Auto nº 874/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. El ciudadano J.A.R.C. tiene 70 años[1]. El 12 de diciembre de 2017, promovió proceso ordinario laboral contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES) y el Fondo de Prestaciones Económicas, C. y Pensiones (en adelante, FONCEP)[2]. La pretensión principal de la demanda es que el FONCEP le reconozca la pensión de jubilación por aportes con base en la Ley 71 de 1988[3]. Adicionalmente, solicita que COLPENSIONES mantenga el pago de la prestación de vejez ya reconocida hasta que el FONCEP lo incluya en la nómina de pensionados[4].

   Como fundamento de las pretensiones descritas, el actor dio cuenta de su historia laboral. Entre septiembre de 1972 y diciembre de 1996, el demandante trabajó en los sectores público y privado así[5]:

   Institución

   Desde

   Hasta

   Jorge Octavio Ardila Luengas

   Septiembre 1972

   Marzo 1973

   Química TVERSTED LTDA

   Abril 1973

   Mayo 1973

   TIBER LTDA

   Julio 1975

   Julio 1977

   Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

   Agosto 1977

   Septiembre 1979

   Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD)

   Julio 1980

   Diciembre 1996

2. Según indicó en su demanda, la última vinculación laboral fue con el “Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD)”, entidad en la que se desempeñó en el cargo de “celador” entre julio de 1980 y diciembre de 1996[6], en la calidad de “trabajador oficial”, de conformidad con lo señalado en el certificado emitido por el Área de Talento Humano de esa entidad[7]. En mayo de 2012[8], el Instituto de Seguros Sociales (ISS) le reconoció pensión de vejez en virtud de lo previsto en la Ley 71 de 1988. Luego, con ocasión del trámite de reliquidación, COLPENSIONES, en reemplazo del ISS, declaró la pérdida de competencia y trasladó la obligación al FONCEP[9]. Argumentó que la pensión debió reconocerse y pagarse por el fondo de previsión social que recibió el mayor tiempo de aportes. No obstante, mantuvo el pago de la prestación al pensionado hasta el día en que el fondo lo notifique del reconocimiento pensional.

3. En el año 2017, el FONCEP negó la prestación porque el peticionario ya recibía una pensión de vejez con recursos públicos y otorgada por el ISS[10]. Contra esta decisión, el demandante reclamó que no pretende el pago de dos pensiones, sino que la entidad asuma el reconocimiento de la prestación a la que tiene derecho. Sin embargo, el fondo no accedió a lo pretendido[11].

4. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá. En Auto del 21 de mayo de 2019[12], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de Bogotá. Sostuvo que, según el artículo 104[13] del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relacionados con la seguridad social de los servidores del Estado, cuando una persona de derecho público gestiona el régimen respectivo. Resaltó que el FONCEP desempeña dicha función y, además, la demanda surge en virtud de actos administrativos que niegan el reconocimiento pensional.

5. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante Auto del 31 de julio de 2019[14], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. En su criterio, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá realizó una interpretación equivocada del artículo 104 del CPACA, porque la gestión del régimen de seguridad social por parte de una persona de derecho público y la naturaleza de la decisión no son los únicos factores que determinan la jurisdicción.

   Indicó que también es necesario distinguir entre empleados públicos y trabajadores oficiales. Según la Sección Segunda del Consejo de Estado[15], los primeros tienen una relación legal y reglamentaria con la administración, en virtud de actos de nombramiento y de posesión, en cuyo caso la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En contraste, el vínculo de los segundos se origina en un contrato laboral y se rige por normas de derecho privado. Por lo tanto, la competencia general está a cargo de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

   Sostuvo que esta postura se apoya en el artículo 155.2[16] ejusdem, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de procesos de nulidad y restablecimiento de derecho de carácter laboral que provengan de un contrato de trabajo. Al contrario, son los jueces laborales los competentes para decidir las controversias que se originan directa o indirectamente en un contrato de trabajo, según el numeral 1° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001[17].

   Bajo esta perspectiva, afirmó que el caso no se refiere a una relación legal y reglamentaria con un empleado público, evento en el cual se activaría la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En contraste, el conflicto surge de cotizaciones que el demandante realizó como empleado del sector privado y en virtud de la vinculación al IDRD en calidad de trabajador oficial, cuyo conocimiento recae en la jurisdicción ordinaria laboral, con independencia de la forma en que se reconoció o negó el derecho.

6. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].

7. El 9 de junio de 2021[19], la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[20] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[21].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[22]

2. La jurisprudencia constitucional establece que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[23].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[24] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[27].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de la misma ciudad. En consecuencia, se cumple el presupuesto subjetivo.

   (ii) Existe una controversia en relación con la autoridad judicial competente para conocer la demanda presentada por el ciudadano J.A.R.C.. La pretensión principal del actor es que el FONCEP le reconozca la pensión de jubilación de conformidad con lo establecido en la Ley de 71 de 1988 y, mientras ese reconocimiento ocurre, COLPENSIONES pague la prestación ya otorgada. Por lo tanto, se acredita el presupuesto objetivo.

