Auto nº 721/21 de Corte Constitucional, 24 de Septiembre de 2021

1. A través de apoderado judicial, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado (en adelante el Patrimonio Autónomo o PAR) interpuso demanda ordinaria laboral contra el departamento de Cundinamarca – Secretaría Departamental de Salud de Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá[1], a fin de que se reconocieran judicialmente ciento noventa millones ochenta y cinco mil ochocientos sesenta y cuatro pesos m/cte ($190.085.864) correspondientes al valor que, de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al esfuerzo propio de las entidades territoriales (en adelante ET), con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (en adelante RS), garantizados por la extinta EPS a los afiliados del municipio de Fusagasugá - Cundinamarca, durante los meses de noviembre de 2012; y septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2015.

2. La demanda expuso que, estos servicios debían ser pagados con las diferentes fuentes de financiamiento del SGSSS, incluyendo el esfuerzo propio a cargo de las ET[2], de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados (en adelante LMA), publicada por el Ministerio de Salud[3], en la que se determina la UPC y los valores que debe asumir cada una de las fuentes de financiación[4].

3. De igual manera transcribió lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 000971 de 2011[5] según el cual para efecto del giro directo de la UPC a las EPS en nombre de las ET y a los prestadores de servicios de salud, se generará la LMA, la cual determina el número de afiliados por los que se liquida la prima y el monto a girar a cada EPS por fuente de financiación para cada ET. Así mismo, se refirió al artículo 10 del Decreto 000971 de 2011[6], el cual determinaba que dentro de los diez primeros días hábiles de cada mes, las ET procederían a girar los recursos de esfuerzo propio a las EPS por el monto definido en la LMA y que las EPS “y las entidades territoriales deberán acordar el giro directo a la red prestadora pública contratada por la EPS con cargo a los recursos del esfuerzo propio”.

4. De igual forma aludió a que ha presentado varias peticiones de pago y solicitudes de aclaración ante las demandadas, sin recibir respuesta de fondo[7]. A su vez, sostuvo que el municipio le indicó que la obligación era inexistente, sin que se hubiese anexado prueba de haber saldado los dineros reclamados a Caprecom. En igual sentido, adujo que, a la fecha de interposición de la demanda, ni el departamento de Cundinamarca ni el municipio de Fusagasugá habían cancelado el referido valor.

5. También mencionó que presentó dos peticiones ante el Ministerio de Salud en enero y marzo de 2020[8], en las que requirió la certificación del valor que adeudaban las ET por concepto de la LMA (correspondientes a los meses referidos) al igual que la remisión de la Liquidación publicada en dichos periodos. No obstante, señaló que, a la fecha de la interposición de la demanda, las peticiones no habían sido resueltas.

6. Mediante auto del 10 de marzo de 2021, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de jurisdicción[9]. El juez mencionó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001[10] determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social. El operador judicial señaló que, el accionante pretendía que las demandadas fueran declaradas responsables del pago del valor mencionado de conformidad con la LMA garantizados por la extinta EPS a los afiliados de Fusagasugá durante los meses referidos, por lo cual consideró que no se trataba de una controversia referente al sistema de seguridad social integral suscitada entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, y por ende, no era competente para conocer sobre el presente proceso, y concluyó que sí lo era la jurisdicción contencioso-administrativa.

7. Por acta individual de reparto del 12 de marzo de 2021, el proceso de la referencia le correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá[11], el cual, a través de auto del 24 de marzo de 2021, se pronunció sobre la admisión de la demanda y señaló que carecía de jurisdicción para conocer el asunto y, en consecuencia, propuso un conflicto negativo de jurisdicción[12].

8. En primer lugar, enunció las normas que regulan la competencia de la jurisdicción ordinaria[13] y de la contenciosa administrativa[14]. Seguidamente, planteó que la controversia se circunscribe a determinar si las demandadas giraron o no los recursos referidos a favor de la demandante por los servicios de salud prestados en los meses señalados a la población afiliada del municipio de Fusagasugá, y concluyó que se trata de una controversia entre entidades que conforman el sistema de seguridad social integral y en razón a la prestación del servicio de salud sobre una población afiliada al RS, por cuanto el interés principal de la parte accionante es cobrar la suma referida a las demandadas, responsables del pago de una parte de la UPC de dicho régimen en el municipio de Fusagasugá.[15]

9. Anotó que, al tenor del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral a quien le corresponde dirimir el proceso, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral[16].

