Auto nº 1118/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El señor R.Á.C.R. presentó acción de tutela contra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y la Universidad S.A., por considerar que las entidades vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a cargos públicos y a la confianza legítima. La tutela está motivada por supuestas acciones y omisiones de las accionadas en el marco de una convocatoria en la que el actor participó para acceder a un cargo en la Alcaldía de Malambo (Convocatoria No. 1342 de 2019).[1]

2. El asunto correspondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla, el cual, mediante Auto del 13 de septiembre de 2021, resolvió remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G. por considerar que existió identidad de objeto con unas acciones de tutelas masivas que conoció este último. En este sentido, estimó que se cumplió con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 2015[2] para efectuar tal remisión.[3]

3. El conocimiento del caso fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G., que, por medio del Auto del 14 de septiembre de 2021, resolvió declarar el conflicto de competencia y remitir el asunto a esta Corporación. Dicha autoridad consideró que no se cumplieron los presupuestos previstos para la acumulación de tutelas masivas, “pues, la controversia dentro del asunto de la referencia gira en torno a la Convocatoria No. 1342 Territorial 2019–II para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del MUNICIPIO DE MALAMBO y no en cuanto a la Convocatoria No. 1352 Territorial 2019–II de la planta de personal de la ALCALDÍA DE R., última que fue de conocimiento [de ese] Despacho.” En ese sentido, indicó que los supuestos fácticos y las prestaciones del asunto son distintos a los que estudió en la acción de tutela acumulada. Igualmente, señaló que, si bien el despacho es conocedor de que se encuentra proscrito proponer el conflicto negativo de competencia en acciones constitucionales, por tratarse de la protección de derechos fundamentales, el mismo se planteó con el fin de precaver posibles nulidades, si llegare a avocar conocimiento de la presente demandada.

4. El 7 de octubre de 2021 el despacho de la Magistrada ponente recibió un correo electrónico del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G., mediante el que remitió a esta Corporación dos comunicaciones que el accionante envió a los dos juzgados que hacen parte del presente conflicto negativo de competencia. En ellas el señor R.Á.C.R. solicitó retirar la tutela y señaló “[…] no entiendo cómo [el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla] envió la tutela y sus anexos al Juzgado Primero Administrativo de G. que está lejos del lugar donde estoy participando para el concurso y peor aún el Juzgado Primero Administrativo de G. propuso conflicto negativo de competencias con este despacho.”[4]

5. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996.[5] Asimismo, ha determinado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual.[6] En consecuencia, esta Corporación ha establecido, según las reglas compiladas en el Auto 550 de 2018,[7] que su competencia solo se activa en aquellos casos en que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevea cuál es la autoridad encargada de asumir el trámite; o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales.[8]

6. En el presente asunto, la Ley 270 de 1996 no definió cual autoridad judicial debía resolver el conflicto de competencia que se suscita entre los despachos involucrados, puesto que pertenecen orgánicamente a distintas jurisdicciones. En consecuencia, la S. Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

7. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial,[9] (ii) el factor subjetivo[10] y (iii) el factor funcional.[11]

8. Ahora bien, la jurisprudencia ha establecido que el Decreto 1834 de 2015 no autoriza al juez de tutela a declararse incompetente, dado que contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de la tutela masiva, es decir, aquellas que son presentadas de manera masiva -en un solo momento- o son presentadas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe “triple identidad” entre los casos: objeto, causa y parte pasiva. La Corte ha hecho estas precisiones en aras de evitar que frente a casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes.[12]

9. De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para efectos de analizar la configuración de la triple identidad mencionada, (i) la causa de la acción de tutela es el conjunto de hechos que motiva su interposición y que ocasiona, según la argumentación de la parte accionante, la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; mientras que (ii) su objeto está constituido por el fin o propósito que persigue la solicitud, es decir, la pretensión de la demanda.[13]

10. Con respecto a los actores autorizados para aplicar tal normativa, de una lectura detenida del Decreto 1834 de 2015, esta Corporación ha inferido que:

    “(i) en primera medida la oficina de reparto es la encargada de realizar la acumulación de los procesos de tutela que tengan las características descritas en la norma señalada; (ii) en caso de que la oficina de reparto hubiere repartido a otro despacho la acción de tutela y la entidad demandada en la contestación, informe la existencia de procesos idénticos que se encuentren en curso o que se hubieren surtido, deberá proceder a la remisión del expediente al juez que avocó su conocimiento en primer lugar, para que sea fallado de forma homogénea al primero; (iii) si no se hubiere advertido por parte del accionado o de la oficina de reparto la existencia de otros procesos de tutela por los mismos hechos (acciones u omisiones), el juez de manera oficiosa, podrá remitirlo al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto; y (iv) el accionante también puede informarle al despacho sobre la existencia de procesos idénticos, cuando hubiere tenido conocimiento del mismo.”[14]