   (iii) Las autoridades judiciales enunciaron fundamentos de índole legal dirigidos a negar su competencia para adelantar el proceso. En particular, presentaron una interpretación divergente del artículo 104.4 del CPACA. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer los procesos relacionados con la seguridad social de los servidores del Estado cuando una entidad pública gestiona el régimen respectivo y la demanda se promueve contra actos administrativos.

   En contraste, el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que, en la aplicación de la norma en mención, debe distinguirse entre quienes tienen la calidad de empleados públicos y los trabajadores oficiales. El vínculo de los segundos se origina en un contrato laboral y, por lo tanto, la competencia está a cargo de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Además, afirmó que las demás cotizaciones del actor con el sector privado refuerzan dicha competencia.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto entre jurisdicciones, la Corte Constitucional pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de la misma ciudad. Para ello, definirá el alcance del artículo 104.4 del CPACA y la competencia residual de la jurisdicción ordinaria laboral, para posteriormente resolver el caso concreto.

   Alcance del numeral 4º del artículo 104 del CPACA

6. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de todas las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que estén involucradas entidades públicas o particulares cuando ejerzan función administrativa. Puntualmente, en los temas asociados a la seguridad social, el numeral 4° indica que aquella estudiará los procesos (i) “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos” (ii) “cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[28].

7. En el marco de sus competencias constitucionales y legales, y con base en el alcance previsto por el Legislador para el numeral 4° del artículo 104 del CPACA, el Consejo de Estado[29], el Consejo Superior de la Judicatura[30] y la Corte Constitucional[31] han determinado que, en lo que se refiere a las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se establece mediante dos factores concurrentes: (i) la calidad de servidor público del sujeto que demanda (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) y (ii) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (fijada por su condición de persona de derecho público).

8. El primer requisito, se deriva del artículo 104 del CPACA, en su numeral 4°, en tanto dicha norma se refiere a la categoría de servidores públicos que mantienen una vinculación legal y reglamentaria con el Estado. Esta relación es predicable de manera exclusiva de los empleados públicos.

   Según el Consejo de Estado, la noción general de servidor público, que deriva del artículo 123 constitucional[32], incluye a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales[33]. De modo que se configuran diversas formas de vinculación y relaciones laborales entre particulares y la administración pública, entre las que se encuentran las categorías de empleados públicos y trabajadores oficiales.

9. No obstante, el empleado público es aquel tipo de servidor que tiene una vinculación legal y reglamentaria con la entidad para la que presta sus servicios[34], ya que las condiciones laborales no se definen en un contrato de trabajo, sino que se rigen por el ordenamiento jurídico, a través de disposiciones previstas en las leyes y reglamentos aplicables. Dicha vinculación se concreta con un acto de nombramiento y la suscripción de un acta de posesión. Además, se trata de personas que desarrollan funciones que son propias del Estado, de carácter administrativo, de jurisdicción o autoridad, las cuales se encuentran detalladas en las normas propias del cargo.

   Por su parte, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado, en el que confluye la voluntad de las partes y se rige por normas de derecho privado[35]. Adicionalmente, se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar ordinariamente los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[36].

10. Por ello, cuando la vinculación del demandante se funda en el ordenamiento jurídico, se rige por normas legales y reglamentarias, y se concreta en un acto de nombramiento y posesión, se trata de un asunto de un empleado público que, de conformidad con el artículo 104, numeral 4° del CPACA, puede conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    En cualquier caso, es necesario precisar que tanto la Corte Constitucional como la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura han descartado la posibilidad de interpretar la citada disposición legal en un sentido más amplio. En efecto, en el Auto 490 de 2021[37], esta Corporación analizó detenidamente este punto y concluyó que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA se restringe, en materia de seguridad social, a los empleados públicos y no abarca otro tipo de servidores[38].

11. El segundo requisito, que debe cumplirse de forma concurrente con el anterior, indica que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determina por el hecho de que el régimen al que esté vinculado el empleado público sea gestionado por una persona de derecho público. Es decir, que la controversia necesariamente involucre a una entidad del Estado que se rige por normas de derecho público. Por eso, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, deberá analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al peticionario[39].

    En conclusión, cuando el demandante en una controversia relacionada con la seguridad social tenga la calidad de empleado público, y una persona de derecho público administre el régimen que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto[40].

12. Adicionalmente, con fundamento en el artículo 104.4 del CPACA, el Consejo Superior de la Judicatura[41] y la Corte Constitucional[42] han considerado aspectos adicionales para determinar la competencia en los asuntos relativos a la seguridad social que discuten el vínculo jurídico del trabajador. En primer lugar, se precisó que en estos casos el hito para evaluar la naturaleza de la vinculación del trabajador es el momento de causación de la prestación.

