoluta para cuyo control la Corte no tiene competencia, o relativa, pero que no es sustentada en debida forma. Por su parte, otro conjunto de intervenciones sostiene que el derecho a la doble instancia no es absoluto sino que admite restricciones y, aún más, que no es limitado sino salvaguardado en el precepto impugnado, por lo cual, las disposiciones cuestionadas son exequibles. Finalmente, otro grupo de intervenciones respalda la solicitud del demandante, con base en consideraciones similares a las que este plantea y solicita la inexequibilidad o exequibildad condicionada de los preceptos acusados. Los argumentos son desarrollados de la siguiente manera.

13.1. Para la primera postura, la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, por tres razones distintas.[11] De un lado, porque la acusación no cumple el presupuesto de suficiencia y especificidad, en la medida en que mezcla garantías que la Constitución diseñó para el proceso penal con las que corresponden al trámite de extinción de dominio.[12] Así mismo, se estima que el cargo plantea una omisión legislativa absoluta que escapa a la competencia de la Corte, en la medida en que la pretensión del actor va encaminada “a ampliar el espectro de los recursos en materia de extinción de dominio, [lo cual] es función del Legislador y ya se encuentra regulado por el demandado artículo 65.”[13] Adicionalmente, se considera que la demanda plantea la existencia de una omisión legislativa relativa que, sin embargo, no es sustentada de manera suficiente.[14] Particularmente, se advierte que no se argumenta sobre la falta de justificación y objetividad en la supuesta omisión cometida por el Legislador y que, en tanto el Artículo 31 de la Constitución permite excepciones, tampoco es claro el incumplimiento de un mandato específico a cargo del Legislador.

13.2. La segunda posición,[15] con diferencias de énfasis entre quienes la defienden, sostiene sustancialmente que el precepto impugnado es compatible con la Constitución, porque el derecho a apelar no es absoluto, sino que el Legislador puede establecer excepciones en el marco de la Constitución. Así mismo, afirma que el derecho a la segunda instancia es distinto del derecho a la doble conformidad judicial, el cual, a su vez, tampoco puede ser trasladado al proceso de extinción de dominio. Y, además, plantea que la disposición demandada en realidad satisface la garantía procesal de la doble instancia.

Explica que el derecho a la doble instancia no hace parte del núcleo esencial del debido proceso y que la Constitución exige que se garantice solamente en acciones de tutela y en el ámbito del proceso penal a partir del principio de la doble conformidad. Respecto de los demás casos, por el contrario, advierte que es posible introducir excepciones por vía legislativa, siempre que se respeten los derechos de defensa, debido proceso y acceso a la justicia, así como el principio de proporcionalidad. De otro lado, considera que de forma indebida, el demandante confunde la doble instancia con la doble conformidad judicial e intenta aplicar esta última al trámite de extinción de dominio, pese a las diferencias entre los dos procesos.

En ese sentido, plantea que el derecho a la doble instancia implica, principalmente, que conforme al Artículo 31 de la Constitución, en la mayoría de actuaciones la misma controversia judicial debe ser sometida a dos fases procesales. En cambio, la garantía de la doble conformidad comporta otorgar al acusado la facultad de controvertir la sentencia condenatoria, por así preverlo el Artículo 29 de la Carta, para que el litigio sea resuelto en el mismo sentido por dos jueces distintos.[16] De este modo, indica que trasladar el derecho a la doble conformidad de un trámite a otro de naturaleza diversa desborda el ámbito de aplicación de las normas constitucionales y de los estándares interamericanos en la materia.

Expone que la ubicación de la doble conformidad en el proceso penal no resulta compatible con su empleo en un proceso de carácter eminentemente patrimonial, como lo es la extinción de dominio. A este respecto, recuerda que, según lo ha considerado la Corte, la acción de extinción de dominio es directa, autónoma e independiente de la acción penal y de cualquier otra de la cual se derive. Adicionalmente, estima que aplicarla en ese procedimiento generaría inseguridad jurídica y una afectación a la economía y celeridad procesal, así como a la posibilidad de una justicia pronta y oportuna. Asevera, además, que en otros procesos se producen afectaciones pecuniarias en sede de segunda instancia y no por ello puede aplicarse la garantía de la doble conformidad judicial.

Por último, para esta segunda posición, el derecho a la doble instancia es garantizado por las normas acusadas, por cuanto permite que una autoridad de distinta categoría, imparcial e independiente, revise el fallo proferido en primera instancia, al interior del proceso de extinción de dominio. Además, se subraya que las normas correspondientes prevén el recurso extraordinario de revisión y también es posible acudir a la acción de tutela, mediante los cuales se permite ejercer el derecho de defensa y salvaguardar el acceso a la justicia. Se concluye, así, que lo pretendido por el demandante es crear “una tercera instancia” incompatible con una acción de naturaleza constitucional, la cual se encuentra rodeada de todas las garantías constitucionales y legales.

En este orden de ideas, desde esta segunda posición se solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas.

13.3. En contraste, la tercera postura comparte con el demandante que el Artículo 65.1 de la Ley 1708 de 2014 es inconstitucional.[17] Sostiene que conforme a la jurisprudencia de la Corte,[18] a la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción, así como la posibilidad de que las decisiones que afecten derechos fundamentales sean susceptibles de ser apeladas por quien tiene interés legítimo en ello. En este sentido, afirma que las normas acusadas, al impedir recurrir una providencia que extingue el derecho de dominio, comporta una restricción irrazonable a la garantía fundamental de la doble instancia.

Explica que aunque la doble instancia y el derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia penal no deben asemejarse, “no existe doble instancia en la extinción de la propiedad”[19] y ello constituye una excepción constitucionalmente injustificada. Considera insostenible la idea de que la doble instancia sea una garantía del proceso y no de la sentencia y que por esa razón solo aplique respecto de la decisión de primera grado. Asevera que esta tesis implicaría, realmente, desconocer el principio de la doble instancia y que mientras el proceso está rodeado de ciertas garantías, con ellas no cuenta la sentencia. Además, agrega que se desconocería que es un fallo lo que lleva a que en segunda instancia se pueda modificar una decisión.

De otra parte, con base en doctrina, desde esta posición se sostiene que el recurso de apelación va mas allá de controlar los posibles errores cometidos en la decisión recurrida, ya sean sustantivos o probatorios. Indica que su finalidad es ofrecer una nueva respuesta a unas concretas pretensiones de tutela jurisdiccional. En este sentido, ilustra que el Código Modelo del Proceso Civil para Iberoamérica, en su Artículo 218, señala que la apelación “es el recurso concedido en favor de todo litigante que haya sufrido agravio por una resolución judicial, con el objeto que el Tribunal Superior correspondiente, previo estudio de la cuestión decidida por la resolución recurrida, la reforme, revoque o anule.” Un agravio causado con una resolución judicial, asevera, en sentido amplio se presenta en el proceso de extinción de dominio cuando la sentencia de segunda instancia, por primera vez, declara extinguida la propiedad sobre los bienes sujetos a la acción.

