Auto nº 141/22 de Corte Constitucional, 10 de Febrero de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 10 de Febrero de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-895 |
Auto 141/22
Referencia: expediente CJU-895
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, S., y el Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Tercera Civil, Familia y Laboral.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente:
AUTO
1. El 20 de septiembre de 2018, los ciudadanos N.A. de Castillo y L., N. y J.C.A. (desde ahora, los demandantes), por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda declarativa verbal de mayor cuantía en contra de la sociedad Promigas S.A. E.S.P. (en adelante, Promigas o la demandada). Solicitaron (i) declarar civilmente responsable a la empresa demandada; y, en consecuencia, (ii) condenarla al pago de los perjuicios causados en el predio de su propiedad, con ocasión de la construcción e instalación del Gasoducto Bremen-Majaguas.
2. Mediante auto de 28 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Sincelejo admitió la demanda. Agotadas las etapas procesales de rigor, en sentencia del 30 de julio 2019, el referido juzgado accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, Promigas apeló dicha determinación.
3. El Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Tercera Civil, Familia y Laboral, por medio de auto del 11 de noviembre de 2020, declaró su falta de competencia para conocer el proceso con fundamento en tres argumentos. Primero, que, a pesar de que la empresa demandante es un particular, el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 establece que los procesos en los que se demanda la reparación de perjuicios causados con ocasión de una servidumbre, son de competencia de los jueces de lo contencioso administrativo. Segundo, que, para efectos de la competencia, es irrelevante que no se hubiera proferido un acto administrativo de imposición de servidumbre y, tercero, que lo que se ( ) cuestiona tiene que ver con la ocupación de facto de un inmueble y la imposición de servidumbre aunque sea parcial, que requiere para la prestación del servicio público que les atañe, [por lo que] es patente que la justicia llamada a conocer del trámite de declaratoria de la deprecada responsabilidad y consecuente pago de perjuicios, es la contencioso administrativa a través del medio de control de reparación directa[1].
4. El conocimiento del proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, que, por medio de auto del 21 de abril de 2021, planteó el conflicto negativo de jurisdicciones. Para sustentar su falta de competencia, sostuvo que, para los efectos de la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo, Promigas no puede ser entendida como entidad pública, al menos no en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. Esto, debido a que, según consta en el certificado de existencia y representación legal, es una empresa privada. Así, en aplicación del numeral 1º del referido artículo, concluyó que carece de competencia para conocer del proceso sub lite.
5. El 29 de abril de 2021, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional y repartido al Despacho de la suscrita magistrada ponente, con ocasión del sorteo realizado en la Sala Plena del 25 de mayo de 2021[2].
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Tercera Civil, Familia y Laboral, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de responsabilidad civil extracontractual interpuesta por los ciudadanos N.A. de Castillo y L., N. y J.C.A.. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas de competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual (II. 4 y 5 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 6 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[3]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[4], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1. Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [5].
2. Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[6].
3. Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[7].
9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
10. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda sub examine configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Tribunal Superior de Sincelejo, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8]. Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, el proceso de responsabilidad extracontractual iniciado en contra de Promigas. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 - 4 supra).
4. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer las demandas generadas por la ocupación permanente de redes y torres conductoras de energía sin la constitución de una servidumbre. Reiteración de los Autos 1045[9] y 1085 de 2021[10]
11. La Corte Constitucional, en la sentencia T-824 de 2007, estableció una distinción acerca de la jurisdicción competente para asumir los procedimientos de constitución de servidumbres y de reivindicación de predios ocupados permanentemente por la conducción de energía eléctrica. En tal sentido, expuso que corresponde a las empresas del sector eléctrico promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo i) la constitución de las servidumbres de utilidad pública, necesarias para adelantar obras, prestar el servicio de energía eléctrica y ejercer mantenimiento y vigilancia sobre las instalaciones, a las que se refieren los artículos 18 de la Ley 126 de 1938, 25 de la Ley 56 de 1981 y 57 de la Ley 142 de 1994 y ii) que compete a la jurisdicción civil, atendiendo a las previsiones del derecho privado en la materia, decidir sobre la reivindicación de los predios ocupados de manera permanente, con fines de conducción de energía eléctrica[11] (subraya propia).
12. Para ello, la Corte Constitucional concluyó, con base en jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, que únicamente los actos y hechos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, derivados del ejercicio de los derechos y prerrogativas conferidos por la ley para la constitución de servidumbres, entre otras actividades, son de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo tanto, los actos y hechos que tengan lugar en escenarios diferentes a los enunciados, deben ser conocidos por la justicia ordinaria por regla general[12]. Sumado a ello, no le es dable a las entidades prestadoras de servicios públicos ocupar bienes de propiedad privada, por la vía de los hechos[13], pero si ello ocurre, el prestador debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar[14]. En estos eventos, corresponde a la jurisdicción ordinaria, con fundamento en la normatividad civil, resolver las pretensiones de restablecimiento de los afectados[15], a través de la acción reivindicatoria consagrada por el artículo 955 del Código Civil.
