Auto nº 020/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022
| Número de sentencia | 020/22 |
| Número de expediente | CJU-722 |
| Fecha | 19 Enero 2022 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 020/22
Referencia: expediente CJU-722
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Primero de Familia del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 17 de febrero de 2017, A.d.S.V.M. (en adelante, la demandante) interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de C. (en adelante, SEDC). Esto, con el fin de que se declare la nulidad del oficio “PS 1104 de 5 de agosto de 2016”[1] y de las resoluciones No. “11480–6 del 29 de diciembre de 2015, 8502–6 del 16 de septiembre de 2015, 5614–6 del 23 de agosto de 2013 y 2837-6 de 9 de mayo de 2014”[2], por medio de las cuales la SEDC suspendió el reconocimiento y pago del cincuenta por ciento (50%) de “las cesantías definitivas causadas por el fallecimiento del docente C.E.E.C. (…), hasta tanto la justicia ordinaria decida sobre las calidades y condiciones alegadas par la señora A.d.S.V.M.”[3]. Lo anterior, en su criterio, por encontrarse “acreditada su condición de compañera permanente”[4] del causante.
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El conocimiento de este proceso fue asignado por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, el cual, el 7 de diciembre de 2017, rechazó la demanda por considerar que “la oportunidad para pedir la nulidad de dichas resoluciones caducó y el Oficio 1104 del 2016 no era susceptible de control judicial”[5]. Ante esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. Por lo cual, el 1 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de C. revocó la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales. Al respecto, señaló que el término de caducidad debía contarse “desde la notificación de[l] oficio PS 1104 del 5 de agosto de 2016”[6]. En su criterio, dicho oficio constituye “un nuevo acto administrativo que pone fin a la actuación adelantada, pues como se evidencia en la Escritura Pública No. 4877 del 5 de julio de 2016, en una de las hijuelas de distribución de los bienes del causante C.E.E.C. se adjudicó [a la demandante] el 50% del 100% de las cesantías reconocidas”[7]. Por lo anterior, el Tribunal ordenó devolver el expediente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, para lo de su competencia.
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El 2 de septiembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales reanudó “la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[8]. En esta, decidió declarar “de oficio la falta de jurisdicción”[9]. Según indicó, “el trámite adelantado motu proprio por la demandante no se ajustó a la normativa de liquidación de herencias y sociedades conyugales”[10]. Esto, por cuanto el artículo 1º el Decreto 1729 de 1989, por medio del cual se modificó el Decreto Ley 902 de 1988, dispone que “podrán liquidarse ante notario público las herencias de cualquier cuantía y las sociedades conyugales cuando fuere el caso, siempre que los herederos, legatarios y el cónyuge sobreviviente, o los cesionarios de éstos, sean plenamente capaces, procedan de común acuerdo y lo soliciten por escrito”. Sin embargo, “la señora A.V. a través de apoderado judicial, efectuó el ‘trabajo de partición y/o adjudicación de bienes en la sucesión adicional intestada del causante C.E.E.C.’, (…) sin concurrencia de ningún otro heredero”[11]. Por tanto, consideró que “escapa a la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa determinar la validez del acto jurídico de partición adicional de la sucesión”[12] y dispuso “la remisión del proceso a la Oficina Judicial para que [fuera] repartido entre los Juzgados de Familia”[13].
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El 28 de octubre de 2020, el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Manizales declaró “la falta de competencia para asumir el conocimiento del trámite que viene surtiendo la señora A.d.S.V.M.”[14] y, en consecuencia, generó “el conflicto negativo de competencia frente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales”[15]. Esto, por dos razones. Primero, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra acreditado que “entre C.E.E.C. (fallecido) y A.d.S.V.M., existió una unión marital de hecho”[16]. Segundo, conforme a los artículos 1045 y 1046 del Código Civil, así como los artículos 490 y 491 del Código General del Proceso, que se refieren a la apertura del proceso de sucesión y el reconocimiento de interesados, respectivamente, “se encuentran surtidos los trámites dispuestos en el ordenamiento jurídico para la adjudicación de los bienes relictos del difunto (…), sin que sea posible en esta instancia o ante esta jurisdicción adelantar otro tipo de proceso”[17]. Según el juez de familia, en el presente asunto “ya se realizó el trabajo de partición adicional para reconocer el derecho a las gananciales que le pudiera corresponder a la señora A.d.S.V.M.”[18], con lo cual “se agot[aron] la totalidad de los procedimientos que se pueden adelantar ante la jurisdicción de familia, sin que sea dable reconocer algún tipo de derecho a la progenitora del difunto”, pues “no existe controversia alguna que deba zanjarse entre estas señoras”[19].