Por último, se argumenta que, según la jurisprudencia constitucional, las limitaciones a la doble instancia deben ser excepcionales, propender por una finalidad legítima, no dar lugar a una discriminación y solo proceden si existen otros beneficios y mecanismos procesales de impugnación. Estos últimos, en criterio de quienes defienden este punto de vista, se encuentran ausentes en el proceso de extinción de dominio. Se pone de presente que mediante las acciones de revisión y tutela no se pueden atacar ampliamente y sin restricciones materiales el contenido y las bases normativas, probatorias y fácticas de la sentencia. Se argumenta que la acción de revisión solo procede contra fallos ejecutoriados y el mecanismo de la tutela tiene carácter excepcional, se dirige contra la sentencia, no respecto de la controversia de base, y únicamente procede para errores ostensibles.

De esta manera, uno de los intervinientes que defienden esta perspectiva solicita declarar la exequibildad condicionada del Artículo 11 de la Ley 1708 de 2014, “en el entendido de que debe comprender el derecho a interponer el recurso de apelación contra la sentencia de segunda instancia que declara, por primera vez, la pérdida del derecho fundamental de propiedad.” De otra parte, pide declarar inexequible el Artículo 65.1 de la misma ley, que específicamente establece la restricción que el demandante cuestiona.[20] Otro de los intervinientes que suscribe este punto de vista pide declarar inexequibles los preceptos impugnados o “extender la consecuencia de estos artículos a los supuestos excluidos de manera injustificada por medio de una sentencia aditiva (como la posibilidad de recurrir la sentencia mediante la cual en segunda instancia por primera vez se pierde ese derecho fundamental a la propiedad), para que la disposición sea compatible con la Constitución.”

14. Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, mediante el cual solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada.

15. La Procuradora sostiene que las normas acusadas son compatibles con la Constitución, puesto que regulan el proceso de extinción de dominio y, por ende, en relación con ellas no es aplicable el derecho de impugnación. Este, afirma, es una prerrogativa que opera frente al ejercicio del ius puniendi del Estado, no frente a otra clase de procesos. De otra parte, indica que los preceptos impugnados son compatibles con el Artículo 31 de la Carta, en la medida en que permiten que una vez se lleve a cabo la primera instancia del proceso de extinción de dominio, la controversia pueda ser sometida a una instancia adicional, mediante la interposición del recurso de apelación por parte de los sujetos procesales, así como en virtud del grado jurisdiccional de consulta que se surte por ministerio de la ley.

6.1. Competencia

16. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1708 de 2014.

    6.2. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda

17. Antes de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues la primera posición entre los intervinientes sostiene que corresponde adoptar un fallo inhibitorio (supra 11.1.). Desde esta perspectiva se argumenta que el cargo no supera los requisitos de claridad y suficiencia porque mezcla garantías propias del proceso penal con las del trámite de extinción de dominio, pese a que tienen diferente origen y finalidad. También se considera que el cargo formula una omisión legislativa absoluta no susceptible de control, en la medida en que el demandante pretende ampliar el espectro de los recursos en materia de extinción de dominio, lo cual es función del Legislador. Adicionalmente, otra opinión dentro de esta postura estima que se formula una omisión legislativa relativa, pero no se muestra la falta de justificación y objetividad de la supuesta carencia de regulación y tampoco es claro el incumplimiento de un mandato específico a cargo del Legislador. Procede la Sala a analizar y resolver sobre esta cuestión previa.

18. Como se indicó en los antecedentes, en la fase de calificación se rechazó la demanda por violación al derecho de igualdad y se admitió por el presunto desconocimiento del derecho a apelar previsto en el Artículo 31 de la Constitución. Sin embargo, debe recordarse que en esa etapa el Despacho sustanciador lleva a cabo una verificación preliminar de la impugnación, con el objetivo de verificar el cumplimiento de los requerimientos legales para ser estudiada de fondo (Art. 6º del Decreto 2067 de 1991). En todo caso, se trata de una primera evaluación sumaria que no compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte, para analizar la aptitud de la demanda, al conocer el proceso.

19. Esta Corporación conserva, en efecto, la atribución para adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad. Está habilitada para determinar si hay lugar a decidir de mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos de normas. En esta fase, además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el debate una vez admitida la demanda.”[21]

20. De conformidad con el Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener tres elementos esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, la Corte ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

21. La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos.

22. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda. De otra parte, se precisa que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.

23. La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible.

24. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. El cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición.

25. Por último, la suficiencia implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del Legislador.[22]

26. En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que pueda ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.

    6.2.1. Contenido y alcance de las disposiciones demandadas

27. El demandante impugna los artículos 11 y 65.1. del Código de Extinción de Dominio (Ley 1708 de 2014). En el Título II, Libro I del Código se establecen (Arts. 2 al 14) las normas rectoras y garantías fundamentales de la acción de extinción de dominio. Entre otras, el Legislador incluye la dignidad, el derecho a la propiedad, el debido proceso, la presunción de buena fe, la contradicción y la publicidad. En el Artículo 11, acusado en este caso, indica: “las decisiones que afecten derechos fundamentales o que resuelvan de fondo aspectos sustanciales del proceso podrán ser apeladas por quien tenga interés legítimo para ello, dentro de las oportunidades previstas en este Código y salvo las excepciones contenidas en el mismo.”

28. En concordancia con el precepto anterior, la otra disposición demandada precisa lo relativo al recurso de apelación. En el Capítulo IV, Título III, del Libro III, del Código se prevén (Arts. 59 a 72) los recursos que proceden respecto de las decisiones adoptadas dentro del trámite de extinción de dominio. Se prescribe, en general, que contra autos y sentencias proceden los recursos de reposición, apelación y queja (Art. 59) y se establecen las normas sobre legitimidad y oportunidad para interponerlos. De la misma manera, se regulan las específicas providencias contra las cuales es posible formular cada uno de ellos, así como el trámite respectivo.

29. En el Artículo 65.1., parcialmente acusado, el Legislador indicó las reglas sobre el recurso de apelación. Señala que únicamente procede este recurso contra: (i) la sentencia de primera instancia, en el efecto suspensivo (ii) los autos interlocutorios proferidos durante la fase de juicio y (iii) las providencias judiciales que denieguen cualquiera de los controles de legalidad establecidos en esta ley. Esto significa que no es posible la impugnación de las anteriores providencias mediante un recurso distinto al mencionado. De la misma manera, la apelación solo puede ser utilizada para atacar la sentencia dictada por el juez de primera instancia, no la emitida por el juez de segundo grado, en la medida en que la disposición solo hace específica mención a la primera.

