Auto nº 863/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-444 |
Auto 863/21
Referencia: expediente CJU-444
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Manizales
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 17 de octubre de 2018,[1] el señor J.A.E.M. de 63 años de edad, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó mediante apoderado judicial demanda contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas (en adelante, INFICALDAS).[2] El demandante solicitó que: (i) se declare la nulidad del acto administrativo G.G. 178-2018 del 22 de marzo de 2018 emitido por la entidad demandada, en el que negó la existencia de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales a su favor;[3] (ii) se declare que entre el actor e INFICALDAS existió un contrato individual de trabajo desde el 4 de enero de 1994 al 7 de marzo de 2018, período durante el cual, según afirmó, se desempeñó como “auxiliar de servicios generales” en el Aeropuerto La Nubia de Manizales, a partir de un contrato celebrado de forma verbal; y (iii) se le pague el total de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar.
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El demandante afirmó que durante el período señalado sus funciones en el Aeropuerto La Nubia de Manizales eran:
“a) Brindar el servicio de maletero tanto para los pasajeros que efectuaran el check in y el check out. b) Abrir la puerta de ingreso cuando llegaran los vuelos de pasajeros al Aeropuerto. c) Encender, cuidar y vigilar la cinta transportadora de equipaje para evitar el paso en la sala del Aeropuerto. d) Izar las banderas del Aeropuerto y recogerlas al terminar el turno para dejarles en custodia del puesto de información. e) Realizar el aseo del Aeropuerto. f) Encender y apagar las luces de parqueadero y sala de equipajes del Aeropuerto. g) Quemar la pólvora en la mañana y en la tarde, para espantar las garzas a los alrededores de la terminal aérea.”[4]
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La Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a través de providencia del 18 de diciembre de 2018,[5] declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido entre los juzgados laborales del circuito. Argumentó que las funciones que se señalan desempeñadas por el demandante son propias de la categorización de los servidores públicos correspondiente a trabajadores oficiales, y en virtud del numeral 4 del Artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA),[6] estos asuntos no podrán ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, señaló que debe darse aplicación al Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS)[7] y al Artículo 168 del CPACA, en tanto los hechos y pretensiones de la demanda tienen como fundamento el reclamo de las prestaciones sociales y salariales derivadas de la relación laboral que se alega fue sostenida entre INFICALDAS y el demandante.
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Por su parte, mediante auto del 18 de marzo de 2019,[8] el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Manizales propuso conflicto negativo de competencia. En consecuencia, remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Argumentó que, según las funciones que desempeñaba el señor E.M., descritas en la demanda, es necesario dar aplicación al criterio jurisprudencial contenido en la Sentencia SL4440-2017 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, toda vez que el demandante no es un trabajador oficial dado que “no realizaba labores de reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento” y, por lo tanto, no es de su competencia conocer la controversia bajo estudio. [9]
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[10]
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En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[11] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda del señor J.A.E.M. contra INFICALDAS (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas invocó el Artículo 104 del CPACA y el Artículo 2 del CPTSS. Por su parte, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Manizales citó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (presupuesto normativo).
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La Corte Constitucional ha establecido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Mientras que a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social le corresponden los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea un particular o una entidad pública, incluyendo los asuntos derivados de controversias laborales entre el Estado y los trabajadores oficiales.[15]
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La Corte ha llegado a esta conclusión principalmente a través de los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS. El Artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”, y en específico, en su numeral 4 menciona que esta jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Por su parte, el Artículo 2 del CPTSS señala la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, y establece específicamente en el numeral 1 que conocerá de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y en el numeral 5 de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”
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En consecuencia, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, siendo necesaria la distinción entre empleado público o trabajador oficial. Vale la pena mencionar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, entre otros. Mientras que los trabajadores oficiales tienen un contrato laboral con el Estado y sus funciones son actividades que realizan o pueden ser realizadas por particulares como la construcción, el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, entre otras.[16]
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De tal forma que para identificar el tipo de servidor público que ocupa el asunto, es necesario analizar la naturaleza del vínculo que tiene con el Estado y las funciones que desarrolla. La Corte Constitucional ha mencionado, por ejemplo, que la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.”[17]
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Ahora bien, en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.
