Auto nº 939/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021

1. El 14 de marzo de 2012, el señor Á.B.Á. -operario de la Cooperativa de Transportadores de Tanques y Camiones para Colombia (en adelante Covolco)- perdió la vida en un accidente producido cuando conducía un tracto camión de propiedad de J.C.S.G., cuya explotación económica era ejercida por la Corporación Leasing Corficolombiana S.A. (en adelante Corficolombiana). El operario transportaba para Ecopetrol 9.983.41 galones de Nafta, en la ruta de Tocancipá a Caño Rubiales[1].

2. El 8 de mayo de 2018, los padres y los hermanos del causante[2] formularon una demanda de responsabilidad civil extracontractual contra Covolco, Ecopetrol, Corficolombiana, Suramericana S.A. y J.C.S.G.[3].

3. Los demandantes indicaron que la causa del accidente se atribuía a un fallo en el sistema de frenos del vehículo. En consecuencia, le endilgaron la responsabilidad a la empresa empleadora Covolco, por ser a quien le correspondía el control permanente del estado mecánico de los automotores y quien ejercía la custodia del tracto camión. De otra parte, los accionantes afirmaron que también existía responsabilidad de Ecopetrol porque esta era la propietaria de la mercancía peligrosa que se transportaba, sustancia causante de la conflagración. Sobre el particular, agregaron que en las instalaciones de Ecopetrol se llenó el tanque del camión con combustible, es decir, que la empresa era la responsable de la carga. Los demandantes aseguraron que la responsabilidad de la empresa radicaba en las consecuencias que se derivan de transportar una carga altamente peligrosa en vehículos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad mecánica. Los que se deben exigir por parte de la propietaria de la carga.

4. Los demandantes le atribuyeron responsabilidad a Corficolombiana porque era la titular de los derechos de explotación del automotor y su arrendataria. Al respecto, indicaron que esta debió prever el adecuado funcionamiento de la maquinaria. Además, la parte actora estimó que J.C.S.G., el propietario del vehículo, era responsable porque estaba obligado a percatarse del estado mecánico de aquel y de mantenerlo en óptimas condiciones. Finalmente, los accionantes indicaron que Suramericana debía responder por ser la entidad que expidió el seguro obligatorio del vehículo y asumió el riesgo.

5. La demanda formulada pretendía la declaratoria de la responsabilidad civil extracontractual de las demandadas y el pago de los perjuicios ocasionados a los padres y hermanos del señor B.Á.. Respecto de Suramericana, la pretensión se orientaba a que pagara la póliza por la ocurrencia del siniestro.

6. Mediante auto del 1 de junio de 2018, el Juzgado Once Civil del Circuito de B. se declaró incompetente para conocer el proceso. Se refirió a los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y al 2 de la Ley 80 de 1993, para concluir que Ecopetrol era una entidad estatal y que por lo tanto la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Oficina Judicial para que este fuese repartido a los Juzgados Administrativos de B.[4].

7. Por medio de auto del 2 de octubre de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de B. inadmitió la demanda. Consideró que los demandantes no cumplieron con el requisito de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos[5].

8. Mediante providencia del 27 de noviembre de 2018, el juzgado administrativo rechazó la demanda respecto de Ecopetrol porque el término para su corrección venció en silencio. Además, la autoridad judicial señaló que “carecía de jurisdicción para conocer la presente diligencia respecto a las demás entidades accionadas, puesto que no [contaban] con la calidad de entidades públicas”. En consecuencia, remitió nuevamente el proceso al Juzgado Once Civil del Circuito de B. para que este asumiera el conocimiento. También ordenó “trabar desde ya el conflicto negativo de Jurisdicción, en el evento de que las anteriores argumentaciones no sean aceptadas por el (la) Juez(a) anteriormente definido”[6].

9. El 18 de enero de 2019, el Juzgado Once Civil del Circuito de B. decidió mantener su postura inicial respecto de la falta de jurisdicción y le remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander.

10. El expediente de la referencia fue recibido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 19 de junio de 2019[7]. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional[8].

11. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión de la Sala Plena de la Corte Constitucional del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[9].

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

14. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[15].

15. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre una autoridad que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo Oral de B.) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Once Civil del Circuito de B.).

16. En segundo lugar, analizados los antecedentes, la Sala observa que la controversia se enmarca en el proceso de responsabilidad extracontractual iniciado por M.A.Á. de B. y otros contra Covolco, Ecopetrol, Corficolombiana, Suramericana S.A. y J.C.S.G..