30. En concordancia con lo anterior, el Artículo 147 de la Ley 1708 de 2014, ubicado en el capítulo V (Título IV) sobre el Juicio de Extinción de Dominio, establece que “contra la sentencia sólo procederá el recurso de apelación interpuesto por los sujetos procesales o por los intervinientes, en el efecto suspensivo.” La apelación debe ser presentada y sustentada por escrito dentro del término de ejecutoria de la providencia. Luego, de haberse presentado como único, vencido el término para recurrir, el expediente quedará a disposición de todos los sujetos procesales para los no recurrentes (Art. 67). Al desatar la alzada, la decisión del superior se extenderá a los asuntos que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación (Art. 72). Si la sentencia de primera instancia niega la extinción de dominio y no es apelada, se someterá en todo caso a grado jurisdiccional de consulta (Art. 147).

    6.2.2. La demanda cuenta con aptitud sustantiva

31. El demandante sostiene que las disposiciones acusadas impiden apelar el fallo de segundo grado que, por primera vez, declara extinguido el dominio de los bienes sometidos a la acción. Explica que, emitida la decisión de primera instancia, esta necesariamente es después conocida por el tribunal competente, ya sea en virtud de apelación o en aplicación del grado jurisdiccional de consulta. En este escenario, si al resolver, el superior la revoca y por primera vez extingue el dominio de los bienes en cuestión, el Artículo 65.1. cuestionado no permite recurrir la nueva determinación. Esto, en su criterio, infringe el derecho constitucional a apelar (Art. 31 de la CP).

32. Como primera cuestión, debe precisarse que, contrario a lo afirmado por algunos de los intervinientes que proponen el fallo inhibitorio, el cargo propuesto no plantea la existencia de una omisión legislativa, ni relativa ni absoluta. Aquello que el demandante reprocha al Artículo 65.1., en concordancia con el 11 del Código de Extinción de Dominio, es la limitación que expresamente establece, al prever solamente la de primera instancia, como la sentencia contra la cual procede el recurso de apelación y, por lo tanto, al impedir su interposición contra la de segunda.[23] En otros términos, la demanda no cuestiona una carencia de regulación o que el Legislador haya callado respecto de algún régimen que debió haber incorporado, sino la restricción que estableció y que, en su concepto, impide ejercer el derecho consagrado en el Artículo 31 de la Carta.

33. Una muestra de que el cargo se edifica contra una regla establecida en los artículos demandados y no respecto de una omisión identificable en la disposición es que si, hipotéticamente, el demandante tuviera razón, la inconstitucionalidad quedaría superada con el retiro del sistema jurídico, de la expresión “de primera instancia” contenida en el Artículo 65.1 censurado. No se requeriría una decisión aditiva ni la extinción de reglas previstas para hipótesis no reguladas, como se hace necesario en las decisiones que constatan la existencia de omisiones legislativas relativas. Bastaría prescindir del citado enunciado, pues el efecto restrictivo de la apelación que se denuncia reside fundamentalmente en ese fragmento de la regla.

34. Desde otro punto de vista, la Sala considera que el cargo reúne las exigencias argumentativas mínimas para ser analizado de fondo. Cumple el requisito de certeza, por cuanto parte de una interpretación razonable de las normas acusadas y de la disposición constitucional que se estima infringida.[24] Como afirma el demandante, el Artículo 65.1, en concordancia con el Artículo 11 de la Ley 1708 de 2014, circunscribe las sentencias contra las cuales procede el recurso de apelación a la dictada por el juez de primer grado. De igual manera, conforme al mismo canon textual de interpretación del que parte el actor, el Artículo 31 de la Constitución establece que “toda sentencia judicial podrá ser apelada… salvo las excepciones que consagre la Ley.” De esta manera, es verdad que, por lo menos conforme a su tenor literal, la disposición no restringe la regla general del derecho a apelar a las sentencias de primera instancia, sino que se refiere, a “toda sentencia”, tal como sostiene el demandante.[25]

35. De hecho, el mismo punto de vista interpretativo de la disposición constitucional es implícitamente asumido también por los dos intervinientes que respaldan la tesis de la inconstitucionalidad de las normas acusadas (supra párr. 11.3.). Así, señalan que a la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción y que las decisiones que afecten derechos fundamentales, en general, deben ser susceptibles de ser apeladas por quien tiene interés legítimo en ello, conforme a la Constitución. Así mismo, se considera que la apelación es un medio de impugnación contra la decisión que causa un agravio al sujeto procesal con interés, lo cual se estima que puede ocurrir, como en este caso, con la decisión emitida por el juez de segundo grado que por primera vez extingue el dominio sobre bienes.

36. De otra parte, el cargo satisface el requisito de claridad, pues se comprende en qué sentido, a juicio del actor, se produciría la violación del derecho a apelar previsto en la Constitución, por cuanto los preceptos censurados establecen que ese medio de impugnación únicamente puede ser empleado contra el fallo de primera instancia. De igual manera, la acusación es pertinente, en la medida en que se impugnan dos disposiciones legales, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con el citado derecho constitucional.

37. El cargo cumple también la exigencia de suficiencia, dado que muestra que la decisión judicial adoptada en segunda instancia, pese a causar por primera vez un perjuicio a la persona cuyos bienes son sometidos a la acción extintiva, no puede ser recurrida a través de apelación. Esto, con independencia de la cuantía de aquellos. El argumento, así, genera dudas de inconstitucionalidad, por una posible afectación del derecho a apelar, garantía que de hecho es parte del debido proceso. Se supera, por último, el requisito de especificidad, pues se plantea una eventual contradicción entre las reglas demandadas y la disposición constitucional que establece, como regla general, el derecho a apelar toda sentencia.

38. En este orden de ideas, el cargo formulado contra los artículos 11 y 65.1. de la Ley 1708 de 2014 satisface las condiciones argumentativas mínimas para ser analizado de fondo. En consecuencia, la Sala precisará el alcance de la impugnación y el problema jurídico a resolver.

    6.3. Problema jurídico y estructura de la decisión

39. De conformidad con los artículos 11 y 65.1. del Código de Extinción de Dominio, el recurso de apelación procede únicamente contra la sentencia de primera instancia. Según el demandante, esto implica que si el juez de segundo grado adopta por primera vez la decisión de extinguir el dominio de los bienes sometidos a la acción, las referidas disposiciones impiden interponer el recurso de apelación contra esa nueva determinación. Ello, a su juicio, viola el derecho a “apelar toda sentencia”, previsto en el Artículo 31 de la Carta.

40. La posición mayoritaria entre los intervinientes sostiene que el demandante, en realidad, pretende trasladar la figura de la doble conformidad judicial, propia del proceso penal, al trámite de extinción de dominio, el cual posee una naturaleza autónoma y patrimonial, y en el que solo opera la doble instancia, como en la generalidad de los procesos judiciales. Además, destaca que el derecho a la doble instancia realmente es garantizado en el precepto acusado, en la medida en que la norma permite que una autoridad de distinta categoría, imparcial e independiente, revise el fallo proferido en primera instancia.