11. Si la autoridad judicial que recibe la acción de tutela encuentra configurada la triple identidad con otra solicitud que conoce otro juez o tribunal debe satisfacer una carga argumentativa. Esta le exige motivar suficientemente la decisión de remitir el expediente al despacho que conoció la primera tutela idéntica y detallar, por consiguiente, a partir de los elementos de los que dispone, las razones por las que considera que la causa, el objeto y el sujeto pasivo de las dos acciones de tutela son idénticos.[15]

12. Por otro lado, la Corte ha puntualizado que una aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela. Sobre el particular, el Auto 172 de 2016[16] precisó:

    “En caso de aplicarse incorrecta o indebidamente el Decreto 1834 de 2015, se presentaría una infracción al Decreto 2591 de 1991, en lo que concierne a la preservación de la regla a prevención, mas no un conflicto de competencia, en el entendido que la primera de las normas en cita introduce exclusivamente una pauta de reparto.

    El juez al que se le remita un proceso que no reúna las características del Decreto 1834 de 2015 deberá retornarlo a la autoridad que le fue inicialmente asignado, según los criterios de competencia del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000, explicando las razones por las cuales no se presenta la triple identidad que sustenta su aplicación.”

13. Adicionalmente, vale la pena recordar el contenido del citado Auto 456 de 2021,[17] que también se refirió a un conflicto de competencia sobre el conocimiento de presuntas tutelas masivas interpuestas contra convocatorias de empleo público. En dicha oportunidad, la S. Plena comparó los requisitos de la triple identidad en relación con cada una de las convocatorias demandadas en las acciones de tutela; el auto determinó que “[l]a tutela que se analiza no cumple con la identidad de causa necesaria para configurar la hipótesis de la tutela masiva. Esto, por cuanto las tutelas no se fundamentan en los mismos hechos presuntamente constitutivos de la vulneración de derechos fundamentales, a pesar de que presentan algunos aspectos comunes.”

14. Finalmente, es importante señalar que la S. Plena de esta Corporación recientemente decidió un conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Barranquilla y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G.. En dicho asunto, la autoridad judicial de Barranquilla indicó que era procedente dar aplicación al Decreto 1834 de 2015 por tratarse de una acción constitucional idéntica a una inicialmente conocida por el juzgado de G.. Contrario a ello, esta última autoridad manifestó que las acciones constitucionales no se sustentaban en idénticos supuestos, debido a que el asunto que conoció el Juzgado Primero Administrativo de G. se refirió al proceso de selección de la planta de personal de la Alcaldía de R., mientras que el que conoció el juzgado de Barranquilla controvertía el proceso de selección de la planta de personal de la Gobernación del Atlántico.[18]

15. En el caso expuesto, la S. Plena concluyó que no hubo identidad de causa y objeto. En ese sentido, sostuvo que las tutelas (i) no compartían la misma causa porque se sustentaban en “convocatorias que están reguladas mediante actos administrativos diferentes y autónomos”; y, (ii) tampoco compartían identidad de objeto “porque las pretensiones que se reclaman ante los jueces de tutela son distintas, puesto que recaen sobre una convocatoria diferente y producen efectos diversos.”[19]

16. De conformidad con lo expuesto, la S. Plena constata que en el presente caso se configuró un conflicto aparente de competencia, en la medida que el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla remitió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G. la acción de tutela presentada por el señor R.Á.C.R. contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad S.A., sin estudiar de manera adecuada la configuración de la triple identidad, entre la acción que le había sido repartida y las que conoció la segunda autoridad.

17. La Corte Constitucional comparte el criterio del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G., en el sentido de que no se cumplen los presupuestos señalados en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 2015. La S. llega a esta conclusión, pues, por un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla no satisfizo la carga argumentativa que le correspondía cumplir para remitir la acción de tutela a otro despacho con base en la norma mencionada. Por otro, en cualquier caso, la Corte encuentra que no se cumple la triple identidad entre la acción de tutela que le fue repartida al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla y las que ha conocido el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G.. Si bien las tutelas se dirigen contra las mismas entidades, no hay similitud de causa como se expondrá a continuación.