17. Finalmente, la Corte encuentra que el Juzgado Once Civil del Circuito de B. argumentó que no le correspondía conocer el proceso judicial de la referencia por cuanto Ecopetrol era una entidad pública. Para ello citó los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) y 2 de la Ley 80 de 1993. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de B. rechazó la demanda frente a Ecopetrol por la falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos. Además, manifestó que carecía de jurisdicción para conocer ese trámite respecto a las demás entidades accionadas porque no tenían la calidad de entidades públicas. Para ello se refirió al artículo 104 del CPACA.

18. Comoquiera que en el presente asunto se cumplen los presupuestos para la existencia de un auténtico conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en lo que sigue, la Corte debe determinar la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento de la causa referida.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado

19. El numeral 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. En efecto, el referido numeral prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas, cualquiera que sea el régimen aplicable. Por su parte, el parágrafo de dicha norma establece que, para los efectos de la Ley 1437 de 2011, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

20. Por otra parte, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por las entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

21. Teniendo en cuenta lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las controversias cuando se demanda a una entidad pública por la responsabilidad extracontractual del Estado. Lo anterior con las excepciones previstas en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

    El alcance del fuero de atracción. Reiteración jurisprudencial

22. En el Auto 713 de 2021, la Corte Constitucional expuso que el fuero de atracción es el resultado de una construcción jurisprudencial a partir de la cual se ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a las personas de derecho privado cuando estas últimas son demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público. Bajo esa línea, se avala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea la que, prevalentemente, resuelva la causa donde comparecen unos y otros.

23. La Corte concluyó que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, es necesario que el juez verifique el cumplimiento del factor de conexión e inferir razonablemente, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la concausa eficiente del daño que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que los jueces administrativos conozcan el asunto.

24. En el mencionado auto se fijó la siguiente regla de decisión:

    “Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”[16].

25. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Once Civil del Circuito de B.) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo Oral de B.).

26. La Corte estima que, para efectos de dar solución a la colisión de la referencia, y atendiendo a que en el extremo pasivo de la acción concurren personas de derecho privado (Covolco, Corficolombiana, Suramericana S.A. y J.C.S.G. y de derecho público (Ecopetrol[17]), es necesario aplicar las reglas establecidas por la Corte Constitucional para la aplicación del fuero de atracción a las particularidades en las que se sustentan los hechos y pretensiones de la demanda.

27. De acuerdo con los elementos de juicio que obran en el expediente y de conformidad con las reglas del fuero de atracción, se debe analizar la primera regla planteada por esta Corporación tendiente a determinar si existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública sea condenada. Ahora bien, antes de realizar la valoración enunciada, resulta relevante aclarar que el análisis del fuero de atracción tiene como único propósito determinar la competencia de la jurisdicción que debe conocer la demanda, sin que ello signifique hacer una valoración de fondo respecto del objeto de la litis o sobre la eventual responsabilidad que se les pueda llegar a atribuir a las demandadas. Es decir, el examen para validar o descartar la aplicación del fuero de atracción se realizará con estricto apego a la argumentación, hechos y pruebas que se expusieron en la demanda.

28. Sobre esa base, la Corte estima que en el presente asunto se advierte prima facie que eventualmente Ecopetrol podría resultar condenado por los perjuicios causados a los demandantes.

29. Al respecto, la Corte puntualiza que en la demanda se afirma que la responsabilidad de Ecopetrol se deriva del hecho de que se trata de la empresa propietaria de la mercancía peligrosa que se transportaba, sustancia causante de la conflagración. Sobre el particular, se indicó que en las instalaciones de Ecopetrol se llenó el tanque del tracto camión con combustible, es decir, que la empresa era la responsable de la carga.

30. Se advierte que en el informe pericial de necropsia que se adjuntó a la demanda, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses indicó que se trataba de un conductor de un tracto camión que se accidentó en la vía Bogotá - Villavicencio, “presentándose volcamiento y posterior incendio. El occiso fallece incinerado en el sitio del accidente”[18]. El dictamen concluye que el señor Á.B.Á. falleció “a consecuencia de una insuficiencia respiratoria aguda secundaria a incendio a asfixia mecánica secundaria a incendio secundario a volcamiento”[19].

31. Los demandantes aseguraron que la responsabilidad de la empresa radicaba en las consecuencias que se derivan de transportar una carga altamente peligrosa en vehículos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad mecánica. Los que se deben exigir por parte de la propietaria de la carga.