41. En contraste, otra posición entre los intervinientes plantea que el derecho a apelar garantizado por la Constitución debe cobijar la posibilidad de recurrir mediante ese mecanismo el fallo que haya ocasionado un agravio o una limitación a un derecho del sujeto procesal. Por lo tanto, dado que la decisión de segundo grado que decide por primera vez extinguir el dominio, pese a la drástica intervención que representa sobre bienes que, en principio, se presumen del afectado, no es susceptible de apelación, las normas impugnadas menoscaban el Artículo 31 de la Carta.

42. De este modo, la Corte deberá resolver el problema de si la imposibilidad de apelar la sentencia emitida por el juez de segundo grado que, por primera vez, declara la extinción de dominio de bienes, se presume, del afectado, vulnera el derecho a apelar previsto en el Artículo 31 de la Constitución. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del fallo, la Sala reiterará brevemente su jurisprudencia sobre (i) los derechos a la doble instancia y a la doble conformidad judicial y (ii) las características de la acción de extinción de dominio. Por último, analizará la compatibilidad con la Constitución de la norma acusada (iii).

    6.4. Fundamentos

    (i) Los derechos a la doble instancia y a la doble conformidad. Contenido, alcance y diferencias. Reiteración de jurisprudencia

43. La jurisprudencia de la Corte ha considerado que existen dos garantías procesales que, aunque cercanas, tienen diferentes alcances constitucionales. Por un lado, se ha referido al derecho a la doble instancia a partir del Artículo 31 de la Constitución, según el cual, “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. Por otro lado, ha identificado la doble conformidad judicial como el derecho fundamental del acusado “a impugnar la sentencia condenatoria”, de acuerdo con lo previsto en el Artículo 29 de la Carta. Ha planteado la Corte que la primera es un principio referente -más no medular- del debido proceso,[26] pues la Constitución no lo ordena como presupuesto de un juicio adecuado y habilita la introducción de excepciones.[27] En contraste, ha subrayado, la segunda forma parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.

44. Al prever que toda sentencia judicial, como regla general, podrá ser apelada o consultada, el Constituyente consagró lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la “doble instancia.” La finalidad de la doble instancia es permitir que la providencia dictada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario, independiente e imparcial de la misma naturaleza y más alta jerarquía.[28] Lo anterior, con la finalidad de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación y permitan mayor grado de corrección, así como enmendar la aplicación indebida de la Ley o la Constitución, que se haga por parte de la autoridad judicial.

45. La doble instancia es una garantía contra la arbitrariedad y un mecanismo principal, idóneo y eficaz para la superación de equivocaciones en que pueda incurrir una autoridad pública.[29] Sin embargo, por sus características, no implica ni da lugar a un proceso autónomo en el que se repita la totalidad del juicio. Por el contrario, la jurisprudencia la ha entendido hasta ahora como la oportunidad prevista por el Legislador para que el superior jerárquico realice un control de la corrección de la decisión adoptada por la autoridad judicial de primer grado y se centra en los aspectos impugnados.[30] De ahí que no se conciba, en general, como un mecanismo que da lugar a un juicio general y abstracto sobre la totalidad de lo actuado por el inferior.[31]

46. Con fundamento en el aludido Artículo 31 de la Constitución, este Tribunal ha precisado que la doble instancia no tiene un carácter absoluto, en la medida en que el Constituyente admitió que el Legislador podía introducir excepciones.[32] Así, es posible establecer trámites judiciales de única instancia o imponer ciertos límites a los recursos que buscan cuestionar la actuación de una autoridad pública.[33] Con todo, al incorporar las excepciones debe ceñirse a los principios y valores constitucionales y a los derechos fundamentales, además de seguir criterios de proporcionalidad y razonabilidad que justifiquen la limitación como legítima.[34]

47. En la Sentencia C-103 de 2005,[35] la Corte precisó algunos de esos criterios que habilitan la introducción de excepciones a la doble instancia: (i) la exclusión de la doble instancia ha de ser excepcional; (ii) deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente los derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y, (iv) la exclusión no puede dar lugar a escenarios de discriminación.[36]

48. De igual manera, esta Corporación ha explicado que más allá de los casos en los que la propia Constitución dispone la exigibilidad de determinados mecanismos (v.gr. la impugnación de la acción de tutela), la posibilidad de que existan recursos adicionales (extraordinarios) también depende del Legislador,[37] por cuanto se trata de un ámbito en el cual su autonomía opera con mayor intensidad.[38]

49. Un sentido y papel distintos adquiere el derecho a la doble conformidad judicial. A partir de la Sentencia C-792 de 2014,[39] con fundamento en el citado Artículo 29 de la Constitución (y en los Arts. 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.2.h. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), la Corte ha indicado que la doble conformidad judicial es un derecho fundamental consistente en la posibilidad de impugnar la primera sentencia condenatoria en materia penal. Esta puede haber sido proferida en única,[40] primera o segunda instancia, o incluso en casación.[41] Lo relevante es que la providencia debe ser revisada por una autoridad distinta a la que profirió la decisión (aunque no necesariamente superior),[42] a partir de un recurso que garantice un examen integral. El correspondiente recurso, por lo tanto, debe permitir cuestionar aspectos fácticos, probatorios y jurídicos, con independencia de la nominación del medio judicial, recurso o procedimiento que se utilice.[43]

50. Las diferencias y relaciones entre el principio de la doble instancia y el derecho a la doble conformidad (o el “derecho a la impugnación” de la primera sentencia condenatoria) fueron precisadas en detalle, en la citada Sentencia C-792 de 2014, como se muestra a continuación. Desde el punto de vista del fundamento normativo, mientras que el derecho a la impugnación se encuentra consagrado en los artículos 29 del texto constitucional, 8.2.h. de la CADH y 14.5 del PIDCP, la garantía de la doble instancia se halla prevista en el Artículo 31 de la Carta. En cuanto a su estatus jurídico, la impugnación es un derecho subjetivo de rango y jerarquía constitucional en cabeza de quien ha sido condenado en un juicio penal, al paso que la doble instancia constituye una garantía que hace parte del debido proceso y que puede ser alegada por cualquiera de los sujetos procesales.[44]

51. En relación con el ámbito de acción, el derecho a la impugnación ha sido concebido para el proceso penal, en tanto que la garantía de la doble instancia constituye la regla general de todo proceso judicial. Respecto al contenido, el derecho a la impugnación otorga la facultad de controvertir la sentencia condenatoria, para que un mismo litigio sea resuelto en el mismo sentido por dos jueces distintos. A su turno, la doble instancia exige que una misma controversia jurídica sea sometida a dos instancias o faces procesales distintas e independientes, y dirigidas por jueces distintos, pero sin importar que los fallos resultantes sean coincidentes. No es esta coincidencia un componente de dicha garantía.