10. En consecuencia, el 8 de abril de 2021, el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá remitió el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional. Lo anterior, en atención a lo ordenado en el Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[17].

11. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente.

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Este tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19].

14. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20].

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].

    ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].

    iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

15. Respecto del presupuesto subjetivo la Sala encuentra que este se cumple, toda vez que, en el presente la jurisdicción ordinaria (Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá) y la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá) manifestaron expresamente que en ellas no recaía la competencia de conocer la demanda de que trata este asunto.

16. El presupuesto objetivo se cumple toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de una demanda presentada por el Patrimonio Autónomo de Caprecom en contra del departamento de Cundinamarca – Secretaría Departamental de Salud de Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios POS que fueron prestados a la población de dicho municipio en determinados periodos en los años 2012 y 2015.

17. En tercer lugar, esta Corporación considera acreditado el presupuesto normativo puesto que, tanto la autoridad judicial ordinaria como la administrativa enunciaron los fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a rechazar el conocimiento de la demanda, como se mencionó en el presupuesto subjetivo.

18. En efecto, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá indicó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social. Señaló que las pretensiones de la demanda giraban en torno al impago de las accionadas por los servicios de salud prestados por Caprecom. Por consiguiente y, al no evidenciarse una controversia referente al sistema de seguridad social integral (suscitada entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras), el juzgado consideró que no era competente para conocer sobre el presente proceso, y concluyó que sí lo era la jurisdicción contencioso-administrativa.

19. Por su parte, el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá citó el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo el cual dispone que la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social (…)”. Así mismo, invocó el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 que establece que la jurisdicción contencioso-administrativa asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. […]”. Coligió que la demanda interpuesta por el Patrimonio Autónomo es de carácter laboral y busca lograr el pago de los montos gastados en la prestación de los servicios de salud por parte de Caprecom a los usuarios del departamento de Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá, por lo cual concluyó que las pretensiones invocadas por el demandante no estaban relacionadas con las señaladas en el CPACA. De este modo, señaló que carecía de jurisdicción para conocer el asunto y, en consecuencia, propuso un conflicto negativo de jurisdicción.

    Normas de competencia judicial invocadas para conocer asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimen subsidiado

20. Previo a referirse a las normas invocadas para conocer de asuntos relacionados con la UPC, cabe anotar que, para la organización y garantía de la prestación de tales servicios, la Ley 100 de 1993 estableció que el sistema de salud reconocería a las EPS, un valor que denominó unidad de pago por capitación -UPC- el cual representa el monto anual en salud, per cápita, que reconoce la Nación a dichas entidades para cubrir la atención derivada del plan de beneficios en salud, antes POS. Para el pago de este valor se estableció el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados -LMA[23]-, que “tiene como finalidad el giro directo desde la Nación de los recursos que financian y cofinancian el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado, a las EPS y su red Prestadora con el fin de lograr un mejor flujo de los recursos”[24], lo que pone evidencia que no consiste en un simple pago que efectúa el Ministerio de Salud a las EPS en nombre de las ET[25] y que además este deviene de un procedimiento administrativo complejo. Además, se estableció que las ET “procederán a girar, dentro de los diez primeros días hábiles de cada mes, los recursos de esfuerzo propio a las EPS por el monto definido” en la LMA.[26]

21. Ahora, cabe resaltar que, atendiendo al carácter de las fuentes de financiación de la UPC[27] y al destino de estos dineros, los mismos han sido considerados como recursos públicos[28]. De este modo, los dineros de la salud reconocidos por la Nación por cada uno de los afiliados al RS para cubrir las prestaciones del PBS, constituyen la UPC, que se calcula mediante un procedimiento administrativo, con base en variables actuariales que implican un proceso complejo y que deriva en la emisión de un acto de carácter administrativo por parte del Ministerio de Salud y mediante el cual se liquida la UPC en relación con cada EPS, por lo cual, los asuntos en que se reclama el pago de la UPC, no pueden considerarse como un simple pago o cobro de dinero.

22. Dicho lo anterior, se tiene que los fundamentos jurídicos que se han invocado respecto de la competencia para conocer de las controversias relacionadas con el pago de la UPC, son el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CPACA.

