Auto nº 856/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. Mediante apoderado judicial, la Federación Colombiana de Productores de P. – FEDEPAPA, formuló “demanda declarativa contentiva de la pretensión de RENDICIÓN PROVOCADA DE CUENTAS de MAYOR CUANTÍA”[1], en contra de la Asociación Hortifrutícola de Colombia – ASOHOFRUCOL-, por incumplir con la obligación de entregar los recursos recaudados por contribución parafiscal de la papa, no ejecutados ni comprometidos que estaban bajo su administración. Como pretensión principal solicitó que se ordenara a la Asociación Hortifrutícola de Colombia “rendir cuentas” a FEDEPAPA, sobre el recaudo total de la cuota de fomento de la papa desde junio de 2000 hasta la fecha.

   Explicó que la Ley 118 de 1994 estableció la “cuota de Fomento Hortifrutícola” a cargo de los productores de frutas y hortalizas, cuya cuantía equivalía al 1% del valor de la venta de frutas y hortalizas, el que sería destinado al Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola.

   Destacó que el artículo 9 de la referida Ley 118 de 1994 dispuso que sería la Asociación Hortifrutícola de Colombia, previa suscripción de un contrato con el Ministerio de Agricultura, la encargada de la administración del Fondo y el recaudo de la cuota retenida.

   El demandante indicó que, a partir de dicha disposición normativa, el 24 de diciembre de 1996, la Asociación Hortifrutícola suscribió contrato de administración con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

   Expuso que, en virtud del artículo 4 de la Ley 118 de 1994[2], el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ordenó a la Asociación Hortifrutícola que “iniciara todas las actividades tendientes al recaudo de la Cuota Parafiscal Hortifrutícola correspondiente a la hortaliza de la papa”[3].

   Agregó que con la expedición de la Ley 1707 de 2014 (mediante la cual se estableció la cuota de fomento de la papa), se creó el Fondo de Fomento de la papa y se dispuso que el recaudo de los fondos y la administración del mismo lo haría la entidad más representativa de los productores de la papa (art. 13, Ley 1707 de 2014).

   En virtud de lo anterior, el 2 de enero de 2015 se celebró el contrato 20150001 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Federación Colombiana de Productores de P. –FEDEPAPA, donde esta última asumió la obligación de cobrar las cuotas parafiscales del Fondo Nacional del Fomento de la P..

   La parte demandante señaló que el artículo 21 de la Ley 1707 de 2014 y el Decreto reglamentario 2263 de 2014, establecieron la obligación a cargo de la entidad administradora del Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola de traspasar a la entidad administradora del Fondo Nacional del Fomento de la P., los recursos recaudados provenientes de la contribución parafiscal de la papa, no ejecutados ni comprometidos, que se encontrasen bajo su administración.

2. El proceso fue repartido al Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá[4], el cual, mediante providencia del 14 de diciembre de 2018[5], declaró la ausencia de competencia para conocer de la demanda. Estimó que FEDEPAPA, aun cuando es una entidad privada, ejerce una función pública en razón al contrato celebrado con el Ministerio de Agricultura como recaudador y administrador de los recursos del Fondo Nacional de Fomento de la P.. Por lo anterior, remitió el expediente a los jueces de lo contencioso administrativo.

3. El proceso fue repartido al Juzgado 45 Administrativo de Bogotá, el cual, consideró que este asunto versaba sobre el traspaso del valor recaudado por concepto de contribuciones parafiscales por parte de la Asociación Hortifrutícola – ASOHORFRUCOL a FEDEPAPA. Por lo tanto, mediante auto del 14 de marzo de 2019[6] remitió el expediente a los Juzgados[7] Administrativos de Bogotá -Sección Cuarta a quienes corresponde conocer sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que aludan a contribuciones.

4. El expediente fue asignado al Juzgado 43 Administrativo de Bogotá – Sección Cuarta, el cual, mediante providencia del 19 de junio de 2019[8] requirió al demandante para que adecuara la demanda al medio de control que estimara conveniente, de conformidad con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5. El Juzgado 43 Administrativo de Bogotá – Sección Cuarta, tuvo en cuenta que, de acuerdo con el Decreto 2288 de 1989 y el Acuerdo PSA.A06-3501 de 2006, i) la Sección Cuarta de los Juzgados Administrativos conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con impuestos, tasas, contribuciones y de jurisdicción coactiva; y ii) la Sección Tercera conoce de los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas.

6. De conformidad con lo anterior, la parte actora adecuó la demanda al medio de control de reparación directa[9], donde estableció como pretensión principal que se declare que la Asociación Hortifrutícola de Colombia es patrimonialmente responsable del daño antijurídico ocasionado a la Federación Nacional de Productores de P., con ocasión de la omisión en la transferencia de recursos recaudados provenientes de la contribución parafiscal de la papa, no ejecutados ni comprometidos. El Juzgado 43 Administrativo de Bogotá – Sección Cuarta, mediante Auto del 19 de julio de 2019, remitió el expediente a la Sección Tercera de los Juzgados Administrativos de Bogotá, por razones de competencia.