52. En lo que concierne a su objeto, el derecho a la impugnación recae en las sentencias condenatorias dictadas en el marco de un proceso penal, de modo que la facultad se estructura en torno al tipo y al contenido de la decisión judicial. En cambio, la doble instancia se predica del proceso como tal y supone que tenga dos instancias, independientemente del contenido y alcance de los fallos que resuelven la controversia. Desde el punto de vista de la finalidad, mientras el derecho a la impugnación tiene el propósito de garantizar la defensa plena de las personas que han sido condenadas en un proceso penal, la doble instancia busca la corrección del fallo judicial, y en general, ‘la existencia de una justicia acertada, recta y justa.”

53. Sobre la base de las anteriores distinciones, en la misma Sentencia C-792 de 2014, la Sala precisó que, en todo caso, los derechos a la doble conformidad y a la doble instancia coinciden cuando (i) en el contexto de una actuación penal, (ii) el juez de primera instancia (iii) dicta un fallo condenatorio. En este escenario, indicó, el ejercicio del derecho a la impugnación activa la segunda instancia, y se convierte, entonces, en la vía procesal que materializa el imperativo de la doble instancia judicial. A la inversa, con la previsión de juicios con dos instancias se permite y se asegura el ejercicio del derecho a la impugnación.

54. En contraste, no habría coincidencia entre las dos garantías en dos escenarios paradigmáticos: (i) cuando se dicta un fallo por fuera de un juicio penal, pues en principio no rigen las exigencias propias del derecho a la impugnación, sino solamente las de la garantía de la doble instancia. En este caso, una vez agotada la primera instancia, la controversia debe ser susceptible de ser sometida a una instancia adicional, bien sea de manera automática en virtud de dispositivos como la consulta, o mediante la interposición de recursos por alguno de los sujetos procesales. Por su parte, (ii) en aquellos supuestos en los cuales la sentencia es dictada en el marco del proceso penal, pero su sentido no es condenatorio, no rige el derecho a la impugnación y, en cambio, sí la garantía de la doble instancia, siempre que quien haya emitido el fallo sea el juez de primer grado.[45]

55. En síntesis, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que el derecho a apelar contenido en el Artículo 31 de la Constitución implica la denominada garantía de la doble instancia. Esta, ha interpretado hasta ahora, tiene la finalidad de que las decisiones judiciales de primera instancia, independientemente de su sentido, sean revisadas por un superior jerárquico con propósitos de corrección, sin importar que los fallos resultantes sean coincidentes. Implica, ante todo, dos fases procesales que finalizan con fallos dictados por jueces de distinta jerarquía. En tanto principio, es válida la introducción de excepciones, siempre que estas no sean arbitrarias.

56. Por su parte, la doble conformidad es un derecho fundamental consagrado en el Artículo 29 de la Constitución, que consiste en la posibilidad con la que cuenta toda persona de impugnar la primera sentencia condenatoria en materia penal, con independencia de la instancia en la que ha sido proferida. Su finalidad es que la decisión sea revisada por una autoridad diferente y esta realice un examen integral que permita cuestionar aspectos fácticos, probatorios y jurídicos. Lo anterior, con el propósito de que la condena penal solo quede en firme una vez sea ratificada por dos jueces distintos.

    (ii) La extinción de dominio. Naturaleza jurídica y características

57. La acción de extinción de dominio tiene antecedentes en figuras, generalmente asociadas al proceso penal, como el decomiso de instrumentos, efectos o armas con los cuales se ejecutó la conducta, la cancelación de registros fraudulentos, etc. Sin embargo, con sus características actuales solo surge con su consagración en el Artículo 34 de la Constitución. Desde entonces, la figura ha contado con diversos desarrollos legislativos, comenzando por una regulación de rasgos marcadamente penales (Ley 333 de 1996[46]), pasando por una fase de autonomización de la acción (Decreto Legislativo 1975 de 2002[47] y Ley 793 de 2002[48]), hasta llegar en la actualidad a un Código, con principios y una sistemática procesal propia (Ley 1708 de 2014[49]).[50]

58. A medida de que la Corte ha venido estudiando las diversas regulaciones, ha venido definiendo su contornos y rasgos característicos a través de múltiples pronunciamientos.[51] Por lo que interesa al presente proceso, resulta relevante mencionar su naturaleza jurídica y características.

59. Naturaleza jurídica. La acción de extinción de dominio no tiene la finalidad ni el sentido de imponer una sanción y, mucho menos, una pena derivada de un delito.[52] Tampoco posee el carácter de una acción civil. Se trata de una institución especial, de rango superior, consustancial al régimen constitucional del derecho de propiedad.[53]

60. El Artículo 58 de la Carta garantiza el derecho de propiedad privada, adquirida con arreglo a las leyes civiles, el cual no puede ser desconocido ni vulnerado por normas posteriores. Sin embargo, la Constitución también establece un mandato general de prevalencia del interés público y del interés social sobre el interés privado y consagra que la propiedad es una función social que implica obligaciones y que, en cuanto tal, le es inherente una función ecológica. Adicionalmente, prevé en cabeza del Estado la obligación de proteger y promover sus formas asociativas y solidarias. Adicionalmente, introduce la facultad estatal de expropiar por motivos de utilidad pública o interés social y mediante sentencia judicial e indemnización previa.[54]

61. De manera consecuente con lo anterior, el Artículo 34 prohíbe, entre otras penas, la confiscación. Históricamente, la confiscación ha sido una medida de índole típicamente político, consistente en el apoderamiento de todo o parte del patrimonio del afectado, sin distinción acerca del origen de los bienes y sin contraprestación alguna. Por lo general, se impone bajo la apariencia de sanción, pero en realidad es una medida arbitraria, razón por la cual se encuentra proscrita en la mayoría de constituciones.[55] A continuación, en el segundo inciso del artículo citado, la Constitución establece que, en todo caso, por sentencia judicial, es posible declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

62. De este modo, la extinción del derecho de dominio surge como una consecuencia normativa del diseño constitucional del derecho de propiedad. Conforme al esquema indicado, el Constituyente garantiza expresamente este derecho, pero al mismo tiempo advierte que su ejercicio encuentra límites en las funciones social y ecológica que también le adscribe. Así mismo, lo protege de toda interferencia, no obstante lo cual, advierte que por razones de utilidad pública o interés social, previa indemnización, procederá la expropiación por vía judicial. Y, en especial, lo ampara y salvaguarda, pero siempre que no sea adquirido ilícitamente, con afectación al tesoro público o grave deterioro de la moral social. Como correlato, de no existir justo título o licitud en el título, procede la extinción del dominio, en los términos del Artículo 34 de la Carta.[56]

