Auto nº 969/21 de Corte Constitucional, 12 de Noviembre de 2021

1. Conforme a lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, el 27 de julio de 2021 la Corte Constitucional – mediante auto del suscrito magistrado sustanciador –, avocó conocimiento “del examen de constitucionalidad de la Ley 2092 del 29 de junio de 2021, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Tratado entre la República de Colombia y la República Popular China sobre el traslado de personas condenadas’, suscrito en Beijing, República Popular China, el 31 de julio de 2019”. Adicionalmente, se ordenó el decreto de la práctica de pruebas con fundamento en el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991. El 24 de agosto de 2021 se ordenó reiterar el requerimiento de pruebas decretado en auto del 27 de julio de 2021.

2. Mediante providencia del 14 de septiembre de 2021 el magistrado sustanciador dispuso dar “cumplimiento a los numerales tercero a sexto de la parte resolutiva del auto de 27 de julio de 2021”, conforme a los cuales se resalta el resolutivo cuarto:

   “[…] CUARTO. – Simultáneo a la fijación en lista, CORRER TRASLADO a la procuradora general de la Nación para que, en el término máximo de treinta (30) días contados a partir del día siguiente a la notificación del presente auto, rinda el concepto del que trata el inciso primero del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991 […]”[1].

3. En escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 28 de octubre de 2021, la procuradora general de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2092, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991.

4. Al respecto, la procuradora estimó encontrarse inmersa en dicha causal “pues en mi otrora condición de Ministra de Justicia y del Derecho impulsé la fase final de la negociación y suscripción del tratado internacional objeto de control [[2]], así como dirigí la elaboración del proyecto de ley de aprobación del mismo [[3]]”.

1. Competencia

5. En reiterados pronunciamientos[4] esta corporación se ha referido a su competencia para para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados del tribunal, así como de los conjueces y de la procuradora general de la Nación, en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad[5].

   B.C. de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia

6. Según lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional en los procesos de control de constitucionalidad[6], predicables igualmente de la procuradora general de la Nación[7], son: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

7. En línea con lo anterior y conforme lo señalado por esta corporación, las causales de impedimento y recusación son de naturaleza objetiva con excepción de la causal de “tener interés en la decisión”[8]. Por consiguiente, la configuración de la causal se demostrará a partir de la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo, contrario al juicio de valor que deberá adelantarse para determinar si se tiene o no interés en la decisión que adopte la Corte[9].

8. En relación con la causal bajo estudio – i.e. haber intervenido en la expedición de la disposición acusada –, la Sala Plena ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[10]. Adicionalmente, la mencionada participación no distingue “en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye «aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo»”[11].

9. Bajo dicha causal esta corporación ha aceptado en reiteradas ocasiones impedimentos presentados por el procurador general de la Nación – e incluso el viceprocurador –, cuando estos han participado en las comisiones y/o subcomisiones redactoras de las normas acusadas[12]. Asimismo, recientemente la Corte aceptó los impedimentos de la actual procuradora general de la Nación al haber, en su calidad de ministra de Justicia y del Derecho: (i) suscrito el texto legal en su anterior otrora condición[13]; y (ii) participado e intervenido en el trámite de expedición del proyecto de norma bajo estudio de constitucionalidad[14].

10. En sentido contrario, este tribunal ha negado los impedimentos, inter alia, cuando la alegada participación en la expedición de la norma tuvo lugar “en una etapa previa y no con ocasión del estudio y trámite del Proyecto de ley [que dio lugar a la norma cuya constitucionalidad revisa la Corte]”[15]. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la intervención se dio en el curso de un proyecto de ley que fue archivado y guarda similitud con la norma bajo examen, pero esta última surtió un trámite legislativo diferente al primero[16].

    C.A. del caso concreto

11. En el presente caso, la procuradora general de la nación alega la causal objetiva de impedimento por cuanto intervino en la expedición de la norma objeto de control. Particularmente, señala que en su condición de ministra de justicia y del derecho participó: (i) impulsando la fase final de negociación y suscripción del Tratado; y (ii) dirigiendo la elaboración del proyecto de ley a través del cual se aprobó dicho tratado (Ley 2092 de 2021)[17].

12. En virtud de lo dispuesto en el artículo 189 numeral 2 de la Constitución, corresponde al presidente de la República – o a quien este delegue – negociar y celebrar los tratados internacionales en su función de dirección de las relaciones internacionales[18]. Conforme a lo señalado por esta corporación, “[e]s el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o no los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o abstenerse de hacerlo”[19].

13. Según lo consagrado en el artículo 61 de la Ley 489 de 1991, la Ley 1444 de 2011, el Decreto Ley 2897 y el Decreto 1427 de 2017, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho[20]: (i) representar en los asuntos de su competencia, al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia[21]; y (ii) elaborar en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores proyectos de tratados e instrumentos internacionales sobre cooperación judicial en materia penal[22].

