Auto nº 1179/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. La señora M.V.A., por medio de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Mintic), el Patrimonio Autónomo de Remanentes Telecom (Par Telecom) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). La demandante laboró en Telecom del 1 de agosto de 1979 al 31 de marzo de 1995 y cotizó como independiente del 1 de septiembre de 1996 al 30 de noviembre del mismo año. En Telecom desempeñó el cargo de Jefe de Oficina III en la sede de Aguadas en Manizales. Sobre la naturaleza jurídica de tal vinculación, el Patrimonio Autónomo de Remanentes certificó que la señora M.V.A.:

   “Ostentó la calidad de Empleado Público a partir del 01/08/1979 hasta la entrada en vigencia del Decreto 2123 del 29 de diciembre de 1992, el cual transformó a TELECOM en una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con lo cual sus servidores, excepto el nivel directivo asesor, fueron convertidos en Trabajadores Oficiales a través de un contrato ficto de trabajo, calidad que mantuvo hasta la fecha de su retiro de la Empresa 31/03/1995.” [1]

2. El 3 de octubre de 2016, la accionante solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. En respuesta, mediante resolución del 10 de noviembre de 2016, dicha entidad ordenó el reconocimiento de la prestación solicitada, pero única y exclusivamente por el tiempo cotizado como independiente. De este modo, se excluyó el tiempo de servicio prestado a Telecom, por considerar que la indemnización derivada de dicho periodo debería ser reconocida directamente por el Par Telecom. No obstante, a través de resolución del 20 de enero de 2017 Colpensiones modificó tal decisión, en el sentido de reconocer la indemnización sustitutiva incluyendo el tiempo de servicio prestado desde el 1º de abril de 1994 en adelante (vigencia de la Ley 100 de 1993), pues los anteriores periodos deben ser administrados por el Par Telecom.

3. Al solicitar al Par Telecom el acceso a la indemnización sustitutiva causada por los periodos laborados con anterioridad al 1º de abril de 1994, dicha institución manifestó a la demandante que, para atender su solicitud, se debía constituir un bono pensional que sólo podría ser entregado a Colpensiones, previa solicitud de dicha administradora.

4. Con base en lo anterior, la señora M.V.A. promovió la demanda en mención, bajo las siguientes pretensiones: (i) declarar la nulidad de las resoluciones del 10 de noviembre de 2016 y del 20 de enero de 2017, a través de las cuales Colpensiones reconoció parcialmente la indemnización solicitada; (ii) ordenar a Colpensiones el reconocimiento de la indemnización sustitutiva correspondiente al tiempo cotizado como independiente; y (iii) condenar al Par Telecom a la emisión del bono pensional a favor de la demandante, por el tiempo de vinculación con Telecom. Como pretensión subsidiaria pidió (i) la nulidad de las mismas resoluciones; (ii) condenar a Colpensiones a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo cotizado al ISS y laborado en Telecom; y (iii) condenar al Mintic para que, mediante el par Telecom, gire la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a nombre de Colpensiones y a favor de la señora M.V.A..[2]

5. El asunto fue asignado al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, autoridad que el 21 de febrero de 2019 dispuso remitir el expediente a los jueces administrativos del circuito de P.. En primer lugar, indicó que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa era la autoridad competente para conocer el asunto, dado que entre las pretensiones de la demanda se encuentra la nulidad de los actos administrativos expedidos por las entidades accionadas. En ese sentido, procede “el estudio de juricidad de un acto proferido por una autoridad administrativa, lo cual podría dar lugar a la declaratoria de nulidad, función exclusiva de esta jurisdicción”. En segundo lugar, señaló que, dado que la cuantía de la demanda es inferior a lo establecido en el numeral 3 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el asunto deberá ser tramitado por los juzgados administrativos, de conformidad con el artículo 155 del mismo código.[3]

6. El 23 de septiembre de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de P. declaró su falta de jurisdicción. Señaló que, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), al tratarse la demandante de una trabajadora oficial con vinculación laboral mediante contrato de trabajo, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. Si bien el proceso cuestiona actos administrativos, en el fondo lo que se debate principalmente radica en si la demandante tiene derecho o no al bono pensional en el marco del contrato de trabajo suscrito con la extinta Telecom.[4]

7. El 14 de noviembre de 2019, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. resolvió devolver al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de P. el asunto. Esto, por cuanto el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad a la que se le repartió el asunto en un primer momento, sostuvo que el proceso corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, porque versa sobre el estudio de legalidad de un acto proferido por una autoridad administrativa. Además, el juzgado resaltó que el Tribunal, de conformidad con el artículo 155 del CPACA, decidió que el asunto es competencia de los juzgados administrativos. Concluyó el juzgado que, al existir providencia ejecutoriada, mediante la que se determinó la jurisdicción competente para tramitar el caso, no le es posible conocer el proceso. Esto, teniendo en cuenta que, (i) el Tribunal Administrativo de Risaralda es el superior funcional del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de P.; (ii) el numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) establece que el proceso es nulo en todo o en parte cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior; y (iii) el artículo 139 del CGP indica que el juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales.[5]

