Auto nº 761/21 de Corte Constitucional, 14 de Octubre de 2021

1. El 04 de agosto de 2021, la señora N.L.G. y otros, presentaron acción de tutela en contra del Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.

2. Los accionantes solicitaron: i) se tutelen los derechos a la igualdad, la salud, a la vida de la población estudiantil “NNA del COLEGIO KENNEDY I.E.D. en sus 4 sedes”; ii) “se postergue o se detenga el regreso a clases presenciales”, hasta que den cuenta de la verificación del estado de medidas de bioseguridad en todas las instituciones educativas del territorio nacional, “detallando verificación estructural de instituciones e inversión per-cápita estudiantil y docente”; iii) se tutele el derecho de los “NNA y adolescentes a la EDUCACIÓN VIRTUAL QUE SEA DE ALTA CALIDAD”; y iv) “se ordene la publicación de los estudios previos a la orden de regreso a clases presenciales…”

3. En su concepto, la Resolución No.777 del 02 de junio 2021[1] de Ministerio de Salud y la Directiva No. 05 del 17 de junio de 2021[2] del Ministerio de Educación, vulneran los derechos fundamentales referidos, de los estudiantes, de los docentes y demás personal que trabaja en el plantel educativo, en tanto se omitió realizar estudios para determinar la idoneidad y cumplimiento de medidas de bioseguridad de las instalaciones educativas.

4. El asunto fue asignado al Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento, quien, mediante auto de 05 de agosto de 2021, admitió la acción de tutela y ofició a las accionadas para que verificaran e informaran, si ya les habían corrido traslado previamente de otra(s) tutela(s) con similar narración fáctica, consideraciones y pretensiones.

5. Dando respuesta al anterior requerimiento, la Secretaría de Educación Distrital – SED-, informó al juzgado que la primera demanda que le fue notificada por los mismos hechos, con identidad de motivos y similares pretensiones, “evitar las clases presenciales en los Colegios D. de Bogotá y contra las mismas entidades estatales” cursaba en el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá.

6. El 11 de agosto de 2021, el Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento decidió remitir la acción de tutela al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá. Explicó que la Secretaría de Educación Distrital -SED- le informó sobre acciones de tutelas impetradas con similares hechos y derechos, que fueron repartidas al juzgado administrativo ya mencionado (acción de tutela interpuesta por L.A.C.C. y R.E.M.U.[3]). Así las cosas, lo procedente era acumular el asunto con el expediente principal[4]. Luego de citar el Decreto 1834 de 2015 y hacer una explicación del reparto de tutela masiva, expresó que en “caso de no ser aceptados los sucintos planteamientos anteriores, desde ya se propone colisión de competencia negativa a ser eventualmente dirimida por la Corte Constitucional”.

7. El 13 de agosto de 2021, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, resolvió no acumular la acción de tutela, en consecuencia, devolvió el expediente al Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá. Argumentó que “hay discrepancia entre las partes, las premisas fácticas y pretensiones, por cuanto la tutela 202107085 busca que se mantenga la educación virtual en la Institución Educativa Colegio Kennedy I.E.D., y sus cuatro (4) sedes, y la tutela que es de conocimiento de este Despacho, está dirigida en contra del Colegio S.J.N., instituciones públicas que comportan situaciones distintas, y en consecuencia, pretensiones diferentes de acuerdo a la realidad fáctica de las mismas”. En consecuencia, concluyó que no se daban las condiciones dispuestas en el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015.

8. Mediante correo electrónico, el 17 de agosto de 2021, el Juzgado 17 Penal de Circuito de Bogotá devolvió nuevamente el expediente al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá. Argumentó que, en el auto del 11 de agosto 2021, había trabado conflicto negativo de competencia en caso de que no se aceptara la acumulación de la tutela. Por lo anterior, el 18 de agosto de 2021, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia y lo remitió a la Corte Constitucional.

1. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas para el efecto en la Ley 270 de 1996[5]. La Sala Plena ha explicado que su competencia para conocer y dirimir dicha clase de controversias es residual y, por consiguiente, sólo opera: (i) en los casos en que las normas de la referida Ley Estatutaria de Administración de Justicia no establezcan la autoridad encargada de asumir el trámite[6], o (ii) en los eventos en los que se requiera aplicar los principios de celeridad y eficacia que rigen el proceso de tutela,[7] con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar que se dilate la decisión de fondo del asunto.[8]

2. En la presente oportunidad, la Sala Plena está facultada para resolver el conflicto de la referencia porque las autoridades judiciales involucradas en la controversia, a pesar de integrar funcionalmente la Jurisdicción Constitucional, carecen, desde una perspectiva orgánica, de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que esté autorizada para solucionar la colisión suscitada.

3. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen únicamente tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:

   (i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) se produzcan sus efectos (artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991)[9];

   (ii) El factor subjetivo, aplicable a las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado en primera instancia a los jueces del circuito (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991)[10], y de (b) los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución le corresponde al Tribunal para la Paz (artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017)[11]; y

   (iii) El factor funcional, el cual debe ser verificado al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de un fallo de tutela, pues de ella únicamente pueden conocer las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” del a quo (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991)[12].

4. Ahora bien, en lo que toca al asunto objeto de examen, cabe destacar que, a través del Decreto 1834 de 2015,[13] el Gobierno Nacional reglamentó el reparto de los recursos de amparo que se enmarcan en el fenómeno denominado “acciones de tutela masivas”,[14] estableciendo que:

   “Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas”.

5. Al respecto, se ha explicado que dicha regla no constituye un factor de competencia en materia de tutela, ya que se trata únicamente de una directriz de reparto dirigida a evitar fallos contradictorios frente a una misma situación fáctica, los cuales puedan atentar contra los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica[15].

6. En este sentido, la Corte ha indicado que es la oficina de reparto la que, prima facie, debe encargarse de la acumulación ante una presentación masiva de tutelas y en caso de que no pueda determinarlo, son las entidades accionadas quienes deben indicar al juez de la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión[16]. Por consiguiente, la autoridad judicial que así lo determine podrá de manera oficiosa enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto, siempre que de manera previa constate la existencia de identidad de: (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento.[17]

7. La Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Autos 211, 212 y 224 de 2020 fijó pautas dirigidas a determinar el alcance de los elementos que componen la triple identidad del reparto de acciones de tutela masiva. Al respecto señaló:

   “[E]xiste identidad de objeto en los eventos en los cuales las acciones de tutela cuya acumulación se persiga presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados. En lo que respecta a la identidad de causa, estimó que su materialización ocurre cuando las acciones de amparo que busquen ser acumuladas se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección. Finalmente, como su nombre lo indica, la confluencia del sujeto pasivo se refiere a que el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”.

8. Asimismo, en el Auto 069 de 2021[18] la Sala Plena precisó que en los eventos en que un juez constitucional pretenda apartarse del conocimiento de una acción de tutela bajo la figura de tutela masiva, le corresponde a este satisfacer la carga argumentativa respectiva, lo cual implica señalar con “rigor demostrativo y coherencia” el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad. En ese sentido, tal providencia explicó que en aras a evitar decisiones diferentes en casos que deberían ser fallados de una misma manera, para no menoscabar o privilegiar a determinadas personas, es responsabilidad del juez que primero recibió el asunto ubicar la primera autoridad mediante cualquier medio probatorio, de suerte que sea posible satisfacer los aludidos principios de igualdad y seguridad jurídica[19].

9. No obstante, esta obligación debe interpretarse de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015[20], de modo que la búsqueda de elementos probatorios no implique sobrepasar los términos procesales para definir la acción de tutela en primera instancia. Así las cosas, en el Auto 071 de 2021 se advirtió́ que la aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación compete a todos los jueces de tutela.

1. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

   i). Se configuró un conflicto aparente de competencia, porque el Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento decidió remitir la acción de tutela de la referencia al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y con base en las reglas de reparto establecidas en el Decreto 1834 de 2015, propuso conflicto de competencia en caso de que el juez administrativo no aceptara la acumulación de las acciones de tutela, en virtud de lo reglado en el precitado decreto. Ello, sin constatar si concurrían los presupuestos relacionados con la identidad de objeto, causa y sujeto pasivo.