23. Por su parte, el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, establece la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social. En concreto, con la modificación introducida por el artículo 622 del Código General del Proceso al numeral 4º, se determinó que esta conocerá de: “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

24. En pocas palabras el numeral 4º del referido artículo, alude directamente a los conflictos referidos a la prestación de los servicios de la seguridad social y en los que participen afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores, entidades administradoras y entidades prestadoras.

25. Por otro lado, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 consignó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

26. A partir del material probatorio aportado en aras de fundamentar tal solicitud, este Tribunal procede a dirimir la controversia suscitada entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativa en relación con un proceso que pretende el cobro de la UPC de los usuarios del régimen subsidiado, la cual no fue desembolsada a una EPS pese a que, al parecer, tales dineros fueron objeto de la Liquidación Mensual de Afiliados.

27. En primer lugar, vale mencionar que, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 ya expuesto, cuando se susciten conflictos frente al sistema de seguridad social integral, es necesario verificar que los mismos involucren: i) una controversia derivada de la prestación del servicio de salud y, ii) a los sujetos indicados en la norma, es decir, a los empleadores, afiliados, beneficiarios o usuarios y a las entidades administradoras o prestadoras. Cabe mencionar que dicha prestación se encuentra íntimamente ligada a la garantía de acceso, el mejoramiento permanente de la calidad de la atención, y la búsqueda y generación de eficiencia en su entrega a la población colombiana[29].

28. En este asunto, las pretensiones de la demanda giran en torno al impago por parte de las entidades demandadas de los valores de la UPC que en su momento correspondieron a la EPS Caprecom, por organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados del municipio de Fusagasugá, departamento de Cundinamarca. Sin embargo, en el caso en estudio, se advierte que las controversias referidas al cobro de la UPC no pagada, no son propias de la prestación de los servicios de la seguridad social, y, además, las partes involucradas difieren de los sujetos enunciados en la referida norma.

29. Es menester aclarar que las operaciones de liquidación de la UPC y de pago de esta, como se estudió, no resuelven ninguna contingencia de salud de los afiliados. Asímismo, que en el sub judice se busca el desembolso de los valores de la unidad de pago por capitación liquidados, lo que deriva en una situación ajena al goce efectivo del derecho por parte de la población. En ese orden, es claro que el cobro de la UPC pretende superar un desequilibrio económico generado a la EPS con ocasión del incumplimiento de las obligaciones legales en el sistema de salud por parte de las entidades territoriales, en virtud del cual no recibió los montos correspondientes a los periodos que refirió el PAR.

30. Vale resaltar, que aunque la Unidad de Pago por Capitación busca que los recursos del sistema fluyan adecuadamente y, de esta manera repercuten en el SGSSS, tal situación no se relaciona de forma directa con la entrega del servicio a la salud en sí mismo, pues realmente los inconvenientes que se presentan respecto de la UPC, constituyen una controversia de carácter económico, y que no afecta la prestación del servicio, reclamación que en el caso concreto involucra a la EPS como receptora de estos montos y al Estado como sujeto encargado de su reconocimiento y pago, por lo cual no vincula de ninguna manera a los afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

31. Este carácter económico, se refleja también en el contrato de fiducia mercantil suscrito entre la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE en Liquidación y la Fiduciaria la Previsora S.A., según el cual el patrimonio autónomo de remanentes tiene como finalidad, entre otras cosas[30] recuperar los dineros a los que acá se alude[31] y ello confirma que, en el caso objeto de estudio, las pretensiones no tienen relación directa con la prestación de servicios de salud, sino que ostentan un carácter meramente económico.

32. En concreto, en el caso en estudio, no se configura el supuesto establecido en el art. 2.4 de la Ley 712 de 2001, por cuanto de una parte, los sujetos involucrados en el pago de la UPC son entidades territoriales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia, y de otra, el Patrimonio Autónomo con ocasión de los servicios de la salud que Caprecom prestó en su momento en calidad de EPS.

33. De manera que, el asunto en cuestión no se enmarca en la jurisdicción laboral, por cuanto el pago de la UPC no alude a la prestación de servicios de la seguridad social, y además, el departamento y el municipio demandados, como se mencionó, no se encuadran dentro de la naturaleza de los sujetos enunciados en la norma, sin que se pueda desconocer además, que se trata de entidades de naturaleza pública, porque ello implicaría ignorar la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo para conocer de casos en los que una de las partes involucradas es una entidad de este carácter.

