Auto nº 771/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Número de sentencia | 771/21 |
| Número de expediente | CJU-193 |
| Fecha | 15 Octubre 2021 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 771/21
Referencia: Expediente CJU-193
Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 13 Laboral del Circuito de Cali y 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Magistrado sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente decisión con base en los siguientes:
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El 4 de mayo de 2017, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud -E. E.S.S.- presentó demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, mediante la cual pretende obtener el pago de las sumas de dinero[1] por ella asumidas por razón de la cobertura de servicios y suministros médicos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy plan de beneficios), en cumplimiento de órdenes emitidas mediante sentencias de tutela. E. E.S.S. afirma que dicha suma, a pesar de que fue reclamada al entonces Fondo de Solidaridad y Garantía (F.), no fue reconocida en su totalidad.[2] A su vez, la entidad demandante pretende que “se condene a la parte demandada al pago de los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante y daño emergente.”[3]
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El 15 de noviembre de 2019,[4] el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali, al cual le correspondió por reparto la demanda, declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto. Lo anterior, bajo el argumento de que, “las decisiones del F. de glosar los recobros por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el POS conforme a los supuestos del presente asunto, en la medida que esta entidad los asume en nombre y representación del estado, constituye una decisión de carácter administrativo, particular y concreto que se enmarca dentro de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del artículo 104 de la ley 1437 de 2011. En concordancia con lo expuesto, el artículo 11 de la ley 1608 de 2018 y numeral 3 del artículo 7 del Decreto 347 de 2013, disponen que el medio de control aplicable en materia de recobros efectuados al F. es la acción contencioso administrativa de reparación directa consagrada en el artículo 140 del CPACA.”[5]
Así las cosas, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a los juzgados contenciosos administrativos de dicha ciudad.
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El 12 de diciembre de 2019, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali manifestó no ser competente para conocer el asunto. La referida autoridad judicial indicó que en providencia[6] del 6 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura dispuso que “los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo.”[7] En este sentido señaló que en el presente caso no se configuran los presupuestos mencionados. Agregó que, contrario a ello, según lo dispone el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la controversia suscitada en el presente asunto debe ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.
Con fundamento en lo expuesto, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,[8] con el fin de que esta lo resolviera.
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El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[9] remitió a la Corte Constitucional el expediente con el fin de que dirimiera el presente conflicto de competencias entre jurisdicciones. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,[10] según el cual, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre distintas jurisdicciones.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[11]
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En particular, la Corte Constitucional ha considerado, de forma reiterada,[12] que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.[14]
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La Sala encuentra acreditado el cumplimiento de los presupuestos exigidos por esta corporación para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se originó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones –presupuesto subjetivo-, una de ellas hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali) y la otra hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali).
En segundo lugar, la controversia versa sobre el conocimiento de una causa judicial -presupuesto objetivo-, respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Específicamente, la existencia de un proceso judicial en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por E. E.S.S.- contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no hacían parte del PBS.
En tercer lugar, las autoridades en colisión expusieron las razones legales por las cuales consideran que no son competentes -presupuesto normativo. En efecto, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali, fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011, y el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, se basó en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
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Superado lo anterior, procede la Sala Plena al análisis de fondo, a partir de la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.[15]
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Mediante el Auto 389 de 2021[16], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[17].
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Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[18]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[19]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[20]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[21].
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La Sala advierte que en el proceso judicial que adelantó E. en contra de las entidades demandadas, se evidencia que lo pretendido es recobrar unos valores que le fueron rechazados por parte del entonces FOSYGA, (ahora ADRES,) con ocasión de la prestación de servicios y tecnologías en salud excluidos del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por jueces de tutela. Así las cosas, y tal como se dispuso en el Auto 389 de 2021, dicha circunstancia no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso[22], sino con la financiación de los mismos.
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Sumado a ello, E. E.S.S., cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió el FOSYGA, (ahora ADRES) como resultado del respectivo procedimiento de recobro que adelantó, por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas. Además, la entidad demandante pretende el pago de los perjuicios que estima ocasionados por la entidad pública. Tales controversias se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces de lo contencioso administrativo, en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Bajo este panorama, la Sala Plena de esta Corporación, encuentra que, en el caso sub examine, la demanda presentada por E., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, debe ser asumida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
R. de decisión[23]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[24], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre los Juzgados 13 Laboral del Circuito de Cali y 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali. en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, conocer del proceso adelantado por E. E.S.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente Auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-193 al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario laboral correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] Ciento treinta y siete millones setecientos dos mil setecientos treinta y dos pesos con cincuenta centavos ($137.702.732.50), correspondientes a 57 recobros realizados con base en sentencias de tutela. Señala que fue autorizada para recobrar el valor de estos al Administrador Fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (F.). Folio 2 del Cuaderno N° 5 del Expediente.
[2] La entidad demandante afirma que “dentro del término legal para hacerlo EMSSANAR E.S.S., presentó ante el - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - FOSYGA, los respectivos recobros con sus anexos legales, para efectos de recuperar los recursos que por servicios no cubiertos por el plan obligatorio de salud, autorizó en cumplimiento a una judicial, pero el citado Ministerio Negó la devolución y pago de los recursos y las cuentas presentadas con los requisitos de Ley, generando barreras de tipo administrativos, dicha información se puede corroborar en el F.N.° 4 del Cuaderno N° 5 del Expediente. Sumado a lo anterior, debe señalarse que, en el escrito de contestación de la demanda, el entonces F. aseguró que: “dichas cuentas fueron rechazadas en el trámite de auditoría integral.” F.N.° 30 del Cuaderno N° 5 del Expediente.
[3] F.N.° 6 del Cuaderno N° 5 del Expediente.
[4] Es importante aclarar que la referida demanda fue admitida por parte del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali el día 12 de mayo de 2017. En el mismo auto admisorio se corrió traslado a las partes y a los interesados. Posteriormente y luego de allegadas las respectivas contestaciones, se fijó audiencia de trámite y juzgamiento para el 22 de noviembre de 2019, sin embargo, el juez, mediante auto del 15 de noviembre de 2019 arguyó su falta de jurisdicción para tramitar el caso. Las señaladas actuaciones reposan en el Cuaderno N° 6 del Expediente.
[5] Folio 657 del Cuaderno N° 6 del Expediente.
[6] R.N.° 11001010200020140172200, MP: J.O.P..
[7] Folio 661 del Cuaderno N° 6 del Expediente.
[8] En este punto es importante advertir que, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura cesó definitivamente sus funciones el 13 de enero de 2021, con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, comisión a la cual le correspondió asumir los procesos disciplinarios de la referida sala jurisdiccional, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del Artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[9] El 2 de diciembre de 2020, el Congreso de la República eligió a los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quienes se posesionaron el día 13 de enero de 2021, fecha en la cual inició el funcionamiento de dicha comisión.
[10] En el mismo año 2015, mediante Auto 218, la Corte Constitucional señaló que “es claro que, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren”.
[11] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[12] Se reiteran, entre otras, las consideraciones expuestas en los Autos A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Reiteración Auto 389 de 2021, (CJU-072) MP. A.J.L.O..
[16] CJU-072.
[17] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[18] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[19] Cfr. Ib. F.J. 36.
[20] Cfr. Ib. F.J. 37.
[21] Cfr. Ib. F.J. 40.
[22] Dicho artículo modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[23] R. establecida en el Auto 389 de 2021 y reiterada en esta providencia.
[24] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
