Auto nº 1051/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021

1. En el curso de múltiples procesos ejecutivos, el Juzgado Único Civil Municipal de la Plata, H., dictó una serie de despachos comisorios. Específicamente los números 024 y 096 del 2016; 026 del 2017; 067 y 07 del 2018, y 041, 062, 071, 053, 075, 056, 065, 055, 063, 069, 059, 060, 057, 021 y 041[1] del 2019. Estas órdenes consistían en comisionar al Alcalde Municipal de La Plata, H., para que realizara el secuestro de varios bienes en el trámite de los respectivos procesos ejecutivos[2].

2. Por medio de diferentes oficios[3], el Alcalde Municipal de La Plata, H., respondió a los despachos comisorios ordenados por el Juzgado Único Civil Municipal de la Plata, H.. En estos, la referida autoridad administrativa se rehusó a cumplir la orden del juzgado. Fundamentó su negativa en que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-223 de 2019, prohibió comisionar a las Alcaldías para cumplir las diligencias judiciales. Específicamente, consideró que: “no es posible impartir despachos comisorios a las diferentes Alcaldías e Inspectores de Policía, por tratarse de asuntos enteramente jurisdiccionales”[4].

3. En respuesta a la renuencia, el Juzgado Único Civil Municipal de La Plata, H., mediante Auto del 18 de febrero de 2020[5], ordenó nuevamente la tramitación de los despachos comisorios referidos anteriormente (ver supra 1). Según el Juzgado, la Alcaldía Municipal de La Plata, H., no había adelantado las cautelas dictadas en los diferentes trámites compulsivos, a pesar de haber sido requerida. Así, el juzgado afirmó que las razones esbozadas por la autoridad administrativa para rehusarse a cumplir la orden judicial, se fundamentan en una interpretación equivocada del apartado “con toda precisión que tanto Inspectores como de Policía como Alcaldes Municipales carecen de facultades legales y por ende, la competencia para asumir el cumplimiento de los despachos comisorios” contenido en la Sentencia C-223 de 2019 de la Corte Constitucional.

   Sobre lo anterior, el Juzgado ordenó la devolución a la Alcaldía de todos los despachos comisorios para que las órdenes allí contenidas (realizar el secuestro en el trámite de los procesos ejecutivos) fueran materializadas en un término improrrogable de tres meses[6], so pena de poner en conocimiento a las autoridades disciplinarias y penales competentes.

4. Mediante oficio número 2020CS000892-1 del 25 de febrero de 2020[7], el Alcalde Municipal de La Plata, H., radicó una comunicación ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional H.. En esta, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso, solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura H. - Sala Jurisdiccional Disciplinaria: “dar aplicación a la figura de conflicto de competencias, para dirimir de fondo el asunto”. Según el Alcalde, lo dispuesto en la sentencia C-223 de 2019 de la Corte Constitucional “impide a esta Alcaldía cumplir con funciones”. Por esto, solicitó a la Alta Corporación definir el conflicto de competencia planteado anteriormente.

5. En consecuencia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional H., mediante Auto del 13 de marzo de 2020[8], declaró que carecía de competencia “para dirimir el conflicto suscitado entre el JUEZ ÚNICO CIVIL MUNICIPAL DE LA PLATA HUILA y el ALCALDE MUNICIPAL DE LA PLATA HUILA”[9]. Basó su falta de competencia en el numeral 3 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996, por considerar que solo estaba habilitada para dirimir conflictos entre autoridades jurisdiccionales e inspectores de policía. Por esto, ordenó “REMITIR POR COMPETENCIA a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura” el expediente “para lo de su competencia”.

6. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que una vez posesionados los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, según el artículo 241 numeral 11 de la Constitución, se procede a remitir los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria[10].

1. La Corte Constitucional no tiene competencia para resolver conflictos suscitados entre autoridades jurisdiccionales y administrativas.