7. El Juzgado 31 Administrativo de Bogotá – Sección Tercera, consideró que la demanda estaba dirigida contra una entidad gremial de derecho privado, como lo es la Asociación Hortifrutícola de Colombia. En ese sentido, el J. consideró que los conflictos entre particulares, cuando no están atribuidos a otra jurisdicción por cuenta de la Constitución o la Ley, son de conocimiento de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Como consecuencia de lo anterior, en providencia del 29 de agosto de 2019, propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá, y remitió[10] el expediente al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que procediera a dirimirlo.

8. El 22 de enero de 2020, el apoderado judicial de la parte actora radicó un memorial solicitando el retiro de la demanda. El 24 de enero de 2020, la petición fue puesta en conocimiento del magistrado A.M.C. de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a quien había sido repartido el expediente.

9. Por su parte, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, procedió a remitir los conflictos de competencia que se encontraban a su cargo, con destino a la Corte Constitucional[11] para que los dirimiera.

Competencia

1. Sala Plena de la Corte Constitucional se encuentra facultada para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política[12].

   Los presupuestos para la configuración de un conflicto de Jurisdicciones

2. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. Además, que deben concurrir tres presupuestos, a saber: subjetivo, objetivo y normativo.

3. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. Por su parte, el presupuesto objetivo, indica que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia[15]; y, el presupuesto normativo, refiere la necesidad de que las autoridades judiciales en colisión manifiesten, de forma expresa, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[16].

4. La Sala pone de presente que en el caso bajo estudio se cumplen los tres presupuestos exigidos por esta corporación para que se configure un conflicto de jurisdicciones. De tal modo, el presupuesto subjetivo se cumple dado que existen dos autoridades de distintas jurisdicciones, por un lado, la jurisdicción ordinaria (Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá) y por otro, la administrativa (el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá – Sección Tercera), quienes rechazan la competencia para conocer el proceso bajo estudio.

5. Respecto del requisito objetivo, en este caso la controversia se centra en la demanda declarativa de rendición de cuentas presentada por FEDEPAPA en contra de la Asociación Hortifrutícola de Colombia – ASOHOFRUCOL y posteriormente adecuada a una acción de reparación directa.

6. Finalmente, se satisface el presupuesto normativo pues cada uno de los jueces manifestaron expresamente los motivos constitucionales y legales por los cuales consideraron no ser competentes para conocer del asunto. Por una parte, el juez de la jurisdicción ordinaria consideró que la parte demandante obra como un particular en ejercicio de función pública con ocasión al contrato suscrito con el Ministerio de Agricultura, de acuerdo con la reglamentación del Decreto 1071 de 2015, por lo que el asunto no era de su competencia de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Por otra parte, el juez contencioso administrativo estimó que la demanda iba dirigida contra entidades particulares, por lo que en consonancia con el artículo 15 y siguientes del Código General del Proceso, los asuntos entre particulares, cuando no son atribuidos a otra jurisdicción por la Constitución o la Ley, deben tramitarse en la jurisdicción ordinaria, por lo tanto, el asunto escapaba de su competencia.

   La Corte Constitucional no es competente para resolver solicitud de retiro de la demanda

7. Se observa que FEDEPAPA solicitó ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el retiro de la demanda promovida contra la Asociación Hortifrutícola de Colombia –ASOHOFRUCOL-, es decir, en el momento en que ya estaba trabado el conflicto de jurisdicciones. Sobre este punto, la Sala resalta que, tanto el Código General del Proceso[17] como la Ley 1437 de 2011[18] cuentan con las disposiciones normativas vigentes respecto de los requisitos para la procedencia del retiro de la demanda, siendo el juez natural el llamado a resolver este tipo de solicitudes.

8. En consecuencia, corresponde a esta Corporación determinar a qué autoridad corresponde dirimir el conflicto suscitado y será ese juez a quien competa resolver las solicitudes en el marco del proceso. Así, en situación similar a la expuesta[19], la Corte estableció que la declaratoria de la terminación del proceso corresponde hacerla a la autoridad judicial que conoce de la causa litigiosa, como desarrollo de la garantía a ser juzgado por el juez competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva[20], pues de lo contrario se estaría desconociendo la competencia atribuida por la Ley a otras autoridades judiciales y desbordando sus propias atribuciones constitucionales[21].

9. Superado lo anterior, procede la Corte al examen de fondo del presente asunto a partir de análisis de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa de cara a la administración de recursos parafiscales.

   Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa respecto a la administración de recursos parafiscales como ejercicio de función administrativa por parte de particulares

10. El artículo 104 del CPACA establece que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

11. Teniendo en cuenta la disposición normativa citada, la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa comprende también en los eventos en los cuales participan particulares en el ejercicio de funciones administrativas.

12. Ahora bien, en principio, y de conformidad con el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política, la administración de los recursos públicos corresponde, por regla general, a órganos del Estado. Sin embargo, es posible que la administración de dichos recursos esté a cargo de personas jurídicas de derecho privado, bajo el entendido de que constituye una forma de atribución de funciones públicas.

