Auto nº 876/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. El 30 de mayo de 2019, M.C.T.G., actuando en nombre y representación de la sociedad Comercializadora Integral Vial S.A.S., presentó demanda verbal de menor cuantía de restitución de bien inmueble arrendado contra el señor F.C.P., con el fin de que se declare la terminación del contrato de arrendamiento existente entre las partes y de obtener la restitución del inmueble de uso público que fue arrendado en el municipio de Yotoco (Valle del C.).

2. Como antecedentes del contrato de arrendamiento se encuentra en el expediente que en virtud del contrato n.° 005 del 29 de enero de 1999, suscrito entre el Instituto Nacional de Vías -Invías- (hoy Agencia Nacional de Infraestructura) y la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del C. y C., se otorgó a esta última una concesión para que realizara por su cuenta y riesgo “los estudios, diseños definitivos, las obras de construcción y rehabilitación y mejoramiento, la operación y el mantenimiento, la prestación de servicios y el uso de bienes de propiedad del INVIAS, dados en ejecución para la cabal ejecución del proyecto vial denominado MALLA VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA, bajo el control y vigilancia de INVIAS”[1].

3. Dentro de los bienes concesionados se encuentra el área de servicio ubicada en el “PR 36 lateral izquierdo”[2] en la vía que conduce del municipio de Yumbo a Mediacanoa, Valle. La Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del C. y C. cedió a la Unión Temporal para la Construcción del Valle del C. y C., el “uso y goce de las áreas de servicio del proyecto vial”[3]. Esta última unión, el 1° de septiembre de 2008, suscribió un contrato de arrendamiento con el señor F.C.P. respecto del área de servicio (cafetería, habitaciones, parqueaderos) ubicada en el mencionado PR-36[4]. Luego, la calidad de arrendador en el contrato fue cedida a la Comercializadora Integral Vial SAS (15 de septiembre de 2015)[5].

4. El contrato de concesión n.° 005 de 1999 terminó de manera anticipada el 31 de julio de 2017, siendo necesario realizar la entrega de la infraestructura vial concesionada. La demandante notificó al señor C. la imposibilidad de prorrogar el contrato de arrendamiento, sin embargo, este se negó a entregar el inmueble, circunstancia que dio lugar al proceso de restitución señalado[6].

5. La demanda fue repartida al Juzgado Promiscuo Municipal de Yotoco (Valle del C.), autoridad que el 9 de julio de 2019 rechazó la demanda tras considerar que el asunto debía ser conocido por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[7]. Como sustento de su decisión, indicó que el bien objeto de litigio es de propiedad del Estado “pues en la escritura pública N.. 0664 del 08 de agosto de 2006, el bien fue cedido al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES-INCO (…)”[8].

6. Igualmente sostuvo que a pesar de que el contrato de arrendamiento fue cedido por “la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del C. y C.”[9] a la Comercializadora Integral Vial SAS (supra, nota al pie 1), “es en virtud del contrato de concesión 005 de 1999, celebrado por Invías y la UT Desarrollo Vial del Valle del C. y C. que se llevó a cabo el contrato de arrendamiento (…) lo que demuestra que en la relación contractual se encuentra una entidad estatal como lo es el Instituto Nacional de Concesiones”[10]. En ese orden, consideró que “existe una relación inescindible entre el inmueble arrendado y el contrato de concesión n.° 005 de 1999”[11]. Finalmente, señaló que “el concesionario es la UT Desarrollo Vial del Valle del C. y C., entidad particular que está ejerciendo funciones administrativas, no siendo más que un mandatario la UTCMVVCC [Unidad Temporal para la Construcción del Valle y el Valle del C.] y el demandante una entidad a quien le fue cedida la posición contractual en el contrato de arrendamiento celebrado el 1 de septiembre de 2008”[12].

7. Así las cosas, de acuerdo con lo establecido en los artículos 104 y 155 numeral 5 (controversias contractuales entre entidades públicas) de la Ley 1437 de 2011, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Buga (Valle) por ser la jurisdicción competente para conocer el asunto.