32. Como es evidente, se puede advertir prima facie que Ecopetrol podría resultar condenada, pues como se dijo, era la propietaria de los 9.983.41 galones de Nafta que transportaba el señor Á.B.Á., material causante del incendio. Suceso por el que al parecer perdió la vida el mencionado ciudadano.

33. En segundo lugar, se advierte que los demandantes plantearon suficientes fundamentos fácticos y jurídicos para estructurar la responsabilidad de la entidad pública porque advirtieron que en las instalaciones de la entidad se llenó el tanque del tracto camión con 9.983.41 galones de Nafta. En la demanda se indicó que Ecopetrol era la responsable de la carga[20].

34. Los afectados indicaron que el ordenamiento civil contempla el máximo cuidado que se debe exigir para poner en movimiento esta clase de mercancías debido al peligro que representan. Por esa razón, los demandantes le imputaron a Ecopetrol la responsabilidad civil derivada de actividades peligrosas. Lo anterior de conformidad con el artículo 2341 del Código Civil.

35. El análisis en conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente demuestran que existen fundamentos fácticos y jurídicos que permiten inferir razonablemente que, para la situación particular que describe la parte demandante, la entidad pública podría llegar a tener algún grado de responsabilidad y eventualmente tendría que indemnizar los perjuicios causados a los demandantes. Como ya se advirtió, esta conclusión solo opera para la determinación de la autoridad judicial competente y la aplicación del fuero de atracción y, de ninguna manera, se puede entender como un prejuzgamiento de este tribunal constitucional en relación con el fondo de la demanda.

36. En tercer lugar, de una revisión preliminar del expediente se permite concluir prima facie que la entidad pública aparentemente concurrió de forma eficiente en la causación del daño. Esto porque se trata de unos mismos hechos, los que se remiten al día 14 de marzo de 2012, cuando el señor Á.B.Á. perdió la vida en un accidente ocurrido mientras conducía un tracto camión. El operario transportaba 9.983.41 galones de Nafta de propiedad de Ecopetrol.

37. En la demanda se indicó que el deceso del conductor se produjo como consecuencia de la explosión del combustible producto del volcamiento del tanque del tracto camión. Este último fue ocasionado por una falla en los frenos del vehículo.

38. Se observa que las pretensiones de la parte demandante involucran a todas las demandadas. Lo anterior porque se pretende la declaratoria de la responsabilidad civil de Covolco, Ecopetrol, Corficolombiana y J.C.S.G. por los perjuicios ocasionados a los padres y hermanos del señor Á.B.Á. y el pago de la indemnización por los perjuicios causados. Ello sumado a que Suramericana S.A proceda al pago de la póliza correspondiente.

39. En la demanda también se endilgó la responsabilidad a Covolco, por ser a quien le correspondía el control permanente del estado mecánico de los automotores y quien ejercía la custodia del tracto camión. Los demandantes le atribuyeron responsabilidad a Corficolombiana porque era la titular de los derechos de explotación del automotor y su arrendataria. Al respecto, indicaron que esta debió prever el adecuado funcionamiento de la maquinaria. Además, la parte actora estimó que J.C.S.G., el propietario del vehículo, era responsable porque estaba obligado a percatarse del estado mecánico de este y de mantenerlo en óptimas condiciones. Finalmente, los accionantes indicaron que Suramericana debía responder por ser la entidad que expidió el seguro obligatorio del automotor.

40. De esta forma se puede evidenciar que tanto los sujetos de derecho privado, como la entidad pública, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado. De esta forma se configura la concausalidad eficiente del daño a la que hace mención la jurisprudencia de la Corte. Esto adquiere particular relevancia en lo que corresponde a la aplicación del fuero de atracción. Como bien se explicó, existe una posibilidad mínimamente seria de que la fuente del perjuicio esté relacionada de forma eficiente con las conductas reprochadas a la entidad pública demandada.

41. Bajo esa línea, la Corte concluye que, en estricto cumplimiento de las reglas que ha fijado la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el fuero de atracción, en este asunto se cumple con el factor de conexión requerido para dar aplicación al aludido fuero. En este caso, existen elementos objetivos circunstanciales que, razonablemente, permiten deducir una posible o potencial responsabilidad de la entidad pública en la controversia planteada por los demandantes. Se recalca que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se activa aun cuando, al momento de realizar el análisis probatorio del proceso, el juez de conocimiento establezca que la entidad pública también demandada no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo.

42. En consecuencia, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de B. es competente para conocer el proceso promovido.

43. Regla de decisión: “Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”[21].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,