Auto nº 935/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021

1. El 19 de septiembre de 2019[1], la señora A.O.R. presentó demanda ordinaria laboral contra la Aseguradora de Fondo de Pensiones (en adelante, AFP COLFONDOS S.A.) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La accionante solicita el reconocimiento y la devolución de los saldos y rendimientos financieros de las cotizaciones que realizó al extinto Instituto de Seguros Sociales (en adelante, ISS) y a la AFP COLFONDOS S.A. En concreto, la demanda contiene las siguientes pretensiones:

   “Primera. Declarar que la señora A.O.R. cumple con los requisitos exigidos en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993 y que le asiste razón jurídica para tener derecho a la devolución de saldos de las cotizaciones realizadas tanto al extinto Instituto de Seguros Sociales como a Colfondos S.A. Pensiones y C..

   Segunda. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a Colfondos S.A. Pensiones y C. y al Ministerio de Hacienda a devolver los saldos a la señora A.O.R., del monto total correspondiente al capital acumulado en su cuenta de ahorro individual constituida por los aportes realizados al extinto (..) Seguro Social (bono pensional), incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional debidamente actualizado y capitalizado, fijando el interés comercial sobre dicho capital a partir de la fecha de la última cotización a ese fondo privado (…)”[2].

2. La demandante, de 74 años de edad, se desempeñó como docente entre 1967 y 1997. En 1985, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima le reconoció una pensión vitalicia de jubilación con fundamento en la Ordenanza 57 de 1966. Posteriormente, en 1998, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció otra pensión vitalicia de jubilación, de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985[3].

3. Entre los años 1980 y 1995, mientras que la accionante se desempeñaba como docente, realizó aportes al ISS como trabajadora de la empresa CARVAJAL S.A. y del Colegio COMFENALCO.

4. El 1º de abril de 1995, la señora O.R. se trasladó a la AFP COLFONDOS S.A., en donde también realizó aportes a pensión[4].

5. El 25 de marzo de 2003, la demandante solicitó a la AFP la devolución de la totalidad de los aportes realizados al ISS y a COLFONDOS S.A.

6. El 20 de mayo de 2005, la AFP COLFONDOS S.A. devolvió los aportes realizados a esa entidad por valor de $880.745. En relación con las cotizaciones efectuadas al ISS, certificó un bono pensional por valor de $9.056.000, equivalente a 492 semanas, e indicó que dicha suma debía reclamarse ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5].

7. La señora O.R. presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En particular, solicitó disponer “los trámites administrativos internos a efectos de reconocer y pagar el bono pensional con los intereses legales”[6].

8. Mediante oficio del 6 de septiembre de 2019, el Ministerio de Hacienda dio respuesta a la reclamación y negó la emisión del bono pensional por los aportes realizados al ISS[7]. Concretamente, indicó que la accionante está reportada como pensionada del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y, en esa medida, resulta inválida su afiliación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad –RAIS–, por tratarse de regímenes excluyentes e incompatibles en los términos de la Ley 100 de 1993.

   Por lo tanto, concluyó que “(…) las cotizaciones efectuadas por la demandante al RAIS y al ISS (hoy COLPENSIONES), (…) deberán ser trasladadas a la entidad que le otorgó la pensión, es decir al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, para que éstas contribuyan al financiamiento de la pensión de jubilación reconocida por dicha entidad” [8].

9. El 19 de septiembre de 2019, la demanda fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué[9].

10. Mediante Auto del 11 de diciembre de 2019[10], el juzgado rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartida entre los juzgados administrativos del circuito de Ibagué. Advirtió que la demandante está cobijada por el régimen especial de docentes porque el último cargo que desempeñó fue el de profesora del Departamento del Tolima y, en virtud de esa vinculación, se reconoció una “pensión gracia” a su favor.

    Indicó que, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993[11], los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, están exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social. La demandante fue pensionada como docente y, por lo tanto, la competencia para dirimir la controversia no corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. El 16 de enero de 2020, el expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué[12] .

12. Mediante Auto del 24 de enero de 2020[13], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que la solicitud de devolución de aportes a pensión que hizo la demandante como trabajadora de empresas privadas y que actualmente están en poder de una AFP del régimen de ahorro individual corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral. Particularmente, indicó que la condición de pensionada del sector público no tiene relación con las pretensiones de la demanda.

13. Por correo certificado recibido el 28 de enero de 2020[14], el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

14. El 2 de febrero de 2021 la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[15] .

15. El 1º de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[16].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[17], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241[18] de la Carta Política.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]

2. La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[21] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[24].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral y otra de la jurisdicción contencioso administrativa.

   (i) Existe una controversia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la señora A.O.R.. El propósito de la demanda es que se ordene a la AFP COLFONDOS S.A. y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento y la devolución de los saldos y de los rendimientos financieros, debidamente actualizados, de las cotizaciones realizadas al extinto Instituto de Seguros Sociales -ISS- y a COLFONDOS S.A., cuando trabajó en el sector privado.

   (ii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De acuerdo con el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, a quien compete dirimir dicha controversia es a la jurisdicción contencioso administrativa debido a que la demandante está pensionada por el régimen especial de los docentes del sector público. En cambio, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué argumentó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria laboral, en la medida en que lo que se pretende con la demanda es la devolución de aportes a pensión que hizo la demandante como trabajadora de empresas privadas y que fueron trasladados a una AFP privada.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, reiterará lo relacionado con (i) la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y (ii) la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de seguridad social. Particularmente, en relación con el conocimiento de demandas que persiguen la devolución de aportes. Con base en esto, (iii) resolverá el caso concreto.