63. En suma, la acción de extinción de dominio es una figura de ascendencia constitucional, como las acciones de tutela, de cumplimiento o popular.[57] Su procedencia, por disposición de la propia Carta, se halla ligada a los supuestos en los cuales la propiedad ha sido obtenida: i) mediante enriquecimiento ilícito, ii) en perjuicio del tesoro público; y iii) con grave deterioro de la moral social. Estas razones, sin embargo, son motivos generales destinados a ser desarrollados por el Legislador, a partir de lo prescrito en los artículos 34 y 58 de la Constitución. A ello deberá proceder, en respuesta a las necesidades históricas, sociales y económicas por las que atraviese la sociedad, con el fin de definir el tipo de conductas que se enmarcan en cada una de las causales generales consagradas en la Constitución.[58]

    Rasgos definitorios

64. (i) Autonomía. De la anterior configuración surge, como una de las características más relevantes de la acción de extinción de dominio, su autonomía. La acción extintiva, ante todo, es independiente de la acción penal y del ejercicio estatal del ius puniendi. Aunque en la práctica ella pueda ser promovida con ocasión de la ejecución de una conducta punible, no consiste jurídicamente en una pena y procede al margen del hipotético juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado. Esto, por cuanto el Constituyente la introdujo con un alcance más amplio a la sola comisión de delitos.[59] También es autónoma de la acción civil, en tanto, pese a tener efectos patrimoniales, no está motivada por intereses económicos sino por finalidades públicas superiores, conforme al marco constitucional ilustrado.[60]

65. La Corte ha identificado ciertas razones por las cuales la acción extintiva ha sido relacionada tradicionalmente con el ejercicio de la acción penal. Según ha indicado, ello ha estado asociado a que, incluso antes de la Constitución, se consagraron mecanismos análogos a la extinción de la propiedad adquirida por medio de la comisión de conductas punibles. De la misma manera, a que las específicas causales legales de la extinción de dominio se han circunscrito a la comisión de conductas que han sido definidas como punibles. Y, adicionalmente, a que la competencia para conocer de ella se ha radicado en funcionarios del sistema penal, como fiscales y jueces penales. Pese a lo anterior, ha clarificado este Tribunal, la acción no tiene naturaleza penal.[61]

66. Según se señaló, la acción de extinción de dominio fue introducida en el Artículo 34 de la Constitución, como un mecanismo para desvirtuar la presunción del derecho de dominio sobre patrimonios adquiridos, no específicamente sólo mediante un delito, sino por razones más amplias, vinculadas también a la afectación al tesoro público y al grave deterioro de la moral social. Consecuentemente, el Legislador puede establecer causales específicas, a partir de las anteriores razones, no necesariamente circunscritas a la ejecución de conductas punibles. Adicionalmente, la definición de la competencia para adelantar la acción de extinción de dominio hace parte del margen de configuración del Legislador procesal y no es irrazonable ni transgrede ninguna disposición constitucional que, si las causales específicas se hacen consistir en delitos, las mencionadas sean las autoridades encargadas de llevarla a cabo.[62]

67. Como resultado de lo anterior, la jurisprudencia ha precisado que, en tanto no tiene un carácter sancionatorio, el trámite de extinción de dominio tampoco se halla sujeto a las garantías especiales creadas por el Constituyente para el proceso penal.[63] Al trámite no son trasladables las garantías constitucionales sobre el delito, el proceso y la pena. No se aplica en este caso, por ejemplo, la presunción de inocencia y, por ende, la prohibición de la carga de la prueba en cabeza del afectado, carga que entonces opera para cualquiera de los sujetos procesales e intervinientes, conforme a las reglas procesales generales. Tampoco resultan aplicables garantías como la de la legalidad de la pena, irretroactividad de la ley penal y favorabilidad.[64] Por las mismas razones, la Sala Plena ha considerado que no es posible extender al proceso de extinción de dominio la prohibición de la reforma en perjuicio, propia del derecho sancionatorio.[65]

68. (ii) Carácter directo. Como correlato del carácter autónomo, la acción de extinción de dominio es directa. Esto implica que su procedencia solamente esta condicionada a la demostración de las causales específicas previstas por el Legislador, las cuales se derivan, a su vez, de las tres razones generales que el Constituyente consagró en el Artículo 34 de la Carta. No requiere una previa declaratoria de responsabilidad penal o de otra índole.[66]

69. (iii) Es pública. Sobre la base de su consagración a nivel constitucional, la acción de extinción de dominio es pública, en la medida en que a través suyo se protegen intereses superiores como el tesoro público y la moral social. La concepción que subyace a este carácter de la acción es que el sistema constitucional, fundado en la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general (Art. 1 de la CP) solo ampara, en consecuencia, el patrimonio que es fruto del trabajo honesto y que es obtenido conforme a las normas jurídicas. Se pretende disuadir el enriquecimiento ilícito, luchar contra la corrupción y la delincuencia organizada.[67]

70. (iv) Es real y patrimonial. La acción de extinción de dominio es real y patrimonial. De un lado, el Artículo 34 de la Constitución fue diseñado para desvirtuar la presunción del derecho de dominio sobre bienes adquiridos en las circunstancias allí enunciadas. En este sentido, tiene un carácter real. De otro lado, en tanto la extinción opera en virtud del provecho ilícito que se materializa en una determinada porción de patrimonio, la facultad persecutoria opera, no exclusivamente sobre los bienes producto directo o indirecto de una actividad contraria al ordenamiento jurídico, sino que puede extenderse a otros que pese a tener origen lícito, hacen parte del patrimonio que se ha visto incrementado por las actividades ilícitas.[68]

71. Así, por ejemplo, los numerales 10 y 11 del Artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 señalan que hay lugar a la extinción del dominio sobre bienes de origen lícito, siempre que no sea posible la persecución de aquellos que sí guardan relación con las actividades ilícitas de base, bien sea porque han desaparecido, no ha sido posible su localización, han sido destruidos o fueron transferidos a un tercero de buena fe exenta de culpa. En estos casos, sin embargo, la extinción del dominio solo puede recaer sobre bienes lícitos hasta por un valor equivalente al monto del provecho ilícito.

72. (v) Judicial. Se trata de una acción judicial, en la medida en que se precisa de la sentencia de una autoridad judicial, mediante la cual se desvirtúe la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes. De este modo, es un típico acto jurisdiccional del Estado, lo cual implica que el respectivo proceso debe estar rodeado de las garantías propias del debido proceso.[69]

73. (vi) Régimen procedimental propio. Debido a su autonomía y a sus particularidades, las normas procesales para la aplicación de la acción extintiva del dominio no se sujetan ni deben coincidir, de forma necesaria, con instituciones de otros trámites y actuaciones. Las reglas que han de componer el procedimiento correspondiente son, y pueden ser, propias y especiales. Puesto que el Constituyente introdujo directamente la acción de extinción de dominio y estableció algunos elementos básicos, el margen de configuración del Legislador en torno a la construcción del procedimiento se ubica en un punto intermedio.

