Auto nº 790/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Número de sentencia | 790/21 |
| Número de expediente | CJU-431 |
| Fecha | 15 Octubre 2021 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 790/21
Referencia: Expediente CJU-431
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrado S.:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionalesy legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 1 de agosto de 2019, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. -en adelante EPS Sanitas- instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante ADRES- con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas, de forma integral, por dicha EPS, en razón a: (i) la prestación de sevicios medicos no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud- POS - (hoy Plan de Beneficios), no financiadas en las unidades de pago por capitación,UPC y; (ii) los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de estas prestaciones.
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En el escrito de la demanda se expuso que la EPS Sanitas autorizó y cubrió la prestación de 632 servicios relacionados con el suministro de medicamentos y/o tecnologías en salud a diferentes usuarios, afiliados a dicha entidad, con ocasión a órdenes judiciales adoptadas en el trámite de acciones de tutela y autorizaciones dadas por el Comité Técnico Científico-CTC-. Debido a que estos servicios no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios), la demandante presentó 594 recobro ante el administrador del encargo fiduciario del FOSYGA[1]; sin embargo, los recobros referidos fueron negados[2].
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El proceso fue asignado al Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 8 de noviembre de 2019, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y, en consecuencia, dispuso remitirla a los Juzgados Administrativos de Bogotá. Ello, por cuanto: (i) las pretensiones del presente asunto no se ajustan a la competencia del Juez Laboral según el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social; (ii) el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ) y; (iii) de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 el ADRES es una entidad pública adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, sustento su decisión en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera[3] y de la Corte Suprema de Justicia[4].
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Reasignado el asunto, correspondió al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, autoridad que el 3 de febrero de 2019 decidió: (i) declarar su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de la referencia; (ii) promover conflicto negativo de jurisdicciones y; (iii) remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para efectos de que resolviera el conflicto suscitado, pues conforme a varios pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5] es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez, que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular u una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Secundad Social Integral[6].
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El expediente de la referencia fue enviado al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia. No obstante, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante decisión del 2 de febrero de 2021, dispuso remitir el asunto a la Corte Constitucional. Ello, en cumplimineto del artículo14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el numeral 11 al artículo 241 de la Constitución Política que establece corresponde al Alto Tribunal Constitucional [d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
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Mediante sorteo realizado en sesión virtual de la Sala Plena celebrada en el 25 de mayo de 2021, el presente expediente de conflicto de jurisdicción fue repartido al Magistrado A.R.R. y, enviado al Despacho del referido magistrado el 1 de junio de 2021.
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II. CONSIDERACIONES
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i) subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y (iii) normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8].
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio esta relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud- presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, fundamentaron su falta de competencia en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[9] competencia general de la jurisdicicón ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social y en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 competencia de la jurisdición de lo contencioso administrativo, respectivamente -presupuesto normativo-.
Los conflictos de competencia en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en Plan de Beneficios de Salud -PBS-.
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Mediante el Auto 389 de 2021[10], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[11].
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Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[13]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[14]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[15].
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El presente asunto corresponde a un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para conocer la demanda instaurada por la EPS Sanitas contra la -ADRES-, por medio de la cual pretende el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas asumidas para garantizar la cobertura efectiva de servicios y/o tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-, que fueron autorizados por el Comité Técnico Científico y ordenados en fallos de tutela y, que fueron negadas por la entidad accionada.
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De conformidad con lo anterior y, en atención a la expuesto en las consideraciones en esta providencia, la Corte Constitucional encuentra que, en el caso sub examine, el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES debe ser avocada por el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, pues: (i) la EPS cuestiona la decisión de la ADRES de rechazar 594 recobros, por concepto de 632 servicios relacionados con el suministro de medicamentos y/o tecnologías en salud no incluidas en el PBS, que fueron suministrados a diferentes usuarios; (ii) el objeto de litigio no está relaciondo directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con un asunto de carácter económico; y (iii) en la referida controversia solo interviene la EPS Sanitas y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES.
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Por lo anterior, la Corte Constitucional remitirá el expediente CJU-431 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que asuma el conocimiento de fondo del caso.
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R. de decisión[16]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[17], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, avocar el conocimiento sobre el fondo de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, de acuerdo con la parte considerativa del presente Auto.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-431 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que asuma el conocimiento del proceso bajo número de radicado 110013343065201900357 00 y, comunique al Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá y a los interesados la presente decisión.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO EYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] En virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Unidad Social en Salud - ADRES, fue la entidad que sustituyó al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA. A saber: Artículo 27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (F. y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado".
[2] De acuerdo con la información suministrada en el escrito de la demanda, se encuentra que la EPS radicó, en los años 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, varias reclamaciones por los servicios de salud no incluidos en el PBS. Así mismo, se advierte que la EPS Sanitas expuso que el Ministerio de Salud y Protección Social a través del Administrador del Fosyga, glosó la totalidad de recobros presentados. Ante esta actuación, la EPS objetó algunas de las glosas realizando las aclaraciones o correcciones correspondientes respecto a las presuntas fallas detectadas por la auditoria. Sin embargo, la entidad demanda no tuvo en cuenta las objeciones presentadas, por lo que ratificó las glosas impuestas.
[3] Sentencia del 8 de febrero de 2007, expediente 05001-23-31- 000-1997-02637-01. En aquella oportunidad el Consejo de Estado sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las entidades públicas".
[4] Auto del 12 de abril de 2018, proceso con radicado 110010230000201700200- 01. La Corte señaló que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas, cuentas de cobro por servicios, insumes o medicamentes del servicio de salud No POS, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[5] Auto del 30 de octubre de 2013, Exp. No. 110010102000201302472-00 (8624-17), Providencia 110010102000201302147-00 (8580-17), Auto del 11 de agosto de 2014, Exp 1100101020002014017222-00, Radicado No. 110010102000201402289 00 (9869-21), Auto del 28 de noviembre de 2017, Exp. 11001010200020170214000, Autos del 5 de junio de 2014, Exp. 25000232600020140037000 y 25000232600020140057300, y Exp. 25000233600020130200201.
[6] Providencia 110010102000201302147-00 (8580-17), tramitado ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura.
[7] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
[9] Precepto modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
[10] CJU-072.
[11] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[12] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[13] Cfr. Ib. F.J. 36.
[14] Cfr. Ib. F.J. 37.
[15] Cfr. Ib. F.J. 40.
[16] R. establecida en el Auto 389 de 2021 y reiterada en esta providencia.
[17] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