   En efecto, mediante proveído del 11 de agosto de 2021, el Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento solo indicó que la Secretaría de Educación Distrital – SED (accionada) le informó sobre acciones de tutelas impetradas con similares hechos y derechos, y repartidas al juzgado administrativo ya mencionado[21], sin argumentar las razones por las cuales se comparte la triple identidad, faltando así al “rigor demostrativo y coherencia” que se exige por la jurisprudencia constitucional.

   ii). Por otro lado, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, decidió no acumular la tutela objeto de examen, bajo el argumento de que “hay discrepancia entre las partes, las premisas fácticas y pretensiones, por cuanto la tutela 202107085 busca que se mantenga la educación virtual en la Institución Educativa Colegio Kennedy I.E.D., y sus cuatro (4) sedes, y la tutela que es de conocimiento de este Despacho, está dirigida en contra del Colegio S.J.N., instituciones públicas que comportan situaciones distintas, y en consecuencia, pretensiones diferentes de acuerdo a la realidad fáctica de las mismas”.

   iii). Con todo, y como se expondrá enseguida, la Sala Plena evidencia que en el presente asunto no se cumple con la triple identidad. En concreto, la Corte encuentra que, aunque la solicitud de amparo remitida al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá se dirigen contra Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá D.C. y la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá D.C. y discuten in genere el retorno a las clases presenciales, lo cierto es que el asunto no guardan identidad de sujetos pasivos, causa y objeto con la primera acción de tutela, interpuesta por L.A.C.C. y R.E.M.U.[22], como pasa a exponerse:

   Acción de tutela interpuesta por N.L.G. y otros[23]

   Acción de tutela interpuesta por L.A.C.C. y R.E.M.U.[24]

   Sujeto pasivo

1. Ministerio de Salud y Protección Social

2. Ministerio de Educación Nacional,

3. Secretaría Distrital de Educación de Bogotá D.C

3. Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.

1. Ministerio de Salud y Protección Social 2. Ministerio de Educación Nacional.

2. Alcaldía Mayor De Bogotá-Secretaría de Educación de Bogotá

3. Colegio S.J.N.

   Causa

1. El hecho de estar vacunados no significaría ser inmune, por lo que correrían peligro las personas con comorbilidades.

2. Las accionadas no habrían publicado el resultado de los estudios realizados a las instituciones educativas en las que se evidenciaría que cumplen con las condiciones de bioseguridad.

3. El hecho de que el literal “D” de la circular 05 del Ministerio Educación guardaría, presuntamente “una amenaza directa e inconstitucional contra los docentes de las instituciones educativas del territorio nacional, al mencionar…”

4. El regreso a clases presenciales veneraría los derechos fundamentales de los accionantes, en especial de las personas con comorbilidades.

5. La presunta falta de estudios de bioseguridad a los colegios pues “por nuestro conocimiento y seguimiento que le hemos hecho a las instituciones D. en donde estudian nuestros hijos y familiares no se ha hecho ningún estudio sobre las condiciones de salubridad que enfrentaría la comunidad estudiantil”

1. El hecho de que se estarían “excluyendo a los menores de 16 años” del plan de vacunación actual.

2. El alto porcentaje de ocupación de las camas UCI.

3. La presunta omisión, por parte de las accionadas, en la aplicación de los parámetros o criterios objetivos, dictados por la OMS y que deben ser analizados por cada Estado y autoridad al momento de determinar tal reapertura de instituciones educativas.

4. El regreso a clases de manera presencial representa una vulneración a los derechos de los niños, niñas y adolescentes pues sería la población que en la actualidad no cuentan con vacuna. En particular, si se tiene en cuenta que los menores de edad no son estrictos con las medidas de autocuidado.

5. La presunta desigualdad entre el estudiantado de los colegios públicos y privados y la autodeterminación de estos últimos, la cual se le negaría a los primeros.