14. Así las cosas y considerando la materia sobre la que versa el Tratado aprobado mediante la Ley 2092 de 2021 – traslado de personas condenadas –, es clara la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en la elaboración, negociación, trámite, suscripción y presentación para ratificación de la rama legislativa de dicho tratado mediante la Ley 2092, en coordinación y colaboración con el Ministerio de Relaciones Exteriores.

15. Adicionalmente, al ser la Ley 2092 una ley aprobatoria de tratado (artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política), la participación en la negociación y suscripción de dicho instrumento indefectiblemente se encuentra bajo el concepto de “haber intervenido en la expedición de la norma demandada”. Las facultades del Congreso de la República en la aprobación de los tratados celebrados por la rama ejecutiva se limitan a la aprobación o improbación del acuerdo suscrito, sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte:

    “Una característica que es propia de la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos durante su trámite legislativo tiene que ver con el hecho de que el Congreso no puede alterar el contenido de los instrumentos internacionales. En efecto, no está facultado para incorporar a la discusión cláusulas nuevas o modificar las originales del instrumento, en la medida en que su función consiste solamente en aprobar o improbar la totalidad del acuerdo, sin estar habilitado para fraccionarlo o a modificarlo, por tratarse de una negociación adoptada por el Gobierno. Sobre esa base, si el Legislador se abstiene de dar su aprobación a lo convenido, no es posible para el Estado seguir el trámite constitucional correspondiente. En sentido contrario, el visto bueno del Legislador permite continuar con el trámite constitucional enunciado”[23].

16. Habida cuenta de lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si la procuradora general de la Nación ejerció como ministra de Justicia y del Derecho durante el trámite de negociación y suscripción del Tratado.

17. La Sala encuentra que: (i) la actual procuradora general de la Nación ejerció el cargo de ministra de justicia y del derecho entre el 11 de junio de 2019 y el 23 de agosto de 2020[24]; (ii) el tratado fue suscrito el 31 de julio de 2019; (iii) el 12 de agosto de 2020 el presidente de la República autorizó y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el tratado, periodo en el cual dirigió las gestiones correspondientes para la elaboración de los textos legislativos requeridos para aprobación del tratado por el órgano legislativo[25]; (iv) el presidente de la República manifestó la importancia de la participación de la entonces ministra de justicia y del derecho[26]; y (v) el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2092 de 2021 fue presentado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho.

18. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que debe aceptar el impedimento invocado. En efecto, se encuentra demostrado que la procuradora general de la Nación, M.C.B., participó en calidad de ministra de Justicia y del Derecho en la negociación y suscripción del Tratado, así como en la elaboración de los textos legislativos para la presentación de este al Congreso de la República en el trámite que concluyó con la Ley 2092 de 2021.

19. Esto significa que la procuradora general de la Nación sí intervino en una de las etapas del procedimiento de formación de la norma demandada. Por tanto, su actuación se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.

20. En consecuencia, la Sala aceptará el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente LAT-467. Adicionalmente, de acuerdo con los precedentes sobre la materia[27], ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, y en su lugar dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye artículo 17-3 del Decreto Ley 262 de 2000[28] rinda el concepto respectivo, en lo que resta del término concedido.

21. Finalmente, debe aclararse que la aceptación de este impedimento no constituye forma alguna de preconcepto de la Corte respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas, sino que se refiere únicamente a la garantía del principio de imparcialidad, para proteger la confianza de los ciudadanos en la administración de justicia.

    En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero. - ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente LAT-467.

Segundo. - ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la procuradora general de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Auto del 27 de julio de 2021 – M.P: A.L.C.. (Énfasis añadido)

[2] Cita original: “Sobre el particular, se destaca que algunas de las gestiones adelantadas por el Ministerio de Justicia en relación con el convenio internacional fueron reseñadas por los medios de comunicación, como puede constarse en los siguientes enlaces:

(i) www.asuntoslegales.com.colactualidad/china-reitera-su-voluntad-de-repatriar-a-los-colombianos-presos-enese-pais-2911640.

(ii) www.elnuevosiglo.com.co/articulos/09-2019-china-reitera-voluntad-derepatriar-colombianos-presos-en-esepais.”

[3] Cita original: “Al respecto, se resalta que el tratado internacional fue firmado el 31 de julio de 2019, así como que el 12 de agosto siguiente el Presidente de la República autorizó y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el mismo. En consecuencia, dada la temática del convenio, como Ministra de Justicia y del Derecho dirigí las gestiones correspondientes para que se prepararan los textos legislativos requeridos para la aprobación del instrumento por las cámaras.”

[4] Corte Constitucional, autos 078 de 2003; 008 de 2006; 104 de 2007; 156 de 2007; 286 de 2007; 302 de 2007; 021 de 2008; 086A de 2012; 117 de 2012; 283 de 2012; 418 de 2017; 369 de 2018; 015 de 2020; 048 de 2021; 049 de 2021.