8. Una vez realizado el reparto del expediente, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Buga, Valle[13], el cual, por medio de auto del 10 de julio de 2020, resolvió proponer conflicto negativo de competencia entre ambas jurisdicciones y remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a fin de que dicha autoridad dirima el conflicto. Aseguró que según el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción administrativa conoce de las controversias contractuales, siempre que algún sujeto procesal sea una entidad pública, lo cual no ocurre en este caso “resultando equívoco el análisis efectuado por el juez que remite el proceso, quien interpreta que el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debido a la calidad del bien sobre el cual recae la disputa” [14].

9. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[15].

10. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[16].

Competencia

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[17].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18].

13. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para configurar un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[19], a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20]; ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21] y iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

14. En el presente asunto, la Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones, como se procederá a exponer.

15. Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Promiscuo Municipal de Yotoco, Valle del C.) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Buga.

16. Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de restitución de inmueble arrendado promovido por la Comercializadora Integral Vial S.A.S. contra el particular F.C., para que se declare la terminación del contrato de arrendamiento y la consecuente restitución material del inmueble.

17. Se cumple el presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia.

18. El Juzgado Promiscuo Municipal de Yotoco argumentó que la competencia recae en el juez contencioso administrativo conforme a los artículos 104 y 105.5 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, porque: i) el acuerdo se encuentra vinculado a un contrato estatal, de manera que en la relación contractual existiría una entidad pública; ii) la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del C. y C. cumple funciones administrativas, y iii) a la Comercializadora Integral Vial S.A.S. solo le fue cedida la “posición contractual en el contrato de arrendamiento” y iv) el bien objeto de restitución es de uso público. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Buga manifestó que corresponde a la jurisdicción ordinaria decidir sobre la terminación del contrato y la restitución del inmueble arrendado, toda vez que, contrario a lo indicado por el juez promiscuo, ninguno de los sujetos procesales constituye una entidad pública (artículo 104 de la Ley 1437 de 2011).

    Competencia para conocer los litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento y la restitución del inmueble arrendado

19. Ámbito de aplicación de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa – Reiteración Auto 312 de 2021. En la regulación de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, existen disposiciones que de manera expresa asignan competencia a los jueces administrativos para resolver litigios que se originen en el incumplimiento de un contrato, siempre que, al menos, una de las partes de la relación sea una entidad pública.

20. En efecto, de conformidad el artículo 104 numeral 2° de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción Contencioso Administrativa está instituida para conocer las controversias “relativas a contratos cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”[22]. Por su parte, el artículo 141 de la norma en cita define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar que se declare la existencia, nulidad e incumplimiento del contrato.

21. Adicionalmente, el numeral 5º del artículo 155 ibídem, dispone que los jueces administrativos en primera instancia son competentes para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…).

22. En cuanto a la noción de contrato estatal, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (por la cual se adopta el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública), determina que “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,[[23]] previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” (negrillas propias).

23. Es posible considerar, entonces, que respecto de la competencia para resolver las controversias relativas a contratos de las entidades estatales se aplica la regla del artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011. Dicha norma exige la acreditación de dos condiciones concurrentes para asignar el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Estas son: una objetiva relativa a un acuerdo de voluntades y, otra, subjetiva concerniente a una entidad estatal o un particular que cumpla funciones públicas. En caso de que no se cumplan los referidos presupuestos la competencia recae en la Jurisdicción Ordinariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2021/A406-21.htm - _ftn44.

24. Ámbito de aplicación de la Jurisdicción Ordinaria. Los jueces ordinarios, se encuentran instituidos para dirimir los conflictos que se suscitan entre particulares. El artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 señala: “Este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes” (negrillas fuera de texto).

25. Asimismo, el artículo 15 ejusdem consagra la cláusula residual de competencia según la cual: “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Esto, en consonancia con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

26. Por último, de cara al conflicto bajo examen, el artículo 384 de la mencionada Ley 1664 de 2012 estipula como uno de los procesos que conocen la Jurisdicción Ordinaria, especialidad civil, los de restitución del inmueble arrendado; igualmente, determina las reglas que se aplicarán cuando el arrendador demande que el arrendatario le restituya el bien[24].

27. Bajo ese entendido, los artículos 1°, 15 y 384 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996 permiten colegir que la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado entre particulares y, como consecuencia de ello, la restitución del inmueble dado en arriendo corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil.