8. El 1 de julio de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de P. resolvió regresar el expediente al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P., para que este avoque el conocimiento o proponga conflicto negativo de jurisdicciones. Ello, con el argumento de que el artículo 139 del CGP señala que, si el juez que recibe el expediente se declara incompetente, luego de que el primero procedió de la misma manera, debe solicitar que el conflicto lo decida el superior funcional común, por lo que el Juzgado Quinto Laboral debía proponer conflicto ante la autoridad correspondiente.[6]

9. El 17 de julio de 2021, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. resolvió declarar su falta de jurisdicción y remitir el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además, insistió en que le resulta inviable avocar el conocimiento del asunto, dado que el juzgado administrativo está desconociendo una decisión ejecutoriada de su superior, lo cual podría configurar una causal de nulidad de acuerdo con el A. 133 del CGP.[7]

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del A. 241 de la Constitución Política, modificado por el A. 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[8]

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[9] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[10] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[11] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[12]

12. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora M.V.A. contra el Mintic, el Par Telecom y Colpensiones (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de P. manifestó su falta de competencia fundamentado en jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos 2 del CPTSS y 139 del CGP. El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. se basó en los artículos 155 del CPACA, y 133 y 139 del CGP (presupuesto normativo).

3. Reiteración de los criterios que determinan la competencia jurisdiccional para resolver controversias relacionadas con la seguridad social

13. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del respectivo régimen. Ello de conformidad con el inciso primero del A. 104 del CPACA según el cual a la mencionada Jurisdicción le corresponde conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Específicamente, el numeral 4 del mismo A. señala que conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

14. Por su parte, respecto de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el A. 2 del CPTSS ha establecido en su numeral 4 que le corresponde conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

15. Ahora bien, al respecto la Corte Constitucional estableció en el Auto 746 de 2021:[13]

    “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[14]

16. Con base en lo anterior, la Corte ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de controversias derivadas de, por ejemplo: (i) reliquidaciones de pensiones de jubilación solicitadas por trabajadores oficiales y decididas por entidades territoriales;[15] y (ii) actos administrativos a través de los cuales la UGPP[16] ha resuelto reclamos de reliquidación de pensiones respecto de quien ha tenido su última vinculación laboral con el sector privado.[17]

17. Asimismo, resulta pertinente recordar la decisión contenida en el Auto 710 de 2021,[18] en el que la Sala, luego de referirse al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de seguridad social, precisó que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto enmarcado en tal materia, puesto que en estos casos es especialmente relevante verificar, de ser posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante al momento de causarse la prestación. En palabras de la Corte:

    “la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público.”[19]

18. En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, por un lado, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el A. 2 del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el numeral 4 del A. 104 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.

4. La competencia para conocer de la demanda presentada por la señora M.V.A. contra el Mintic, el Par Telecom y Colpensiones es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social

19. En el caso bajo estudio, la señora V.A. pretende dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales Colpensiones reconoció parcialmente la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, como consecuencia, pide ordenar el reconocimiento y pago de tal prestación, teniendo en cuenta tanto los tiempos cotizados al ISS como independiente, como el periodo durante el cual estuvo vinculada laboralmente con Telecom. Particularmente respecto de este último periodo pide ordenar al Patrimonio Autónomo de Remanentes la expedición del bono pensional a que haya lugar.

20. Como se mencionó previamente, esta Corporación ha advertido que la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por el acto que se demanda, sino por la calidad que ostentaba el trabajador al momento en que se causa la prestación reclamada. Asimismo, la sola mención de una entidad pública adicional en el extremo pasivo del presente litigio, como lo es el Mintic, es insuficiente para concluir, de manera automática, que el asunto debe asignarse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[20] En este caso, la controversia está enmarcada en el acceso a dos asuntos asociados a la seguridad social de la señora M.V.A.. Por un lado, el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de pensión de vejez por parte de Colpensiones y, por otro lado, la expedición de un bono pensional a favor de la demandante, por parte del Par Telecom. Al respecto se tiene que, en primer lugar, la demandante (i) presuntamente estuvo vinculada con Telecom desde el 1 de agosto de 1979 hasta el 31 de marzo de 1995 y, según certificó el Patrimonio Autónomo de Remanentes, al momento de su retiro ostentaba la calidad de trabajadora oficial (supra 1). Además (ii) el periodo de cotizaciones realizado directamente ante el ISS y respecto del cual también pide el reconocimiento de la indemnización sustitutiva se realizó en su calidad de trabajadora independiente. Estas dos circunstancias llevan necesariamente a que sea la Jurisdicción Ordinaria Laboral la competente para conocer del asunto de la referencia.

21. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. conocer la demanda presentada por la señora M.V.A. contra el Mintic, el Par Telecom y Colpensiones. Así, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

5. Regla de decisión

22. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, independientemente de si la entidad administradora es de derecho público o privado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,