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En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.11 de la Constitución, el presente asunto fue remitido a la Corte Constitucional el 2 de febrero de 2021[20], asignado a la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021 y entregado formalmente el 9 de junio de 2021[21].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Primero de Familia del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por A.d.S.V.M. en contra del Departamento de C., con el fin de que se declarare la nulidad del oficio No. PS 1104 de 2016 y las resoluciones No. 11480–6 de 2015, 8502–6 de 2015, 5614–6 del 23 de 2013 y 2837-6 de 2014, por medio de las cuales niega y suspende el reconocimiento y pago del cincuenta por ciento (50%) de las cesantías definitivas causadas por el fallecimiento de C.E.E.C., quien laboró como docente en la institución educativa B.M. del municipio de Chinchiná, C.. A dichos efectos, la Sala Plena, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia en asuntos relacionados con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos proferidos por entidades públicas (II. 4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [24].
Presupuesto
objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por A.d.S.V.M. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Primero de Familia del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[27]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos de contenido particular
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Acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de actos administrativos de carácter particular. Conforme al artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”. Por esta razón, el Consejo de Estado ha señalado que los actos administrativos de carácter particular “son demandables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”[28]. A su vez, la jurisprudencia constitucional ha precisado que los actos administrativos de carácter particular son aquellos que “producen situaciones y crean efectos individualmente considerados”[29], en la medida en que “constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables”[30].
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos. Por su parte, el artículo 104 del CPACA prevé cuáles son los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En particular, el inciso primero de dicha disposición prescribe que, por regla general, esta jurisdicción “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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El reconocimiento y pago de la cesantía definitiva del empleado público fallecido se materializa mediante acto administrativo de carácter particular. Tratándose de empleados públicos, o de sus herederos, el reconocimiento y pago de la cesantía definitiva se materializa por medio de un acto administrativo de carácter particular[31]. Esto, por cuanto se trata de una manifestación de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos en la esfera privada de los beneficiaros. En efecto, el reconocimiento y pago de la cesantía definitiva implica, per se, el reconocimiento de un derecho laboral. Al respecto, la sección segunda del Consejo de Estado ha precisado que “el derecho a cesantías hace parte de las prestaciones sociales de los empleados públicos”[32]. Si bien no existe una definición “en la ley 6 de 1945 para el sector público, ni en el artículo 249 del C.S.T., para los particulares”[33], la jurisprudencia de dicha corporación ha reconocido que “este auxilio corresponde a una suma de dinero que el empleador está obligado a pagar al trabajador a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio a la finalización del contrato de trabajo”. Así las cosas, “la cesantía es una prestación social que está concebida para que sea retirada por el trabajador al final la relación laboral”[34].
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Regla de decisión. Conforme al inciso 1º del artículo 104 del CPACA, el conocimiento de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidas en contra de actos administrativos que ordenan la suspensión del pago de la cesantía definitiva a los beneficiarios de empleados públicos fallecidos corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que versan sobre un acto sujeto al derecho administrativo e involucran a una entidad pública.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por A.d.S.V.M. debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada para declarar la nulidad de múltiples actos administrativos de carácter particular, todos emitidos por una entidad pública –Secretaría de Educación del Departamento de C.– y relativos al reconocimiento y pago de una cesantía definitiva de un empleado público. Conforme a lo expuesto, según el inciso 1º del artículo 104 del CPACA, la competencia para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos sujetos al derecho público, donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública, y por medio del cual se suspende el pago de la cesantía definitiva a los beneficiarios de empleados públicos fallecidos, corresponde, al menos prima facie, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-722, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Primero de Familia del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por A.d.S.V.M. en contra del Departamento de C..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-722 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero de Familia del Circuito de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Archivo “05 cuaderno tres pruebas, p. 5.
[2] Ib.
[3] Ib., p. 8. El señor C.E.E.C. “laboraba como docente en la institución educativa B.M. del municipio de Chinchiná, C.”.
[4] Ib., 14.
[5] Ib.
[6] Ib.
[7] Ib., p. 9.
[8] Expediente Digital. Archivo “07 Audiencia por medio de la cual se declara la falta de jurisdicción”, p. 1.
[9] Ib., p. 3.
[10] Ib.
[11] Ib.
[12] Ib.
[13] Ib. La juez argumentó que “corresponde al juez de familia como juez natural de la causa, no sólo zanjar la controversia sobre el derecho sucesoral entre la señora A.V.M. y A.C. de Espinosa sino determinar también que bienes de los habidos al momento del fallecimiento del docente, debieron ser adjudicados a cada uno de unos herederos”.
[14] Expediente Digital. Archivo “08 conflicto negativo de competencia”, p. 4.
[15] Ib.
[16] Ib.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Ib.
[20] Expediente Digital. Archivo “09 constancia de remisión a la Corte Constitucional”.
[21] Expediente Digital. Archivo 14 “constancia de reparto”.
[22] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[25] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[26] Ib.
[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 18 de julio de 2011, radicación No. 16191. C.H.F.B.B..
[30] Sentencia SU-050 de 2017.
[31] Conforme a la jurisprudencia constitucional, el acto administrativo constituye “la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados”. Cfr. Sentencia C-1436 de 2000.
[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección “A”, sentencia del 19 de abril de 2012. Radicación número: 25000-23-25-000-2005-03330-01(0943-08). C.L.R.V.Q..
[33] Ib.
[34] Ib.