    La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de controversias contractuales sobre un contrato de arrendamiento

28. Mediante Auto 312 de 2021[25] la Sala Plena de la Corte Constitucional, sostuvo que “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo recae en la jurisdicción contencioso administrativa. De acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

29. A la anterior decisión arribó esta Corporación, partiendo de una lectura armónica e integral (i) del primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[26], (ii) del artículo 155, numeral 5º ibídem[27], y (iii) del artículo 75 de la Ley 80 de 1993[28]. De tales disposiciones se desprende que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer y dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo)[29].

30. De conformidad con lo anotado en el presente acápite, solo cuando la entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado hace parte del contrato de arrendamiento, los jueces administrativos ostentan la competencia para conocer las controversias que se deriven del mismo. En caso contrario, serán los jueces civiles quienes deberán resolver el asunto (supra, 27).

31. La Sala Plena advierte que el proceso de restitución de inmueble arrendado bajo examen no se debe tramitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que el mismo tiene su origen en la relación contractual existente entre dos sujetos particulares, esto es, la Comercializadora Integral Vial S.A.S.[30] y el señor F.C.P.. De tal forma, se corrobora que si bien concurre el elemento objetivo (relación contractual), no se presenta el subjetivo, en la medida que el contrato no fue celebrado por una entidad pública.

32. En otras palabras, evidencia la Sala que en este caso no existe ninguna entidad pública ni particular encargado de funciones administrativas que pretenda que se declare el incumplimiento de un contrato de arrendamiento y, como consecuencia de dicha declaración, se ordene la restitución del bien inmueble.

33. Ahora, la Sala considera necesario puntualizar algunos aspectos relacionados con el contrato de arrendamiento, esto, con la finalidad de responder los argumentos presentados por el juez Promiscuo Municipal de Yotoco (Valle del C.) para apartarse del conocimiento del asunto: Primero, que el contrato de arrendamiento fue suscrito inicialmente entre la Unión Temporal para la Construcción de la Malla Vial del Valle del C. y C.[31], en adelante UTC, en calidad de arrendadora y el señor F.C.P. en calidad de arrendatario.

34. Segundo, que la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del C. y C., en adelante UTD, y la UTC, pese a la similitud de sus nombres, no constituyen la misma agrupación. De un lado, la UTD se encuentra conformada por las sociedades Sideco Americana S.A., y Pavimentos Colombia Ltda., y por los señores M.H.C. y L.H.S.[32]. Por su parte, la UTC solo coincide en la participación de Pavimentos Colombia S.A., pues además está constituida por CSS Constructores S.A., persona jurídica que no se encuentra en la primera unión[33].

35. Tercero, que la UTD funge en calidad de concesionaria en el Contrato n.° 005 de 1999 suscrito con el Instituto Nacional de Vías -Invías- (hoy Agencia Nacional de Infraestructura), cuyo objeto era: “el otorgamiento de una concesión (…) para que reali[zara] por su cuenta y riesgo, los estudios y diseños definitivos, las obras de reconstrucción y rehabilitación y mejoramiento, la operación y el mantenimiento, la prestación de servicios y el uso de los bienes de propiedad del INVÍAS (…) el concesionario realizará todas aquellas actividades necesarias para la adecuada y oportuna prestación del servicio (…)”[34]. (Negrillas propias).

36. Teniendo en cuenta su calidad de concesionaria, como lo indicó el juez Promiscuo Municipal de Yotoco (Valle del C.), efectivamente es posible considerar que cumple funciones públicas[35], por lo que, de acuerdo con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 las controversias que se originen en el marco de su actividad contractual, en principio, deben ser conocidas por los jueces administrativos. Sin embargo, no ocurre igual frente a la UTC[36] (quien suscribió el contrato de arrendamiento), comoquiera que no existe constancia de que la misma tuviera la calidad de concesionaria, al no tener participación alguna en el mencionado Convenio 005 de 1999.

37. La Corte ha aclarado que no todos los contratistas de obras públicas son necesariamente delegatarios de las funciones propias del Estado. Esa condición se predica únicamente de las agrupaciones que a través del contrato de concesión se les encarga la función de colaborar en el cumplimiento de los fines estatales para la continua y eficiente prestación de determinados servicios públicos. Al no existir en el expediente constancia de dicha situación[37], no es posible advertir que la UTC cumple funciones públicas[38].