13. En ese mismo sentido, el Consejo Superior de la Judicatura en diferentes oportunidades se pronunció sobre la competencia para conocer de controversias originadas por la ocupación permanente de un predio por parte de una empresa prestadora de servicios públicos sin la constitución de una servidumbre. De esa forma, en el auto del 22 de junio de 2015 con radicado No. 11001010200020150110200, puso de presente que: (i) no les es dable a las entidades prestadoras de servicios públicos ocupar bienes de propiedad privada por vía de los hechos y (ii) en caso de que dicha situación se dé, le corresponde a la jurisdicción ordinaria resolver las pretensiones de restablecimiento de los afectados[16].
14. A su turno, el Consejo de Estado señaló que las empresas de servicios públicos no pueden constituir servidumbres de manera unilateral, ya que analizado el contenido del artículo 33 de la Ley 142 de 1994 el precepto en modo alguno autoriza directamente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios a constituir directamente servidumbres, como si se tratara de una suerte de prerrogativa especial con carácter de función administrativa, sino que -muy por el contrario- tan sólo los habilita para promover la constitución de las mismas[17], bien mediante acto administrativo o a través del proceso de imposición de servidumbre regido por la Ley 56 de 1981[18]. Así también, la Corte Constitucional, en la sentencia C-551 de 2008, descartó el ejercicio de función administrativa por parte de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios en esta materia debido a que [e]n la constitución de servidumbres asimismo las empresas de servicios públicos domiciliarios no producen actos administrativos. De manera que, los prestadores carecen de autorización legal, prerrogativa especial o ejercicio de función administrativa, para constituir servidumbres de hecho o forzosas.
15. Con todo, el Consejo de Estado ha considerado que conforme al artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para, a través del medio de control de reparación directa, conocer los procesos relacionados con la determinación de la responsabilidad que le podría corresponder a la empresa prestadora de servicios públicos por la omisión en haber promovido la constitución de la servidumbre[19]. No obstante, para la Corte Constitucional, la competencia de esta jurisdicción se circunscribe a las hipótesis de control de los actos administrativos por los cuales se impone la servidumbre, o bien el conocimiento de las controversias surgidas en razón a la acción u omisión del prestador en el uso de dichas prerrogativas, esto es, cuando la servidumbre ya ha sido constituida, y no en el caso de ocupaciones por vía de los hechos que, en propiedad, no constituyen servidumbres.
16. De lo expuesto es dable concluir que: (i) las servidumbres de servicios públicos domiciliarios pueden ser impuestas por acto administrativo, mediante proceso judicial o de forma voluntaria, esto es, mediando la autorización del propietario del predio sirviente; (ii) no existe una prerrogativa legal que le permita a los prestadores de servicios públicos imponer servidumbres de hecho; (iii) en los casos en los cuales por la vía de los hechos los prestadores ocupen de facto, temporal o permanentemente, bienes de propiedad privada para construir infraestructura de servicios públicos, deberán responder patrimonialmente mediante el pago de una indemnización justa al propietario, que compense los perjuicios derivados de la afectación que deberá soportar el predio, según lo disponen el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 y la Ley 56 de 1981; (iv) en estos casos la pretensión es de tipo reivindicatorio y será del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil; todo ello, (v) sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, para conocer de la legalidad de los actos administrativos por los cuales se impone una servidumbre o de la responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos, como en los casos de responsabilidad extracontractual por daños antijurídicos derivados de la prestación del servicio público domiciliario.
17. En consecuencia, el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación directa de un predio por parte de una empresa prestadora de servicios públicos, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en razón a que: (i) la ocupación por la vía de los hechos de los prestadores de servicios públicos no constituye una modalidad de servidumbre, por lo que escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa previsto en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994; (ii) la Corte Constitucional señaló, en la sentencia T-824 de 2007, la competencia de la jurisdicción ordinaria civil para decidir sobre la reivindicación de los predios ocupados de manera permanente, con fines de conducción de energía eléctrica; (iii) la pretensión indemnizatoria del propietario del predio afectado, está prevista por el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 y la Ley 56 de 1981, conforme a las reglas de procedimiento civil.
18. Regla de decisión. Corresponde a los jueces ordinarios, en su especialidad civil, el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos, en los eventos en los que no se hubiese constituido legalmente una servidumbre.