   1.1 El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, establece que la Corte Constitucional es competente para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones” (resaltado fuera del texto). En este sentido, la referida disposición habilita a esta Corporación para resolver conflictos suscitados únicamente por autoridades que administren justicia y que, a su vez, hagan parte de diferentes jurisdicciones. De manera que solo en el evento en que exista un pronunciamiento de al menos dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones, bien sea reclamando para sí o rechazando la competencia para conocer de alguna causa, la Corte está facultada para dirimir el conflicto. A su vez, en aquellos casos en los que el conflicto se suscite únicamente por una autoridad administrativa, la Corte carece de competencia para resolverlo y debe declararse inhibida.

   1.2 De esta manera lo ha abordado la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Específicamente en los autos 580 de 2018[11], 681 de 2018[12], 716 de 2018[13] y 155 de 2019[14], la Corte afirmó que “(…) la posibilidad de que la Sala Plena se pronuncie de fondo sobre dichas controversias está supeditada a la verificación de la existencia de los pronunciamientos de, al menos, “dos autoridades judiciales, de jurisdicciones diferentes, que reclaman para sí o niegan su competencia”, comoquiera que dicha clase de colisiones “no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” (resaltado fuera del texto).

   1.3 Esta posición es similar a la desarrollada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Esto se debe a que la jurisprudencia de dicha Corporación sostuvo que, para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, son necesarios los siguientes presupuestos: “1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. 2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. 3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado. 4. Que la colisión se presente entre diferentes jurisdicciones”[15] (resaltado fuera del texto).

   1.4 En síntesis, solo en aquellos casos donde se observe la colisión de al menos dos autoridades que administran justicia, reclamando o negando para sí su competencia para conocer de alguna causa judicial, puede entrar esta Corporación a dirimirlos. Por el contrario, si el asunto que llama la atención de la Sala Plena carece de dicho presupuesto, por ejemplo, por tratarse exclusivamente de una autoridad administrativa, la Corte debe declararse inhibida.

2. Sobre el cumplimiento de los despachos comisorios por parte de autoridades de policía dictados por los jueces en el marco de procesos judiciales.

   2.1 Los artículos 37 y 38 del Código General del Proceso, en desarrollo del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, facultan a los jueces para comisionar, entre otros, a las autoridades de policía[16], para facilitar el cumplimiento de algunas diligencias jurisdiccionales. Así, los jueces de conocimiento pueden pedir auxilio, a través de la constitución de despachos comisorios a las autoridades de policía y otros[17] para practicar las medidas cautelares, como por ejemplo ejecutar el secuestro de bienes. Nótese que esta práctica de medidas cautelares se refiere únicamente a la ejecución de decisiones previamente adoptadas por el juez de conocimiento en el marco de procesos judiciales.

   2.2. Más adelante, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016[18] dispuso que: “[l]os inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia”[19]. Esta norma fue demandada por inconstitucional ante la Corte, con fundamento en que, el prohibir a los inspectores de policía cumplir despachos comisorios era violatorio del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público y del derecho al acceso a la administración de justicia[20].

   2.3 En la Sentencia C-223 de 2019, la Sala Plena estudió la referida demanda y explicó que: “(…) de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados de cumplir dicha tarea. Las autoridades de policía conservan en todo caso la función de colaborar con la administración de justicia, y solo se excluye a los inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de secuestro y entrega de bienes.

   Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de su amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales creó la regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per se como un desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una traba al acceso a la administración de justicia”[21]. Por lo tanto, declaró exequible la norma demandada.

   2.3. Sin embargo, la referida disposición generó una gran cantidad de procesos ejecutivos represados ya que los inspectores de policía, al no estar habilitados para practicar medidas cautelares, devolvieron una gran cantidad de despachos comisorios recibidos para su trámite y dejaron de recibir nuevos[22]. En respuesta a esta situación, el Consejo Superior de la Judicatura expidió la Circular PCSJC17-10[23] en la que estableció: “(...) al encontrarse vigente la primera parte del inciso 3.º del artículo 38 del Código General del Proceso, las autoridades judiciales pueden comisionar a los alcaldes, con el fin de materializar la colaboración armónica entre las ramas del poder público” (resaltado fuera del texto). A pesar de la circular expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, la congestión de procesos ejecutivos represados se mantuvo, ya que las alcaldías carecían de los medios para la realización de las comisiones[24].