38. Cuarto, que el contrato de arrendamiento sub examine fue posible debido a la previa cesión de los derechos de uso y goce que realizó la UTD. En efecto, el contrato consigna que la UTC concedía al señor C.P. el uso y goce del área de servicio PR-36 lateral izquierdo “que le pertenecen en virtud del contrato de cesión que la Unión Temporal Desarrollo Vial de Valle del C. y C. le hiciera”[39].

39. Ahora bien, dicha cesión no convierte a la UTC en una entidad particular que ejerce una función pública, pues no existe constancia de que la UTD -en la mencionada cesión- tuviese el propósito de transferir funciones públicas a la contratista. Sobre este punto es necesario señalar que, contrario a lo indicado por el juez Promiscuo Municipal de Yotoco (Valle del C.), los medios de prueba que se hallan en el expediente no dan cuenta de que la UTC obrara como mandataria de la concesionaria UTD. Ciertamente, el contrato de arrendamiento únicamente refiere que se trató de una cesión de derechos, no de un mandato (supra, 3).

40. Hechas las anteriores precisiones, resulta evidente que en el contrato de arrendamiento (UTC y F.C.P.) no se encontraba vinculada la agrupación que sí contaría con funciones públicas, esto es, la UTD. Bajo ese entendido, no existió en la relación contractual analizada alguna entidad estatal o un particular con funciones públicas que hubiera manifestado su voluntad para suscribir el contrato, adquiriendo con ello los derechos u obligaciones propias de su posición contractual.

41. Valga reiterar que el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 que rige la eventual competencia de los jueces administrativos establece para su aplicación un criterio objetivo -contrato- y de forma concurrente un criterio subjetivo que se satisface con una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. De tal forma no resulta relevante para efectos de determinar la competencia que el bien objeto del acuerdo de voluntades sea de uso público, tampoco que el contrato pudiere tener relación con un convenio estatal anterior, es decir, el contrato de concesión.

42. Quinto, que a pesar de que inicialmente en el vínculo contractual se encontraba la UTC, lo cierto es que existe una actual cesión de derechos de esa entidad a la Comercializadora Integral Vial S.A.S., en los siguientes términos: “El CEDENTE cede a favor del CESIONARIO, todos los derechos y obligaciones que como ARRENDADOR le corresponden dentro del contrato de arrendamiento comercial suscrito entre LA UNIÓN TEMPORAL PARA LA CONSTRUCCIÓN MVVC y F.C.P. (…)”[40]. En ese orden, es claro que, contrario a lo indicado por el juez de Yotoco, la Comercializadora Integral Vial, ejerce sus derechos y su posición de arrendadora a nombre propio no como mandataria ni representante de la Unión Temporal para la Construcción de la Malla Vial del Valle de C. y el C..

43. Por último, la Sala enfatiza que la Comercializadora Integral Vial constituye una entidad privada cuyo objeto social es la distribución minorista de combustibles líquidos y gas para automotores, el comercio de productos textiles y las actividades inmobiliarias[41]. De tal forma, se corrobora que el contrato bajo análisis se da en el marco de las relaciones privadas, por lo que la competencia para dirimir el conflicto planteado recae en la Jurisdicción Ordinaria, concretamente, en el Juzgado Promiscuo Municipal de Yotoco. Lo anterior, de conformidad con los artículos 1°, 15 y 384 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.

44. Con fundamento en lo expuesto, la regla establecida en el Auto 312 no tiene aplicación en esta oportunidad, dado que, solo cuando la entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado hace parte del contrato de arrendamiento, los jueces administrativos ostentan la competencia para conocer las controversias que se deriven del mismo.

45. Por tanto, se ordenará la remisión del expediente CJU-679 al Juzgado Promiscuo Municipal de Yotoco (Valle del C.) para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión pertinente.

Regla de decisión. La competencia para judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado entre particulares y, como consecuencia de ello, la restitución del inmueble dado en arriendo, corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, de acuerdo con los artículos 1°, 15 y 384 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,