19. La Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, al menos, por cuatro razones: (i) la demanda tiene como objeto que se declare la responsabilidad civil de Promigas por la ocupación del predio de propiedad de los demandantes; (ii) estos últimos buscan que se condene a Promigas a pagarles los perjuicios patrimoniales causados; (iii) la parte demandante no busca controvertir una actuación administrativa del Estado orientada a la imposición de la servidumbre, la cual sí podría ser demandada ante los jueces de lo contencioso administrativo; y (iv) se trata de un proceso en el que se busca la indemnización de los perjuicios irrogados por la ocupación por vía de hecho que, al parecer, ha ejercido Promigas sobre el predio de propiedad de los ciudadanos demandantes y que, en estricto sentido, no constituiría servidumbre. Así las cosas, la demanda sub examine debe seguir el procedimiento definido en la Ley 56 de 1981, según lo establecido en el artículo 57 de la Ley 142 de 1994.
20. Tal y como lo consideró la Sala en el Auto 1085 de 2021, el trámite especial de indemnización por la ocupación de predios para la prestación de servicios públicos no está atribuido a una jurisdicción en particular, por lo que su conocimiento está regulado por la cláusula general de competencia del artículo 15 del CGP. Ello, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1073 de 2015, norma que remite a tal codificación para los aspectos no regulados (art. 2.2.3.7.5.5). Lo mismo se puede decir del artículo 27 de la Ley 56 de 1981, pues dispone que dicho trámite se adelantará sin perjuicio de las reglas generales contenidas en los libros 1 y 2 del Código de Procedimiento Civil, remisión que debe entenderse al CGP.
21. Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Tercera Civil, Familia y Laboral es la autoridad competente para conocer del presente asunto, en virtud de lo previsto en el numeral 1º del artículo 31 del CGP, en concordancia con el inciso 1º del numeral 1 del artículo 20 ibídem.
36. Órdenes. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena ordenará el envío del expediente al Tribunal Superior de Sincelejo para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo y la Sala Tercera Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo, en el sentido de DECLARAR que Sala Tercera Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-895 a la Sala Tercera Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente de segunda instancia, archivo 03Anexosdemanda, f. 12 (p. 12).
[2] El expediente fue remitido al Despacho hasta el 9 de junio de 2021, según constancia de la Secretaria General.
[3] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[4] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[5] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[6] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[7] Id.
[8] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos (negrillas propias).
[9] Expediente CJU-610.
[10] Expediente CJU-417.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-824 de 2007.
[12] Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M.S.M. de E., Ministro del Interior, julio 11 de 2002.
[13] Corte Constitucional, sentencia T-824 de 2007.
[14] Id.
[15] Id.
[16] Esta posición fue reiterada en el Auto del 13 de marzo de 2019 con radicado No. 110010102000201800620 00 (15182 34). En donde se señaló que las empresas de servicios púbicos carecen de competencia para imponer servidumbres de forma directa, y en la medida que la empresa pretenda beneficiarse de una servidumbre deberá acudir a la comisión de regulación respectiva, o adelantar el proceso judicial correspondiente conforme lo establecido en la Ley 56 de 1981( ) la competencia para conocer de las servidumbres está radicada en la Jurisdicción Ordinaria, pues en el subjúdice, la pretensión no está relacionada con la nulidad de acto administrativo alguno, sino con la imposición de una servidumbre de tipo judicial, es decir, aquí no existe actividad de la administración demandante mediante una de las cualquiera acciones determinadas en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo como competencia de esa jurisdicción, menos se está en presencia del evento previsto en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, que exige precisamente esa actuación administrativa susceptible de controversia judicial.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 35278 de fecha 14 de enero de 2010, C.R.S.C.P..
[18] A similar conclusión llegó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el Concepto Unificado 19 de 2010 y en los Conceptos 63 de 2013, 506 de 2018 y 313 de 2021.
[19] Consejo de Estado, sección tercera, radicación número: 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958) del veinticuatro (24) de enero de dos mil siete (2007). En esta oportunidad el tribunal contencioso administrativo conoció de la apelación interpuesta en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 9 de febrero de 2006, que declaró la caducidad de la acción contenciosa administrativa, frente a una demanda ordinaria de mayor cuantía presentada inicialmente por el señor N.J.D.T. en contra de la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica - CORELCA S.A. E.S.P. y ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., ante el Juez Civil del Circuito de Valledupar Reparto, y que fue readecuada como acción de reparación directa, como consecuencia del rechazo de la demanda por la jurisdicción ordinaria por falta de competencia. La demanda pretendía que se declarara civilmente responsables a los demandados de los perjuicios ocasionados al actor, como consecuencia de la imposición inconsulta de una servidumbre pública de conducción de energía eléctrica sobre el inmueble urbano situado en el Municipio de Valledupar, paraje El Cerrito.
Esta postura fue igualmente señalada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicación número: 54001-23-31-000-2008-00301-01(38271) del nueve (9) de febrero de dos mil once (2011) y la Sección tercera, Subsección A, Radicación número: 23001-23-31-000-2001-00498-01(36822) del veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciséis (2016).