   La cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social

6. El numeral 4º del artículo 2º del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[25].

7. Igualmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que “la jurisdicción ordinaria (..) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” y el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

8. De acuerdo con lo anterior, en principio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer acerca de todas las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, salvo: (i) que se relacionen con responsabilidad médica o contratos, o (ii) que la competencia haya sido atribuida por el Legislador a otra jurisdicción.

9. Es necesario agregar que la devolución de saldos, prevista en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993[26], es una figura propia del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad –RAIS–. Así lo ha reconocido la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (CSJ SL1142-2021):

   “La devolución de saldos es un beneficio contemplado en la regulación de seguridad social, de carácter subsidiario, que se concede en el régimen de ahorro individual a las personas afiliadas que, al llegar a la edad definida para pensionarse por vejez, no cumplen los requisitos legales mínimos para ello, y por el solo hecho de haber sido parte del sistema y contribuido al mismo, tienen derecho a que le reintegren los saldos acumulados (…)”[27].

   En la medida en que el RAIS es operado por las administradoras privadas de los fondos de pensiones, el conocimiento de las controversias que se susciten entre estas y sus afiliados corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

   La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de seguridad social

10. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, en el numeral 4º de la norma citada, se consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[28].

11. Sobre este particular, el Consejo Superior de la Judicatura reiteró que la jurisdicción contencioso administrativa conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA. Al respecto, en el Auto del 6 de noviembre de 2014[29], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió un conflicto negativo surgido entre las jurisdicciones laboral y contencioso administrativa, respecto a la demanda formulada por un ciudadano contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[30]. En esa oportunidad, dispuso la siguiente regla de decisión:

    “Así las cosas, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y en concordancia con el precedente horizontal fijado por esta Sala, deberá entenderse que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo.

    Correlativamente, en virtud de la cláusula residual y general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, involucrando o no todo tipo de servidores públicos, la competencia será de la justicia ordinaria.” (N. del texto original).

12. De acuerdo con la anterior tesis, que la Corte Constitucional comparte, se concluye que, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, la jurisdicción contencioso administrativa es competente, únicamente, en aquellos casos en los que: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes y del sector privado, sin importar la naturaleza privada o pública de la entidad demandada[31].

13. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora A.O.R..

(iii) Ello en la medida en que, en este caso, la controversia recae sobre la devolución de saldos que, según la demandante, debe efectuar una AFP privada. En estos términos, se trata de un conflicto relativo a la seguridad social de una persona que busca obtener los aportes pensionales originados en una relación de trabajo con entidades privadas, razón por la cual se debe aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, laboral en materia de seguridad social, contenida en el artículo 2º del CPTSS. Esta Corporación arribó a esta conclusión, con base en los siguientes fundamentos:

De acuerdo con los antecedentes de esta providencia y las pruebas aportadas al expediente, se tiene que la señora O.R. pretende que la AFP COLFONDOS S.A. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le devuelvan los saldos y los rendimientos financieros de los aportes que realizó al extinto ISS y a COLFONDOS S.A., durante el periodo en el que ella trabajó como docente en el sector privado. Vale decir que COLFONDOS S.A. fue la AFP privada a la que estuvo afiliada la demandante dentro del régimen de ahorro individual, que le comunicó de la existencia de un bono pensional a su favor que debía ser reconocido por el Ministerio de Hacienda.

De cualquier modo, el traslado de régimen implicó que los aportes cotizados al ISS se transfirieron a COLFONDOS y no a una entidad pública, razón de más para descartar la remisión del conocimiento de la demanda a la jurisdicción contencioso administrativa.

Es claro entonces que la controversia recae sobre un componente de la seguridad social, la devolución de saldos o aportes pensionales, que se suscita entre una trabajadora del sector privado, por un lado, y una entidad administradora de pensiones del sector privado. Con todo, la Sala advierte que la demanda se dirige igualmente contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, corresponderá al juez competente evaluar la imputación en lo referente a dicha cartera, dado que las pretensiones específicas de la demanda consisten en (i) declarar que la actora tiene derecho a la devolución de aportes y (ii) ordenar que las instituciones demandadas restituyan estos valores.

(iv) Lo anterior, independientemente de la calidad de docente pensionada del sector público que ostenta la demandante. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que en el marco del conflicto de jurisdicción la Corte no puede variar, en modo alguno, el sentido de la pretensión del proceso que da origen a la controversia. En el presente asunto, la demandante circunscribe su libelo a la devolución de aportes que realizó a las mencionadas administradoras como trabajadora privada, asunto que no guarda relación alguna con su carácter de pensionada del magisterio. Por lo tanto, la posición adoptada por el juez laboral resulta por completo infundada, en la medida en que se basa en asuntos ajenos al litigio.

(v) Ahora bien, la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del presente litigio es insuficiente para concluir, de manera automática, que el asunto debe asignarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[32]. Se reitera que, en este caso, la controversia recae sobre un componente de la seguridad social: la devolución de saldos o aportes pensionales efectuados por la actora a su cuenta de ahorro individual, administrada por una entidad del régimen privado. Así las cosas, en la medida en que, por un lado, el RAIS es operado por las administradoras privadas de los fondos de pensiones y, por el otro, no se evidencia la relación que podría tener la referida cartera ministerial con la administración de dichas cuentas y los aportes dentro del RAIS, el conocimiento de las controversias que se susciten entre las AFP y sus afiliados corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, pues este es el escenario de debate establecido por el Legislador para el efecto. Con todo, corresponderá al juez de conocimiento determinar las posibles responsabilidades y dirimir el conflicto en el marco de sus competencias.

(vi) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con el artículo 2.4 del CPTSS. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, y comunicar la presente decisión a los interesados, así como a las autoridades judiciales involucradas.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso promovido por una persona que busca obtener la devolución de aportes pensionales originados en una relación de trabajo con entidades privadas. Ello con fundamento en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social, contenida en el artículo 2º del CPTSS.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,