   Objeto

1. Se decrete como medida provisional, la suspensión inmediata del regreso a clases en forma presencial.

2. Se tutelen los derechos a la igualdad, la salud, a la vida de la población estudiantil “NNA del COLEGIO KENNEDY I.E.D. en sus 4 sedes”;

3. “se postergue o se detenga el regreso a clases presenciales” y se ordene a las accionadas, hasta que den cuenta de la verificación del estado de todas las instituciones educativas del territorio nacional, “detallando verificación estructural de instituciones e inversión per-cápita estudiantil y docente”;

4. Se tutele el Derecho de los “NNA y adolescentes a la EDUCACIÓN VIRTUAL QUE SEA DE ALTA CALIDAD”;

5. “se ordene la publicación de los estudios previos a la orden de regreso a clases presenciales…”.

1. Que se tutelen los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y a la educación los menores[25].

2. Que se mantenga la educación virtual.

3. Que se respete la decisión de los padres accionantes de no enviar sus hijos a clases presenciales al colegio y al mismo tiempo les impartan clases virtuales.

4. Que las accionadas garanticen al colegio “SAN JOSÉ NORTE” los siguientes elementos: (i) conectividad de calidad y suficiente, que garantice que podrá conectarse cada docente en su respectiva aula y clase con los alumnos en virtualidad, aun cuando se conecten simultáneamente todos los cursos; (ii) un computador en cada aula para que puedan realizar esa conectividad todos los docentes; (iii) personal docente y administrativo suficiente para atender al mismo tiempo los grupos de alumnos que concurran presencialmente y los que asistan por medio virtual, de modo que se garantice la educación de calidad en ambos casos; (iv) presupuesto suficiente para llevar a cabo todo lo anterior.

   iv) Para la Sala Plena, aunque los casos expuestos tienen en común: i) la presunta fuente de la vulneración de los derechos fundamentales, ii) dos de las accionadas, y iii) la solicitud de suspender el regreso a clases presenciales, lo cierto es que no se cumple con la triple identidad:

   En cuanto a los sujetos pasivos, no tienen total identidad, dado que ni el colegio S.J.N., ni la Alcaldía Mayor de Bogotá se encuentran como sujetos pasivos en el caso que cursa en el Juzgado 17 Penal con Función de Conocimiento, pero sí en el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá.

   En lo que tiene que ver con la casusa, de la lectura de los expedientes se desprende, más allá de las similitudes, al menos tres diferencias; de un lado, la tutela que cursa en el Juzgado 17 Penal con Función de Conocimiento, se plantea como causa, i) la presunta “amenaza directa e inconstitucional contra los docentes de las instituciones educativas del territorio nacional, al mencionar…”, la cual no se mencionan en el expediente obrante en el juzgado administrativo, de otro lado, la acción de tutela que cursó en el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, se plantearon causas diferentes, ii) el alto porcentaje de ocupación de las camas UCI y, iii) la presunta desigualdad entre el estudiantado de los colegios públicos y privados y la autodeterminación de estos últimos, la cual se le negaría a los primeros.

   Frente a la identidad de objeto, nótese en el paralelo las diferencias, por cuanto la tutela asignada al Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento, busca que se tutelen los derechos a la igualdad, la salud, a la vida de la población estudiantil “NNA del COLEGIO KENNEDY I.E.D. en sus 4 sedes”; se ordene a las accionadas no concretar el regreso a clases hasta dar cuenta de la verificación del estado de todas las instituciones educativas del territorio nacional, “detallando verificación estructural de instituciones e inversión per-cápita estudiantil y docente”. Diferente es el objeto de la tutela que cursó en el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, pues en esta solicitan se respete la decisión de los padres accionantes de no enviar sus hijos a clases presenciales al colegio; servicios de conectividad, computadores, presupuesto y profesores.

2. Con base en los anteriores criterios, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efectos el proveído del 11 de agosto de 2021, del Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento. En consecuencia, remitirá el expediente ICC-4055 a la mencionada autoridad judicial, para que, decida de fondo el asunto.

3. Finalmente, la Sala Plena advertirá al Juzgado 17 Penal del Circuito con Función de Conocimiento que, en lo sucesivo, deberá observar con estricto rigor la jurisprudencia de la Corte en materia de los alcances y la aplicación del Decreto 1834 de 2015, la cual fue reiterada en la presente providencia, de suerte que no se desnaturalice la regla de competencia “a prevención” ni se afecten los principios que gobiernan el trámite de la acción de tutela.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,