18. Mientras que la primera acción de tutela busca el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a cargos públicos y a la confianza legítima, en el marco de la convocatoria No. 1342 territorial 2019–II, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del Municipio de Malambo; las que ha conocido el segundo despacho, se fundamentan en los derechos al debido proceso administrativo, a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital, en armonía con el principio de confianza legítima respecto de la convocatoria No. 1352 territorial 2019–II de la planta de personal de la Alcaldía de R.. Adicionalmente, ambas convocatorias tuvieron una regulación distinta.

    Convocatoria No. 1342 territorial 2019-II Malambo

    Convocatoria No. 1352 territorial 2019–II R.

    Acuerdos expedidos por la CNSC

    20191000006296 del 17 de junio de 2019

    “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo— Convocatoria No. 1342 de 2019 — Territorial 2019— II”

    ARTÍCULO 1°. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cincuenta y cinco (55) empleos, con setenta (70) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo – Atlántico, que se identificará como “Convocatoria No. 1342 de 2019- Territorial 2019 – II.”

    (…)

    20191000006396 de 17 de junio de 2019

    “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de R. — Convocatoria No. 1352 de 2019 — Territorial 2019— II”

    ARTÍCULO 1°. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva sesenta y seis (66) empleos, con ochenta y cinco (85) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de R. – Cundinamarca, que se identificará como “Convocatoria No. 1352 de 2019 - Territorial 2019—II.”

    (…)

    ARTÍCULO 8°.- EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, que se convocan para este proceso de selección son:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    31

    32

    TÉCNICO

    11

    19

    ASISTENCIAL

    13

    19

    TOTAL

    55

    70

    PARÁGRAFO 1. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada y certificada por la Alcaldía de Malambo – Atlántico y es de su responsabilidad exclusiva, así como el Manual de Funciones y Competencias Laborales que dicha entidad envió a la CNSC, el cual sirvió de insumo para el presente proceso de selección, según los detalles expuestos en la parte considerativa de este Acuerdo.

    (…)

    ARTÍCULO 8°.- EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, que se convocan para este proceso de selección son:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    38

    38

    ASISTENCIAL

    28

    47

    TOTAL

    66

    85

    PARÁGRAFO 1. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada y certificada por la Alcaldía de R. – Cundinamarca y es de su responsabilidad exclusiva, así como el Manual de Funciones y Competencias Laborales que dicha entidad envió a la CNSC, el cual sirvió de insumo para el presente proceso de selección, según los detalles expuestos en la parte considerativa de este Acuerdo.

    (…)

    Posteriormente, el 3 de septiembre de 2019 se expidió el Acuerdo No. 20191000008666, el cual modificó los artículos 1°y 8° del acuerdo anteriormente enunciado. Quedando así:

    ARTÍCULO 1°. Modificar los artículos 1° y 8° del Acuerdo No. 20191000006296 del 17 de junio de 2019, “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo – Proceso de Selección No. 1342 de 2019- Convocatoria Territorial 2019-II”, por las consideraciones previamente expuestas en el presente acto administrativo, los cuales quedan así:

    ARTÍCULO 1°. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cuarenta y ocho (48) empleos, con setenta y nueve (79) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo, que se identificará como “Convocatoria No. 1342 de 2019- Territorial 2019-II.”

    (…)

    ARTÍCULO 8°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la OPEC que se convocan para este proceso de selección son los siguientes:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    25

    26

    TÉCNICO

    12

    27

    ASISTENCIAL

    11

    26

    TOTAL

    48

    79

    PARÁGRAFO 1. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada y certificada por la Alcaldía de Malambo y es de su responsabilidad exclusiva, así como el Manual de Funciones y Competencias Laborales que dicha entidad envió a la CNSC, el cual sirvió de insumo para el presente proceso de selección, según los detalles expuestos en la parte considerativa de este Acuerdo.

    (…)

    Posteriormente, el 3 de septiembre de 2019 se expidió el Acuerdo No. 20191000008686, el cual modificó los artículos 1°y 8° del acuerdo anteriormente enunciado. Quedando así:

    ARTÍCULO 1°. Modificar los artículos 1° y 8° del Acuerdo No. 20191000006396 del 17 de junio de 2019, “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Alcaldía de R. - Proceso de Selección No. 1352 de 2019 - Convocatoria Territorial 2019-II”, por las consideraciones previamente expuestas en el presente acto administrativo, los cuales quedan así:

    ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cuarenta y siete (47) empleos, con ochenta y cinco (85) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de R., que se identificará como “Convocatoria No. 1352 de 2019 -Territorial 2019- II.”

    (…)

    ARTÍCULO 8°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la OPEC que se convocan para este proceso de selección son los siguientes:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    37

    38

    ASISTENCIAL

    10

    47

    TOTAL

    47

    85

    PARÁGRAFO 1. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada y certificada por la Alcaldía de Funza y es de su responsabilidad exclusiva, así como el Manual de Funciones y Competencias Laborales que dicha entidad envió a la CNSC, el cual sirvió de insumo para el presente proceso de selección, según los detalles expuestos en la parte considerativa de este Acuerdo.

    (…)

    Por último, se expidió el Acuerdo 20191000008826 de 18 de septiembre de 2019- Alcaldía de Malambo “Por el cual se deja sin efectos el Acuerdo No. CNSC – 20191000008666 del 3 de septiembre de 2019 y se modifican los artículos 1°, 8° y 31 del Acuerdo No. CNSC — 20191000006296 del 17 de junio de 2019, Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo – Convocatoria No. 1342 de 2019 – Territorial 2019 — II.”

    En este sentido los artículos quedaron así:

    ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cuarenta y siete (47) empleos, con setenta y siete (77) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Malambo, que se identificará como “Convocatoria No. 1342 de 2019 – Territorial 2019 – II.”

    (…)

    ARTÍCULO 8°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la OPEC que se convocan para este proceso de selección son los siguientes:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    25

    26

    TÉCNICO

    11

    26

    ASISTENCIAL

    11

    25

    TOTAL

    47

    77

    (…)

    Por último, se expidió el Acuerdo 20191000008776 de 18 de septiembre de 2019 – Alcaldía de R. “Por el cual se deja sin efectos el Acuerdo No. 20191000006396 del 3. 09. 2019 y se modifican los acuerdos 1°, 8° y 31 del Acuerdo 20191000008686 del 17 de junio de 2019. Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de R. – Convocatoria No. 1352 de 2019 – Territorial 2019 – II.”

    En este sentido, los artículos quedaron así:

    ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cuarenta y ocho (48) empleos, con ochenta y cinco (85) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de R., que se identificará como «Convocatoria No. 1352 de 2019 - Territorial 2019 -II.”

    (…)

    ARTÍCULO 8°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la OPEC que se convocan para este proceso de selección son los siguientes:

    NIVEL

    NÚMERO DE EMPLEOS

    NÚMERO DE VACANTES

    PROFESIONAL

    38

    38

    ASISTENCIAL

    10

    47

    TOTAL

    48

    85

    (…)

    Los Acuerdos fueron firmados por:

    La Comisión Nacional de Servicio Civil y la Alcaldía de Malambo

    La Comisión Nacional de Servicio Civil y la Alcaldía de R..

19. En este sentido, el supuesto de causa y objeto son diferentes debido a que (i) ambos concursos tuvieron una regulación diferente, a través de actos administrativos autónomos trabajados por la Comisión Nacional de Servicio Civil y las respectivas alcaldías; y (ii) no comparten un mismo y único interés y pretensión, pues las convocatorias son distintas, la que fue objeto de revisión por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G. fue Convocatoria No. 1352 territorial 2019–I.R., mientras la aquí discutida es la Convocatoria No. 1342 territorial 2019-II Malambo.

20. Con base en las anteriores consideraciones, la S. Plena concluye que el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla debe conocer de la acción de tutela, por ser la primera autoridad con competencia a la que le fue repartida. Por lo tanto, dejará sin efectos el Auto del 13 de septiembre de 2021 proferido por dicho juzgado en el marco del trámite de la acción de tutela formulada por el señor R.Á.C.R. contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad S.A.. En consecuencia, se remitirá el expediente ICC-4074 y las comunicaciones en las que el accionante manifestó su interés de retirar la tutela a la autoridad judicial mencionada, para que, de manera inmediata, tramite y adopte, en primera instancia, la decisión de fondo a que haya lugar. Adicionalmente, la S. le advertirá que, en lo sucesivo, se abstenga de desprenderse del conocimiento de una acción de tutela con base en las reglas de reparto de tutela masiva, sin realizar una verificación detallada de los presupuestos establecidos para dar aplicación a dicha figura y, por lo tanto, motivar suficientemente su decisión.

Con base en las anteriores consideraciones, la S. Plena de la Corte Constitucional