[5] En particular, a pesar de que los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991 se refieren a objeciones gubernamentales, revisión de decretos expedidos durante estados de excepción, y demandas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado que dichas causales de impedimento son también aplicables en los procesos de control automático de leyes aprobatorias de tratados. Al respecto, ver, Corte Constitucional, auto 037 de 2016.

[6] Í..

[7] Corte Constitucional, autos 183 de 2021, 582 de 2021, entre otros.

[8] Corte Constitucional, autos 049 de 2021; 418 de 2017.

[9] Corte Constitucional, auto 015 de 2020.

[10] Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[11] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.

[12] Ver, Corte Constitucional, autos 120 de 2006; 198A de 2007; 229 de 2007.

[13] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.

[14] Corte Constitucional, auto 048 de 2021.

[15] Corte Constitucional, autos 113 de 2007; 114 de 2007; 115 de 2007.

[16] Corte Constitucional, auto 113 de 2007: “Ahora bien, es pertinente señalar que, antes de la presentación del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1122 de 2007, demandada en este proceso, hubo otros proyectos de ley que se acumularon, cuya finalidad era la modificación del sistema de seguridad social en salud, pero que fueron archivados. […] En efecto, según se observa en la exposición de motivos del proyecto referido, […] ‘El proyecto fue archivado en la Comisión Séptima de la Honorable Cámara de Representantes, con enorme frustración para todo el sector de la salud y con la convicción general de la necesidad de buscar un nuevo consenso hacia una reforma con los mismos propósitos pero que al resumir el proyecto anterior se concentrara en lo esencial del mismo. Con ese antecedente inmediato se presenta este proyecto de ley” (La negrilla fuera del original).’En síntesis, el señor Procurador General de la Nación presentó el oficio del 23 de septiembre de 2005 ante la Comisión Séptima del Senado, por el cual se declaró impedido para conceptuar dentro del proceso de la referencia, casi diez (10) meses antes de que el Gobierno Nacional presentara el proyecto que se convirtió en la ley 1122 de 2007 y, en consecuencia, no está necesariamente ligado con la causal de impedimento invocada, esta es, haber intervenido en la expedición de la norma sometida a control de la Corte Constitucional. En consecuencia, la Sala negará el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación para presentar concepto dentro del proceso de la referencia”.

[17] Señala la procuradora en su memorial que “el 12 de agosto siguiente [2020] el Presidente de la República autorizó y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el mismo. En consecuencia, dada la temática del convenio, como Ministra de Justicia y del Derecho dirigí las gestiones correspondientes para que se prepararan los textos legislativos requeridos para la aprobación del instrumento por las cámaras”.

[18] Constitución Política, artículo 189: “2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.

[19] Corte Constitucional, auto 288 de 2010.

[20] Al respecto, ver, respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores, respuesta al auto del 27 de julio de 2021 en el presente proceso - radicado S-GTAJI-21-018361 del 11 de agosto de 2021-: “Conviene recordar que la negociación de los tratados corresponde liderarla, por normativa interna, a las entidades competentes en la materia sobre la que versa el tratado. Sobre el particular, la normativa colombiana atribuye al Ministerio de Justicia y del Derecho la función de elaborar proyectos de tratados sobre cooperación judicial en materia penal.”

[21] Decreto 1427 de 2017, artículo 6.12.

[22] Decreto 1427 de 2017, artículo 7.12.

[23] Corte Constitucional, sentencia C-098/20.

[24] Al respecto, ver, Decreto 1048 del 11 de junio de 2019; Decreto 1159 del 24 de agosto de 2020. V., también: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de única instancia del 20 de mayo de 2021 rad. 11001-03-28-000-2020-00084-00 (Acum.) en la que se precisa que M.C.B. tomó posesión del cargo como procuradora general de la Nación mediante acta de posesión No. 405 del 11 de junio de 2019; https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep/hdv/-/directorio/M1677305-8083-4/view.

[25]Ver: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%202092%20DEL%2029%20DE%20JUNIO%20DE%202021.pdf

[26] Ver comunicado de prensa del presidente de la República del 31 de julio de 2019: “he dado instrucciones precisas al señor C. y se las daré a la Ministra de Justicia, M.C.B., para que en los próximos meses le demos a ese tratado por lo menos los fundamentos para convertirlo en una realidad prontamente”, en https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2019/190731-avance-importante-materia-cooperacion-judicial-Presidente-Duque-tratado-Colombia-China-traslado-condenadas.aspx.

[27] Ver, Corte Constitucional, autos 049/21; 048/21; 015/20; 418/17; 013/10; 123/08; 198A/07, entre otros.

[28] Decreto Ley 262 de 2000, artículo 17: “Funciones del Viceprocurador General de la Nación. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: […] 3. Reemplazar al Procurador General en todos los casos de impedimento. […].”