13. Lo anterior de conformidad con los artículos 123 y 210 de la Constitución Política, en virtud de los cuales corresponde a la ley determinar el régimen aplicable a los particulares en ejercicio de funciones públicas y la forma de realizarlo. Estas disposiciones también se refieren a la posibilidad de que los particulares cumplan funciones administrativas de acuerdo con lo que la ley señale.

14. En efecto, una de las formas en que se concreta la asignación de funciones públicas es en la vinculación que realiza el Estado de sectores gremiales para gestionar las contribuciones parafiscales del sector y para manejar los recursos provenientes de las mismas[22]. Al respecto, tanto el recaudo como la administración de recursos parafiscales por parte de particulares está regulado por los artículos 123[23] y 210[24] de la Constitución Política, el artículo 110[25] de la Ley 489 de 1998 y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996[26].

15. De igual manera, ha señalado la Corte que, los particulares que llevan a cabo actividades de recaudo y administración de recursos parafiscales, realizan funciones administrativas[27]. Particularmente, en la sentencia C-644 de 2016, esta Corporación hizo alusión a la administración de recursos parafiscales precisando que constituía una función administrativa. Además, que “Su otorgamiento y ejercicio se sujeta a lo que establece el artículo 209 de la Constitución. En esa dirección, el particular a quien le ha sido atribuida la función debe actuar de conformidad con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”[28].

16. Aunado a lo señalado, el artículo 29 y siguientes de la Ley 101 de 1993 establecen los principios y reglas generales en relación con el recaudo y administración de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. De conformidad con lo anterior, aun cuando la Constitución determina que son las autoridades públicas las encargadas de realizar la actividad de recaudo de las contribuciones parafiscales, dicha actividad administrativa, en virtud de la misma Carta Política y la Ley, puede ser realizada por particulares, sin que la naturaleza de dicha función se convierta en una actividad privada.

17. Expuesto lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, asumiendo el estudio del caso, entrará a resolver el conflicto suscitado entre el Juzgado Veintinueve Civil de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Circuito de Bogotá.

18. De acuerdo con las motivaciones expuestas, la Sala considera que el caso bajo estudio debe ser resuelto por la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo anterior en virtud de que la demanda fue promovida por la Federación Colombiana de Productores de P. – FEDEPAPA que, si bien es una entidad privada, ejerce función administrativa en virtud del contrato suscrito con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

19. En efecto, la Ley 101 de 1993 adoptó una política de fomento para la protección de las actividades tanto agropecuarias como pesqueras, y determinó la Cuota de Fomento de la P. como una contribución parafiscal agropecuario en favor de sus contribuyentes. Además, la Ley 1707 de 2014 estableció dicha cuota y también, creó el Fondo de Fomento de la P. y las normas que orientarían su recaudo y administración. También, en su artículo 13 determinó la posibilidad que el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contratara a alguna entidad para efectuar el recaudo del Fondo.

20. A partir de la regulación expuesta, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural celebró un contrato de administración con FEDEPAPA. Se resalta que FEDEPAPA, es una entidad sin ánimo de lucro, con personería jurídica que fue otorgada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así, se comporta como una entidad gremial (privada) que lidera y representa a aquellos productores de papa en el territorio colombiano. El Ministerio constató que el gremio de la papa, representado por FEDEPAPA, “es el único del orden nacional, representativo del subsector y su actividad está dirigida exclusivamente al sector de la papa y su sistema productivo”[29]. Por consiguiente, el Ministerio y la Federación acordaron “la administración, recaudo, manejo e inversión de la cuota parafiscal del Fondo Nacional de Fomento de la P. por parte de la Federación Colombiana de Productores de P. – FEDEPAPA”[30].

21. De manera previa, la entidad demandada, esto es, la Asociación Hortifrutícola -ASOHOFRUCOL-, era la administradora del Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola, creado mediante la Ley 118 de 1994[31]. Dicha asociación, celebró el Contrato No. 206 con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual estuvo vigente hasta el 29 de junio de 2015, precisamente para recaudar y administrar la cuota parafiscal hortifrutícola en relación con la hortaliza, que pasaría a realizar FEDEPAPA. Así, no cabe duda que la discusión suscitada versa sobre el traspaso de los valores recaudados por concepto de cuotas parafiscales destinadas a la financiación y fortalecimiento del sector de producción y comercialización de papa en Colombia. Por consiguiente, al tratarse de entidades -privadas- que administran recursos parafiscales, ejercen función administrativa, actividad relacionada con el manejo de recursos públicos que hacen que las controversias que se deriven sean de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.

22. Como consecuencia de lo anterior, y teniendo en cuenta que corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conocer de las controversias en los que están involucrados particulares en ejercicio de una función administrativa, el asunto bajo estudio debe ser de conocimiento del Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá.

23. Regla de decisión. En virtud del inciso primero del artículo 104 del CPACA corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos en los que se demande el incumplimiento de la obligación de entregar los recursos recaudados por contribuciones parafiscales, que estén bajo la administración de particulares, en ejercicio de funciones administrativas.

En mérito de los fundamentos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional,