Auto nº 1159/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 18 de septiembre de 2009, el señor J.S.G.C. presentó demanda contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional y la empresa E.S. Solicitó: i) declarar que entre él y E.S. existió una relación laboral, en la que prestó sus servicios de erradicador de cultivos ilícitos dentro del programa de la Policía Nacional;[1] ii) ordenar a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de pensión de invalidez de origen profesional como consecuencia del accidente de trabajo que sufrió el día 19 de octubre de 2008;[2] iii) ordenar a E.S., en su condición de empleador, y al Ministerio de Defensa-Policía Nacional, como beneficiaria de la labor contratada, el pago de todas las mesadas pensionales adeudadas y demás prestaciones derivadas del reconocimiento pensional o, en forma subsidiaria, las indemnizaciones y prestaciones derivadas del accidente de trabajo, así como la prestación de los servicios médicos necesarios hasta la recuperación total de su salud; iv) condenar a las demandadas al pago de los perjuicios morales a favor del señor G.C. por no encontrarse afiliado al régimen de seguridad social y v) la indexación de todas las sumas anteriores.[3]

1. Adjuntó a la demanda una reclamación ante la Policía Nacional, que fue rechazada por no existir vínculo laboral con dicha institución.[4]

2. En el trámite de primera instancia, ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia -C., (i) Empleamos S.A no contestó la demanda, (ii) se declaró fracasada la audiencia de conciliación y (iii) la empresa tampoco se hizo presente en las siguientes audiencias de trámite, ni contestó los requerimientos del Juzgado sobre la información laboral, de seguridad social y del accidente del actor.[5]

3. Mediante sentencia del 16 de mayo de 2013 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia -C. negó las pretensiones de la demanda. Declaró probadas las excepciones interpuestas por la Policía Nacional (falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de vínculo laboral y falta de pruebas para pedir) y absolvió a E.S., a pesar de considerar demostrada la existencia de la relación de trabajo con el señor G.C., por no haber aportado este, luego de su accidente, “las pruebas que le permitieran determinar la calificación de los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral, así como el estado de invalidez”.[6]

4. El 21 de mayo del 2013 el demandante apeló el fallo anterior.[7] Mediante auto del 2 de agosto del mismo año, al estudiar la admisión del recurso, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia -C. declaró la nulidad de todo lo actuado, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por falta de jurisdicción, de conformidad con el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil.[8] Argumentó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, por encontrarse involucrada una entidad pública debía aplicarse el criterio orgánico, que atribuye competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud del “fuero de atracción” y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de Florencia, para su reparto.[9]

5. A continuación se presentaron varias actuaciones en el proceso. Se implementaron medidas de descongestión judicial del Consejo Superior de la Judicatura,[10] se presentaron solicitudes para que se dictara sentencia de segunda instancia,[11] falleció el señor J.S.G.C. el 14 de junio de 2018,[12] y se interpuso recurso de súplica contra el auto del 2 de agosto de 2013,[13] el cual se rechazó por improcedente, por tratarse de una providencia contra el cual no procede recurso alguno. Este último auto ratificó la orden de remitir el expediente a los juzgados administrativos de Florencia[14].

6. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia- C.,[15] que el 27 de marzo de 2019 declaró la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, al considerar que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer del asunto por tratarse de una vinculación mediante contrato individual de trabajo, de conformidad con el artículo 2 del CPT y dado que una de las pretensiones es la declaratoria de la existencia de dicho contrato.[16]

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver.

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[17] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[18] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[19] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[20]

10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.S.G.C. contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional y la empresa E.S. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia manifestó su falta de competencia con fundamento en el Artículo 104 del CPACA. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia sustentó su decisión en la misma disposición, así como en el Artículo 2 del CPTSS.

11. El marco jurídico de las empresas de servicios temporales está contenido en la Ley 50 de 1990,[21] que en su Artículo 71 señala: “Es empresa de servicios temporales aquella que contrata la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene respecto de éstas el carácter de empleador.” Dicha ley, además, regula la relación de estas empresas con los usuarios o personas que contratan sus servicios;[22] y, el régimen laboral de sus trabajadores.[23] De conformidad con el Artículo 74, los trabajadores vinculados a las empresas de servicios temporales son de dos tipos: (i) trabajadores de planta y (ii) trabajadores en misión. Los primeros son los que desarrollan sus actividades en las dependencias propias de la empresa de servicios temporales. Los últimos son los que la empresa envía a las dependencias de sus usuarios para cumplir la tarea o servicios contratado, y se les aplica lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo y las demás normas del régimen laboral.[24]

12. Ahora bien, el Artículo 77 de la mencionada ley establece que los usuarios de las empresas de servicios temporales únicamente podrán contratar trabajadores en misión en los siguientes casos: (i) cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el Artículo 6 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual este tipo de trabajo es el de corta duración, no mayor a un mes y se refiere a labores diferentes de las actividades normales del empleador; (ii) cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad; y (iii) para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios, por un término de 6 meses prorrogables hasta por 6 meses más.

13. Es así como esta Corporación ha enfatizado que, según lo establecido por la Ley 50 de 1990, a los trabajadores en misión: “(i) se les aplica, en lo pertinente, las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas del régimen laboral; (ii) tienen derecho a un salario ordinario, equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que ejecuten la misma actividad; (iii) deben acceder a los mismo beneficios que aquella tenga establecidos para sus trabajadores en el lugar de trabajo, en lo relacionado con transporte, alimentación y recreación; (iv) se les debe dar la compensación monetaria por vacaciones y primas de servicios, de forma proporcional al tiempo laborado, cualquiera que éste sea.”[25]

14. Así las cosas, según ha sostenido la Corte Constitucional, la relación laboral entre el trabajador y la empresa de servicios temporales está sujeta a un límite temporal, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas que ejecutan este tipo de contratación evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes.[26] Por su parte, el vínculo contractual entre una empresa de servicios temporales y la persona contratada, según ha dicho esta Corporación, es de carácter laboral por lo que esta empresa es el empleador para todos los efectos legales. Sin embargo, cuando el usuario obtiene de forma permanente los servicios del trabajador y acude a esta figura para atender a asuntos propios de la misión ordinaria de la Entidad, la figura del “usuario” se puede tornar ficticia porque se genera una contratación de la misma naturaleza, al recaer en casos diferentes a los establecidos por la ley para este tipo de contratación, y, en consecuencia, la empresa de servicios temporales se puede catalogar como un empleador aparente y un verdadero intermediario que oculta su calidad, y el usuario deberá tenerse entonces como el verdadero empleador.[27]

15. En suma, la relación laboral entre el trabajador y la empresa de servicios temporales se caracteriza principalmente por el límite en el tiempo que la ley le ha impuesto y porque recae sobre asuntos que no son ordinariamente de la labor misional asignada por el ordenamiento jurídico a una entidad pública, con el fin de proteger los derechos y garantías laborales de quien es contratado dentro de esta modalidad. Bajo este supuesto, la empresa de servicios temporales es quien funge como empleadora, sin embargo, cuando se alteran las condiciones características de este tipo de relación laboral, la figura del usuario se podría tornar ficticia dando lugar a la configuración de una relación laboral directa con el trabajador.

4. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para

   conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de empleado público

16. La Sala Plena ha establecido que a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública; y, la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no implica que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no tenga competencia para asumir el conocimiento del asunto. Por su parte, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponden los asuntos relacionados con contratos en los que sea parte una entidad pública como son aquellos relativos a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado a partir de una relación legal y reglamentaria.

17. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 2 del CPTSS y del 104 del CPACA. El primero de estos artículos, establece que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce entre otros de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo”. A su vez, el Artículo 104 del CPACA establece la regla general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al atribuirle el conocimiento “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Adicionalmente el numeral 2 de dicha disposición atribuye competencia a esta Jurisdicción sobre los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” Así mismo, el numeral 4 del citado artículo le ordena conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

18. En principio es claro que el legislador ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social el conocimiento de todos aquellos conflictos jurídicos que se derivan, directa o indirectamente, de los contratos de trabajo -como lo sería el suscrito entre una persona trabajadora y una empresa temporal-. Mientras que ha atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento específico de los conflictos enmarcados en la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos con el Estado.

19. Sin embargo, es importante tener en cuenta que cuando una entidad pública es la usuaria o beneficiaria del servicio contratado por la empresa temporal -a través de un contrato de trabajo-, dentro del proceso, a partir de las pretensiones de la demanda, puede determinarse que el vínculo con la persona privada se ha desnaturalizado y que, en el fondo, se está encubriendo una relación laboral con el Estado, que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de estos servidores. En estos casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia , esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

20. En un escenario como estos, en los que, por supuesto, no se tiene competencia para decidir asuntos que, precisamente, son objeto de estudio y debate al interior del proceso, esta Corporación ha sostenido que “en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.” [28]

21. Por lo anterior, La Sala Plena considera que los jueces administrativos son competentes para conocer las demandas contra las empresas de servicios temporales en donde la empresa usuaria es una entidad pública, siempre que se discuta directamente la existencia de la relación entre el trabajador y la entidad usaría y/o se pretenda el reconocimiento de derechos derivados del vínculo contractual con cargo a la entidad púbica. Para la consolidación de este curso de acción, además, se requiere que la regla general de vinculación de la entidad pública usuaria -de quien se reclaman derechos laborales- sea la de empleado público y prima facie no sea posible desvirtuar la misma.

22. En contraste, tal como se sostuvo, entre otros, en el Auto 920 de 2021,[29] se reitera que en los casos en los que se pretenda el cumplimiento de obligaciones laborales, salariales y prestacionales, solamente respecto de la empresa de servicios temporales, y la entidad pública usuaria no sea demandada con el objeto de acreditar la desnaturalización del vínculo y/o el reconocimiento de derechos laborales directamente a esta última, la competencia será de la jurisdicción ordinara laboral, tal como lo precisó el Auto 920 de 2021:

    “R. de decisión. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de los conflictos que se originen directa o indirectamente en la relación laboral de una persona con una empresa de servicios temporales.”

5. La competencia para conocer de la demanda de J.S.G.C. contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional y Empleamos S.A es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

23. A partir de los anteriores criterios, se evidencia que el señor G.C. invocó la existencia de un vínculo contractual con E.S., empresa temporal, para, a partir de allí, reclamar a través de un proceso ordinario laboral que se condene a la temporal y a la entidad pública que consideró ser la usuaria de su servicio, como erradicador de cultivos ilícitos, al pago de derechos laborales, en especial, al pago de una pensión por accidente de origen laboral y/o de las prestaciones a que hubiera lugar. Esto es, el accionante reclamó el pago de una prestación social a la Policía Nacional -entidad pública- porque consideró que, como usuaria, debía concurrir a su protección laboral.

24. A partir lo anterior, en este caso (i) la pretensión del reconocimiento de derechos laborales, la pensión por accidente laboral -ante la inexistencia de una afiliación previa al sistema de seguridad social en riesgos laborales-, involucra a una entidad pública, entidad que se estima usuaria del servicio prestado a través de una empresa temporal; (ii) la entidad pública, la Policía Nacional, tiene una regla de vinculación de empleado público y, además, la Sala Plena no cuenta con criterio alguno para desvirtuar dicha regla; y (iii) la discusión prestacional -su definición- pasa por advertir prerrogativas laborales propias de empleados públicos, su régimen prestacional,[30] se concluye que la competencia para estudiar y decidir este asunto es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

25. En este sentido la Sala Plena destaca que, a diferencia de otros asuntos resueltos previamente, como el que fue objeto de decisión en el Auto 920 de 2021, la demanda incoada por el señor J.S.G.C. es explícita en reclamar directamente el reconocimiento de derechos laborales a la entidad pública, Policía Nacional, que considera la usuaria en la relación laboral envuelta por el contrato de trabajo suscrito con una empresa temporal, E.S.; elemento diferenciador que determina que la solución en este caso sea distinta a la adoptada en el anterior asunto.

26. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia conocer de la demanda instaurada por J.S.G.C. contra E.S. y contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

27. En el presente caso, la Sala advierte que el proceso se inició en el año 2009, por lo tanto, considera que deben aplicarse los principios de celeridad y eficacia en su resolución a fin de garantizar efectivamente el servicio público de administración de justicia, así como el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, máxime cuando se trata de población vulnerable.

6. R. de decisión

28. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,