   2.4 Lo anterior conllevó al legislador a expedir la Ley 2030 de 2020[25] que, entre otras cosas, modificó el parágrafo original del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 en el siguiente sentido: “Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, deberán realizar las diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los alcaldes de acuerdo con las normas especiales sobre la materia. Para el cumplimiento de la comisión o subcomisión podrán a su vez subcomisionar a otra autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía y estarán obligados a cumplir la subcomisión dentro de los términos que se le establezca”.

   2.5 Con la referida modificación, la ley habilitó nuevamente a los inspectores de policía a cumplir con los despachos comisorios. De conformidad con lo expuesto, en la actualidad tanto los inspectores de policía como los alcaldes están llamados a contribuir armónicamente en la materialización de las órdenes judiciales, como lo son los despachos comisorios. Ello, sobre todo, teniendo en cuenta que la jurisprudencia de esta Corte -en particular la Sentencia C-223 de 2019- no relevó a los alcaldes de su obligación de cumplir con las órdenes judiciales orientadas a cumplir con los encargos comisorios que les fueran encomendados.

3. El ejercicio excepcional de facultades jurisdiccionales por parte de las alcaldías.

   3.1 Por regla general, las alcaldías son autoridades administrativas y, en consecuencia, cumplen funciones administrativas. Sin embargo, excepcionalmente y de manera precisa la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, siguiendo lo establecido en el artículo 116 de la Constitución. De esta manera lo reconoció el auto 542 de 2021[26] al afirmar que: “en el marco de los procesos policivos, las autoridades administrativas que adelantan este tipo de procesos ejercen auténticas funciones jurisdiccionales y, por tanto, “las providencias que profieran son actos jurisdiccionales”. Por mandato del artículo 105.3 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer de “las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley” (resaltado fuera del texto). En este sentido, solo en los casos donde la alcaldía adelante procesos policivos, como por ejemplo aquellos que pretenden proteger derechos reales como la posesión, tenencia o una servidumbre, se considera que ejerce funciones jurisdiccionales en cuestiones de índole civil.

   3.2 No obstante, dicha excepción no aplica en el cumplimiento de los despachos comisorios. En efecto, como lo afirma la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando una alcaldía[27] practica las comisiones previamente adoptadas por un juzgado “ello meramente es el ejercitamiento de una función de carácter administrativo, que propende a realizar lo que un juez de la República al efecto dispuso mediante providencia ejecutoriada, pues su gestión se halla desprovista de cualesquiera injerencia resolutoria desde el punto de vista judicial”[28] (resaltado fuera del texto). Es decir, el hecho que una alcaldía sea comisionada para ejecutar diligencias jurisdiccionales no implica que ejerza función jurisdiccional, ya que mantiene su calidad de autoridad administrativa y únicamente se limita a cumplir con órdenes judiciales sin ninguna injerencia o poder de decisión dentro del proceso.

   3.3 En suma, excepcionalmente las alcaldías pueden considerarse como autoridades jurisdiccionales cuando adelantan procesos policivos de índole civil. Sin embargo, esta prerrogativa no aplica cuando se está en el marco de los despachos comisorios ya que, incluso cuando la alcaldía es comisionada para ejecutar diligencias jurisdiccionales, se mantiene como una autoridad administrativa ejecutora de providencias judiciales.

4. Las órdenes de los jueces deben ser cumplidas.

   4.1. La Corte Constitucional ha reconocido como uno de los pilares del Estado Social de Derecho la colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público. Esto se debe a que permite el normal funcionamiento del Estado, al traducirse en la sujeción a la Constitución y a la ley de los poderes públicos y los ciudadanos. Por esto, al tratarse de una garantía, es fundamental que las decisiones de los jueces sean acatadas, especialmente aquellas que involucren el despliegue de actuaciones por parte de las autoridades administrativas[29].