74. La acción tiene origen en la presunta adquisición de la propiedad a partir de circunstancias que el Constituyente, ha considerado, impiden generar, en realidad, un derecho en sentido estricto. Como efecto, las razones generales por las cuales puede ser promovida solo podrán consistir en que los bienes en cuestión hayan sido adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, o en que hagan parte de un patrimonio vinculado a tales circunstancias (supra párr. 70). Así mismo, es necesario una sentencia judicial que así lo determine (Art. 34 de la CP). En consecuencia, al diseñar el procedimiento, el Legislador se encuentra sujeto a las tres razones generales que habilitan la extinción del dominio y su fundamento, así como a la reserva de decisión judicial para la privación del derecho.

75. En cambio, respecto de los demás elementos, el Congreso de la República cuenta con una potestad razonable de configuración, dentro del marco del debido proceso. De este modo, al establecer las específicas causales de procedencia de la acción que se analiza, puede hacerlas consistir en hipótesis delictuales o en supuestos distintos de estas, siempre que sean reconducibles a las tres mencionadas razones generales.[70] En la medida en que se trata de una acción constitucional está habilitado, también, para crear un procedimiento con reglas especiales, siempre que no transgreda derechos básicos del proceso justo, como la defensa, la igualdad, el juez natural y la necesidad de la prueba, entre otros. Por último, debe advertirse que en el ejercicio de esta potestad de configuración adquiere relevancia el hecho de que se trata de una acción que, además de tener carácter constitucional, es autónoma, respecto de otras acciones y, en particular, de la acción penal. Así mismo, la circunstancia de que como atributos intrínsecamente articulados, posee carácter directo, público y judicial.

    (iii) La imposibilidad de apelar la sentencia que, en segunda instancia, por primera vez declara la extinción de dominio, no infringe el derecho a la doble instancia

76. A juicio de la Corte, la imposibilidad de apelar la sentencia que, dictada por el juez de segundo grado, por primera vez desvirtúa la presunción del dominio de bienes del afectado, no desconoce el derecho a apelar consagrado en el Artículo 31 de la Constitución. Debido a la autonomía de la acción de extinción de domino y, en particular, a su independencia de la acción penal, no existen razones constitucionales que obligaran al Legislador a incorporar la posibilidad de apelar dicho fallo, para que otra autoridad judicial revisara la decisión desfavorable. En criterio de la Sala, la regla acusada se encuentra dentro de su margen de configuración, como se muestra en adelante.

77. El demandante, a partir de una interpretación textual del Artículo 31 superior, así como los intervinientes que apoyan la solicitud de inexequibilidad, sostienen que el derecho a apelar, en el caso del trámite de extinción de dominio, debe extenderse a la sentencia que, en segunda instancia, desvirtúa por primera vez el derecho a la propiedad. Según se indicó, se trata de una lectura admisible de dicha disposición, la cual estable que “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada…” (subrayas fuera de texto). Sin embargo, como lo observa la posición mayoritaria entre los intervinientes, esa tesis tendría el efecto de trasladar algo semejante a la figura de la doble conformidad, propia del proceso penal, al trámite de extinción de dominio. Ello, por cuanto lo que se pretendería es que la decisión extintiva sea ratificada por dos jueces distintos. Una garantía semejante, sin embargo, solo fue prevista por el Constituyente a favor del procesado, en las actuaciones penales.

78. Conforme se indicó en los fundamentos de esta sentencia, la doble conformidad es un derecho fundamental derivado del debido proceso constitucional, pero solo como un medio de defensa contra las sentencias que imponen sanciones penales. Implica la facultad que tiene el acusado de impugnar la primera sentencia condenatoria en materia penal, con independencia de la instancia en la que ha sido proferida, ya sea en primera, segunda o en sede de casación. Tiene el sentido, en favor del acusado, de que el fallo de condena solo quede en firme una vez ha sido ratificada por dos jueces distintos.

79. En cambio, como también se mostró en las consideraciones, la acción de extinción de dominio es una institución autónoma y propia y no tiene connotaciones penales. Su sentido es desvirtuar la presunción del derecho de propiedad que se ejerce sobre un conjunto de bienes, de tal manera que no constituye una pena. Pero, en especial, no es una manifestación del ius puniendi del Estado porque, desde la Constitución, no se halla instituida exclusivamente en tanto efecto consustancial a la comisión de delitos sino, de manera más amplia, como una consecuencia de la supuesta adquisición de bienes vinculados a enriquecimiento ilícito o a actividades causantes de perjuicio al tesoro público o de grave deterioro de la moral social.

80. De manera consecuente con lo anterior, el Legislador que diseña el proceso de extinción de dominio no se halla sometido a los estándares derivados de las garantías especiales, creadas por el Constituyente para el proceso penal. No está obligado a la incorporación de principios como la presunción de inocencia, la irretroactividad de la ley penal y favorabilidad, la prohibición de la reforma en perjuicio, etc. En esa dirección, debe ahora añadirse que tampoco el derecho a la doble conformidad judicial, que salvaguarda al acusado de que una condena solo quede en firme si es avalada por dos jueces distintos, es aplicable al proceso de extinción de dominio. Aunque el fallo extintivo de la propiedad se produzca por primera vez en segunda instancia, la Constitución no obliga a que el asunto sea revisado una vez más por un juez de apelaciones, por la evidente razón de que la decisión no establece una pena.

81. De esta manera, no es posible arribar a la conclusión a la cual apunta la tesis del demandante y algunos intervinientes, en la medida en que la naturaleza y rasgos propios de la acción de extinción de dominio impiden que la apelación asuma un alcance semejante al de la doble conformidad judicial. Los contornos de la acción extintiva que a través del tiempo ha venido delineando la jurisprudencia de la Corte muestran no solo su autonomía y su deslinde de la acción penal, sino que, además, en torno al procedimiento, rige un estimable margen de configuración normativa del Legislador.

82. El Congreso de la República se halla sujeto a las tres razones generales de procedencia de la acción previstas en el inciso 2º del Artículo 32 de la Constitución y a que la decisión al respecto sea adoptada por una autoridad judicial. Del mismo modo, en la definición de las causales específicas debe procederse teniendo en cuenta que las tres referidas razones de la extinción se explican en que el patrimonio ha sido obtenido en circunstancias no protegidas por el Constituyente. En lo demás, dispone de la potestad de crear un procedimiento, incluso con instituciones propias, siempre que no transgreda los elementos fundamentales del debido proceso, como la defensa, la igualdad, el juez natural y la necesidad de la prueba.

83. En el presente caso, en el ámbito de los recursos, las normas acusadas satisfacen el derecho a la segunda instancia consagrado en el Artículo 31 de la Carta, conforme al alcance y entendimiento que tienen en la generalidad de los procesos judiciales y que aquí ha sido precisado. Así entendido, el derecho a apelar solo equivale a contar con la posibilidad de que el proceso tenga dos instancias, dos fases o etapas en las cuales actúan y definen la controversia dos jueces distintos, uno jerárquicamente superior al otro. Su finalidad es la corrección del fallo y la existencia de una justicia acertada y recta. Las disposiciones demandadas (Arts. 11 y 65.1. de la Ley 1708 de 2014) justamente establecen que el recurso de apelación procede contra la sentencia de primera instancia, en el efecto suspensivo, lo cual significa que dos autoridades judiciales podrán controlar la legalidad del fallo.

84. Ahora bien, parte de la sustentación del cargo por el demandante radica en que la decisión adoptada en segunda instancia que, por primera vez, desvirtúa la presunción de dominio sobre unos bienes, sorprende al afectado, quien, se entiende, queda sin la posibilidad de discutir o ejercer la contradicción respecto de esta nueva determinación. Aunque es verdad que no existen recursos ordinarios y solo se podría acudir a la acción de tutela para controvertir el fallo, debe tenerse en cuenta que conforme al Artículo 72 de la Ley 1708 de 2014, la competencia del juez de la apelación se circunscribe a los argumentos del apelante y a los inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación. En este escenario, de acuerdo con el Artículo 67 del mismo Código, si el afectado no es quien apela la sentencia, puede en todo caso presentar argumentos como no recurrente, para intentar controvertir los del apelante y defender el sentido de la decisión de primer grado. De este modo, el sistema jurídico no hace nugatoria toda posibilidad de ejercer la contradicción argumentativa en segunda instancia al perjudicado con la decisión.

85. El derecho a la segunda instancia también es garantizado mediante el grado jurisdiccional de consulta, que se prevé en el proceso de extinción de dominio respecto de la sentencia no apelada (Artículo 147 de la Ley 1708 de 2014).[71] La consulta no es un medio de impugnación sino un grado de competencia funcional que opera por ministerio de la ley y se halla destinado a que el superior revise oficiosamente la sentencia proferida por el juez de primera instancia. Como aspecto característico, el juez de segundo grado está facultado para examinar en forma íntegra el fallo, tanto por aspectos de hecho como de derecho (inciso 2º del Art. 72 de la Ley 1708 de 2014). De esta manera, se busca evitar sentencias violatorias de cualquier precepto constitucional o legal.

86. La justificación de la consulta en el trámite de extinción de dominio tiene que ver con el interés público de la acción, derivado de su consagración constitucional, como parte del régimen de la propiedad privada.[72] Por esta misma razón, ese grado jurisdiccional constituye un mecanismo adecuado para salvaguardar el citado derecho. De este modo, si el afectado, por una u otra razón, no interpuso el recurso de apelación contra la decisión extintiva, en el marco de la consulta, el juez de segunda instancia se encuentra en la obligación de revisar, oficiosamente, que haya sido desvirtuada de forma, jurídicamente correcta, la presunción del dominio sobre los bienes que lo amparaba. De no ser ello así, la decisión de primera instancia podría ser revocada y garantizados los derechos del titular.

87. Como cuestión adicional y aunque no suponen dispositivos ordinarios equivalentes a la segunda instancia, conforme lo indican algunos intervinientes, el Legislador incorporó en el proceso especial de extinción de dominio trámites especiales, como la acción de revisión y la nulidad. La acción de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, en tres supuestos específicos y excepcionales.[73] Por su parte, el incidente de nulidad permite cuestionar actuaciones procesales irregulares que menoscaben las garantías y derechos reconocidos en la Constitución y el Código en mención.[74] La acción de revisión tiene ciertamente naturaleza extraordinaria y la nulidad carácter subsidiario. Sin embargo, se trata en todo caso de mecanismos complementarios a la segunda instancia, instituidos por el Legislador para controvertir en distintos escenarios la decisión extintiva que, por primera vez, puede ser adoptada por el juez de segundo grado.

88. En este orden de ideas, la Corte concluye que el precepto demandado constituye una válida manifestación de la potestad de configuración normativa del Legislador, en relación con la regulación de la doble instancia en el proceso de extinción de dominio. Debido a los rasgos constitucionales de la acción extintiva y, en particular, a su diferencia con la acción penal, la salvaguarda del derecho a la doble instancia se asegura adecuadamente mediante la posibilidad de apelar la sentencia de primer grado, prevista en las normas demandadas. Así, la Sala Plena habrá de declarar exequibles los enunciados normativos impugnados, por el preciso cargo analizado en esta sentencia.

    Síntesis de la decisión

89. De conformidad con los artículos 11 y 65.1. del Código de Extinción de Dominio, el recurso de apelación procede únicamente contra la sentencia de primera instancia. Según el demandante, esto implica que si el juez de segundo grado, por primera vez, desvirtúa la presunción del dominio de los bienes sometidos a la acción, la referida disposición impide interponer el recurso de apelación contra esa nueva determinación. Ello, a su juicio, viola el derecho a “apelar toda sentencia”, previsto en el Artículo 31 de la Carta. De este modo, junto con algunos intervinientes, estima que el derecho a apelar, en el trámite de extinción de dominio, debe extenderse al fallo que, en segunda instancia, adopta la decisión extintiva.

90. Al analizar el problema jurídico, la Corte encuentra que la tesis de la impugnación pretende que el recurso de la apelación asuma un alcance semejante al de la doble conformidad judicial en el trámite de extinción de dominio. La Sala considera, sin embargo, que no asiste razón a este planteamiento.

91. Dado que la acción destinada a desvirtuar el dominio que se ejerce sobre ciertos bienes, hace parte del régimen constitucional del derecho a la propiedad y fue definida en la Constitución con unas características propias, es autónoma e independiente del ejercicio del ius puniendi por parte del Estado. En consecuencia, respecto al procedimiento no son aplicables las garantías diseñadas por el Constituyente para el proceso penal y, en concreto, el derecho a que la sentencia que causa perjuicio al afectado solo quede en firme luego de ser ratificada por dos jueces. En contraste, la Sala observa que el Legislador dispone de un margen de configuración normativa en la regulación del trámite, enmarcado por las causales generales de procedencia de la acción y la reserva de sentencia judicial sobre la decisión extintiva, previstos en el Artículo 34 de la Constitución.

92. El Congreso dispone de la atribución para crear el trámite, incluso con instituciones propias, siempre que no desconozca los elementos fundamentales del debido proceso, como la defensa, la igualdad, el juez natural y la necesidad de la prueba. En este caso, la posibilidad de apelar la sentencia de primera instancia contenida en el precepto impugnado, así como el grado jurisdiccional de consulta previsto en el Artículo 147 de la Ley 1708 de 2014, garantizan la doble instancia, entendida como el derecho a contar con la posibilidad de que el proceso tenga dos instancias, fases o etapas en las cuales actúan y definen la controversia dos jueces distintos, uno jerárquicamente superior al otro. En consecuencia, la Sala Plena concluye que las normas demandadas son compatibles con la Constitución y habrá de declararlas exequibles.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,