34. Con base en lo expuesto, el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de la UPC que se suscitan entre las EPS y las entidades territoriales que tienen a su cargo el pago de una parte de la UPC en el régimen subsidiado, pues como se explicó, no corresponden a litigios que puedan relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino, más bien, con la organización y financiación del sistema de salud, carácter económico que tampoco puede desconocerse.

35. Por lo descrito, con la finalidad de determinar la competencia para el conocimiento de este tipo de controversias, la Sala deberá acudir al inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, además de lo dispuesto en la Constitución y en leyes especiales, de aquellas controversias y litigios originados en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

36. En primer lugar, la Corte encuentra necesario puntualizar que, en las leyes 1122 de 2007[32] y 1438 de 2011[33], se estableció que la Superintendencia Nacional de Salud sería la encargada de realizar seguimiento a las condiciones de habilitación y permanencia de las entidades promotoras del servicio de salud y expedir el certificado de funcionamiento correspondiente[34] a las que cumplan con los requisitos reglamentados por el MSPS[35], que atendiendo a la naturaleza de dicha entidad, deriva en la expedición de actos de carácter administrativo, lo cual se reafirma con lo consignado en el Decreto 682 de 2018[36] que consagró de manera expresa, que la autorización del funcionamiento de las EPS por parte de la Superintendencia se efectúa a través de acto administrativo[37].

37. Además, este acto de habilitación de las EPS por parte del Estado para que presten el servicio público de salud, comporta una relación de contenido legal, que deriva en obligaciones para ambas partes, entre otras, garantizar y organizar la prestación de los servicios[38], por un lado, y por otro, la de pagar los valores correspondientes para dicho fin, en cabeza del Estado[39]. En este sentido los conflictos que surjan de este nexo con ocasión del impago de dichos montos (que componen la UPC), son de carácter económico y comportan una controversia de tipo administrativo.

38. En efecto, se evidencia que la demanda presentada por el PAR de Caprecom tuvo origen en el no pago de la UPC en determinados periodos en los años 2012 y 2015, y que sus pretensiones se dirigen contra entidades públicas, esto es, el departamento de Cundinamarca, la Secretaría Departamental Salud de Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá, por lo que la competencia para dirimir este tipo de conflictos recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

39. Sumado a ello, la operación mediante la cual se efectúa la Liquidación Mensual de Afiliados y en virtud del cual se establece la UPC que se pagará a las EPS, es de carácter administrativo, al igual que los actos que de este emanan, pues comportan una declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa y con efectos jurídicos directos respecto de casos individuales específicos. De este modo, el procedimiento de LMA para establecer la UPC de cada entidad prestadora de servicios de salud y su correspondiente desembolso, no son un simple procedimiento de pago de unos valores, ya que su cálculo y asignación requiere de procesos técnicos que recaen, como se viene mencionando, en parte, sobre recursos públicos que entrega la Nación a las EPS.

40. Finalmente, conforme a lo expuesto, se evidencia que los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, ya que los recursos tienen carácter público y parafiscal, por lo que no es dable considerar los conflictos relacionados con el pago de la UPC como de simple deuda a favor de un tercero, pues como se viene señalando, consiste en un procedimiento técnico y complejo en cabeza del Estado y con dineros públicos, que por ley deben ser desembolsados por las entidades territoriales.

41. En consecuencia, los jueces administrativos son quienes tienen la competencia judicial para conocer los asuntos que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, por tratarse de controversias (i) en la que una de las partes es una entidad pública; y que involucra procedimientos administrativos como (ii) la liquidación y pago de la UPC y; (iii) la habilitación de las EPS por parte del Estado para prestar el servicio público de salud. Por tanto, la Sala corrobora que la competencia para dirimir el conflicto planteado en el proceso judicial en cuestión, con ocasión de la demanda ordinaria laboral presentada por el PAR de Caprecom, recae en la jurisdicción administrativa.

42. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, conocer del proceso promovido por el PAR Caprecom, en contra del departamento de Cundinamarca -Secretaría Departamental de Salud de Cundinamarca- y el municipio de Fusagasugá. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para lo de su competencia.

    Regla de decisión

43. La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,