   4.2. Además, a través del Auto 327 de 2010[30], esta Corporación recordó que: “[e]l incumplimiento de esta garantía constituye grave atentado al Estado de Derecho, ya que conllevaría restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas insustanciales, carentes de contenido (…) no es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo” (resaltado fuera del texto).

   4.3. A su vez, el incumplimiento que se enmarca en el trámite de los procesos judiciales, conlleva a que la autoridad administrativa encomendada vulnere el derecho al acceso de justicia al generar obstáculos en la dispensación de justicia[31]. Esto se debe a que este derecho ha sido entendido “(…) no solo [como] la posibilidad de que toda persona solicite la protección de sus legítimos intereses ante los jueces competentes, sino también de que pueda contar con reales mecanismos para presentar sus reclamos ante la administración de justicia, y obtener una decisión de fondo mediante la cual se resuelvan las controversias sobre los derechos, cargas y obligaciones que le corresponde. [La Corte] ha subrayado la importancia de que el acceso a la justicia sea en sí mismo, no meramente nominal o enunciativo, sino efectivo (…)”[32]. (resaltado fuera del texto). De manera que el acceso a la justicia también comprende, entre otros, el derecho “(...) a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones”[33]. Por lo que el despliegue de acciones por parte de las autoridades administrativas, cuando son requeridas por los jueces, son esenciales para el normal funcionamiento del aparato judicial.

   4.4. En conclusión, en tratándose del cumplimiento de órdenes judiciales enmarcadas en el trámite de procesos judiciales, las autoridades administrativas tienen la obligación de colaborar con la rama judicial. Esto permite una real garantía del derecho a la administración de justicia y el despliegue del Estado Social de Derecho. Cuando una autoridad administrativa se rehúsa a cumplir con las órdenes de los jueces, no solo les resta importancia, sino que vuelve ineficaz aquellas decisiones a las que la ley y la Constitución les han otorgado plena validez, vulnerando los derechos de los acudientes a la administración de justicia.

1. En el caso sub examine la Corte Constitucional no es la autoridad competente.

1.1. La Sala Plena considera que no es competente para conocer del presente caso. Esto teniendo en cuenta que el supuesto conflicto lo propone la Alcaldía Municipal de La Plata – H. que, en los términos explicados en la parte considerativa de esta providencia, actúa como autoridad administrativa ejerciendo funciones de policía, y no jurisdiccionales. Como se señaló, esta Corporación ha sido clara en establecer que es requisito sine qua non que, para que se esté ante un conflicto de competencia entre jurisdicciones, la controversia debe ser suscitada por al menos dos o más autoridades que administren justicia, de conformidad con lo establecido por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

1.2. Por lo demás, la Sala Plena observa que, en el caso en cuestión, existe una renuencia sistemática por parte de la Alcaldía Municipal de La Plata, H., a cumplir con la ejecución de las diligencias jurisdiccionales encomendadas del Juzgado Único Civil del mismo municipio.

1.3 Esta Corte considera esencial advertirle al Alcalde Municipal de La Plata, H., sobre la necesidad de cumplir con los despachos comisorios ordenados por el Juzgado Único Civil Municipal porque: (i) el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, prohibió exclusivamente a los inspectores de policía ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, prohibición que ni la ley ni la jurisprudencia extendieron a las alcaldías; (ii) las normas vigentes que regulan la materia[34] obligan tanto a los inspectores de policía como las alcaldías a cumplir con los despachos comisorios ordenados por los jueces, y (iii) la renuencia a colaborar con la rama judicial vulnera el derecho al acceso de justicia al generar dilaciones innecesarias, resta importancia a las decisiones judiciales -tornándolas ineficaces-, e irrespeta las garantías del Estado Social de Derecho.

1.4 Por las razones anteriores, estima la Corte que el presente asunto se circunscribe al escenario de un conflicto inexistente, lo que conlleva a adoptar un fallo inhibitorio. Por lo que la Corte devolverá el expediente a la Alcaldía Municipal de La Plata, H., al ser la autoridad originaria del supuesto conflicto entre jurisdicciones.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,