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Así las cosas, en el presente caso el señor J.A.E.M. presentó una demanda en contra de INFICALDAS y solicitó que se declare la existencia de una relación laboral y el pago de los derechos y las prestaciones sociales derivadas de esta, alegando la celebración de un contrato laboral verbal. Como se mencionó, según el Artículo 2 del CPTSS la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de los conflictos que se originan directa o indirectamente en el contrato de trabajo, a su vez, el Artículo 37 del Código Sustantivo del Trabajo señala que “el contrato de trabajo puede ser verbal o escrito; para su validez no requiere forma especial alguna, salvo disposición que exprese lo contrario”. Por su parte, el numeral 4 del Artículo 104 del CPACA plantea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos.
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El asunto que da lugar a este conflicto tiene ciertas particularidades que es necesario analizar para definir cuál jurisdicción tiene competencia para su conocimiento. Se trata de un accionante que afirmó haber celebrado un contrato laboral de carácter verbal con INFICALDAS, en el marco del cual se desempeñó como “auxiliar de servicios generales” en el Aeropuerto La Nubia de Manizales, entre el 4 de enero de 1994 y el 7 de marzo de 2018. Por su parte, el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas (INFICALDAS) es un establecimiento público del orden departamental adscrito al Departamento de Caldas, creado mediante ordenanza, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y el Aeropuerto La Nubia de Manizales hace parte de INFICALDAS como una “unidad de negocios”.[18] Con ello es posible concluir que, la entidad a la que el demandante alegó estar vinculado laboralmente es una entidad pública (criterio orgánico).
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Por otra parte, a partir de la distinción que el ordenamiento jurídico ha hecho entre empleados públicos y trabajadores oficiales, las personas que prestan sus servicios en establecimientos públicos, como lo es INFICALDAS, son por regla general empleados públicos.[19] De conformidad con el numeral 4 del Artículo 104 del CPACA, las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el caso concreto, al hacer una lectura general de las funciones que el señor E.M. afirmó haber desempeñado en el Aeropuerto La Nubia, no es posible identificar -prima facie- si corresponden a las de un trabajador oficial, con miras a desvirtuar la regla general para este tipo de entidades, por lo que el criterio funcional no podría darse por resuelto de forma precisa y será el juez asignado el que deba reunir los elementos necesarios para analizar de fondo la naturaleza del presunto vínculo alegado por el demandante. En todo caso, vale la pena aclarar que, las consideraciones de la Corte Constitucional desarrolladas en la presente decisión, no constituyen juicios de valor que comprometan el criterio propio del juez natural para resolver de fondo el asunto bajo estudio.
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Así las cosas, en este asunto en particular hay por lo menos tres elementos que nos llevan a concluir razonablemente que la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (i) la entidad demandada es un establecimiento público; (ii) por regla general las personas que prestan sus servicios a los establecimientos públicos son empleados públicos; y (iii) no es posible prima facie establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas conocer de la demanda presentada por J.A.E.M. en contra del Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas (INFICALDAS). La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Manizales y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor J.A.E.M. en contra de INFICALDAS.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-444 al Tribunal Administrativo de Caldas para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Manizales.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, P. 5.
[2] La demanda consta en el documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, Pp. 9-29.
[3] El acto administrativo fue emitido como respuesta a dos derechos de petición elevados por el demandante en los que solicita que se le reconozca y pague las prestaciones sociales a las que considera tiene derecho como trabajador oficial. Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, Pp. 36-43.
[4] Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, P. 12.
[5] Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, Pp. 82-84.
[6] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[7] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[8] Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, Pp. 91-93.
[9] El asunto fue repartido al interior de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 17 de mayo de 2019. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial lo remitió a la Corte Constitucional mediante constancia secretarial de 2 de febrero de 2021. El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 1 de junio de 2021.
[10] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D. y 452 de 2019. M.G.S.O.D..
[11] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D..
[16] Esta distinción se ha hecho explícita en el Artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el Artículo 4 del Decreto 2127 de 1945. Al respecto, en la Sentencia SU-086 de 2018, la Corte Constitucional mencionó que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, contenida en el Artículo 123 de la Constitución, no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886.
[17] Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su posible desnaturalización y debido a ello la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que es la facultada para evaluar las actuaciones de la administración. Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D..
[18] Así lo señaló INFICALDAS en el oficio G.G. 178-2018 del 22 de marzo de 2018. Documento digital “CJU0000444-11001010200020190085500 C3”, P. 40.
[19] Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que únicamente podrán ser considerados trabajadores oficiales de un establecimiento público quienes desempeñen labores correspondientes a la construcción y sostenimientos de obras públicas, todos los demás serán considerados empleados públicos. En ese sentido, esta Corporación mencionó que “los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.” Sentencia C-484 de 1995. M.L.A.V.Á. y Sentencia C-537 de 1996. M.H.H.V..