    Este criterio ha sido evaluado como un hito que permite definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Así, por ejemplo, cuando se presentan múltiples vinculaciones públicas y privadas durante la vida laboral del trabajador, y concurrieron en el demandante las calidades de empleado público, trabajador oficial y del sector privado, se ha considerado la calidad del trabajador en el momento de la causación del derecho[43]. Asimismo, en casos en los que no se presentaron variaciones de las calidades en la historia laboral, el hito en mención permitió confirmar la condición prevista en el artículo 104.4 del CPACA, esto es, que el conflicto haga referencia a la relación de los empleados públicos[44].

    En segundo lugar, cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, el hito lo determina la última vinculación laboral del trabajador. El Consejo Superior de la Judicatura ha evaluado los últimos aportes que registra el demandante respecto de la pretensión que reclama, con el propósito de determinar si la persona cumple con el estatus de empleado público y, así, adscribir el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[45].

13. Se trata, entonces, de supuestos que no alteran la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos definidos en el artículo 104.4 del CPACA, sino que precisan la forma de interpretarla en los eventos que se presentan múltiples vinculaciones durante la vida laboral del trabajador o se discute el alcance de la relación laboral. En consecuencia, estos hitos no varían los elementos del artículo 104.4 del CPACA y materialmente sólo pueden aplicarse en los casos en los que se discute el vínculo laboral vigente al momento de causar la prestación o respecto de la última vinculación laboral que incide en el reconocimiento judicial que se reclama.

14. En síntesis, en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos factores concurrentes: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, se han tomado como hitos en la determinación del primer elemento, esto es, la naturaleza de la vinculación del trabajador: (i) el momento de causar la prestación que reclama; o (ii) el de la última vinculación laboral.

    Competencia general o residual de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los conflictos laborales y de la seguridad social de los trabajadores oficiales

15. Según el artículo 12[46] de la Ley 270 de 1996[47] y el artículo 15[48] de la Ley 1564 de 2012[49], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a cualquier otra autoridad judicial. Por su parte, el artículo 2.4[50] del Decreto Ley 2158 de 1948[51], modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001[52], señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.

16. En consecuencia, se define una cláusula general o residual de competencia que le atribuye el conocimiento de un proceso judicial a la jurisdicción ordinaria en los asuntos que no exista una norma especial que determine otra circunstancia[53]. Igualmente, en lo relativo a los temas laborales y de la seguridad social, fija el conocimiento de los casos a la especialidad laboral, en el supuesto de que no esté atribuido por la ley a otra jurisdicción.

17. Por otra parte, el numeral 4º[54] del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

    Al interpretar las disposiciones referidas, el Consejo Superior de la Judicatura indicó que a la jurisdicción ordinaria laboral, en su especialidad laboral, le compete conocer de las controversias relativas al vínculo laboral de un trabajador oficial, incluidos los asuntos relacionados con su seguridad social, puesto que, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se circunscribe a los servidores públicos que tienen una relación legal y reglamentaria con el Estado, lo cual es predicable de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales[55].

18. Bajo esa óptica, concluyó que cuando la relación laboral se encuentra definida en un contrato de trabajo, en el que confluyen la voluntad de la administración y la del trabajador oficial, y este último discute el alcance de sus derechos laborales y de la seguridad social, se trata de un asunto que le compete conocer a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, porque, en atención a los establecido en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria tiene una competencia general y residual que le permite examinar todos los asuntos laborales como de seguridad social que no correspondan a otra autoridad jurisdiccional.

19. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Una vez valoradas las reglas jurisprudenciales relevantes para el análisis del caso (Supra párr. 14 y 18), la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso judicial promovido por el ciudadano J.A.R.C..

(iii) Lo anterior, porque no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4° del artículo 104 del CPACA para fijar la competencia en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En específico: (i) aunque hay dos personas de derecho público que administran los regímenes de seguridad social aplicables al actor (FONCEP[56] y COLPENSIONES[57]), (ii) a partir de un análisis prima facie del tipo de vinculación, se evidencia que el demandante no tuvo la calidad de empleado público.

(iv) En primer lugar, el último vínculo laboral del trabajador lo sostuvo con el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte en calidad de trabajador oficial. Según el certificado emitido por el Área de Talento Humano de esa entidad, el demandante trabajó ininterrumpidamente entre julio de 1980 y diciembre de 1996, y durante todo ese tiempo su relación laboral con el Estado fue, prima facie, en calidad de trabajador oficial[58]. Además, esa condición se confirma con el análisis de las funciones que desempeñó, puesto que la naturaleza de las actividades realizadas (de vigilancia y celaduría), son de aquellas que pueden adelantar o desarrollar ordinariamente los particulares. Por consiguiente, a partir de los elementos significativos que figuran en el expediente, no se trata de un empleado público, cuestión que habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de un trabajador oficial, en los términos del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[59].

(v) En segundo lugar, en el presente asunto no se puede tomar el hito que corresponde al momento de la causación del derecho, ya que la pensión objeto del debate se causó en el año 2011, es decir, 15 años después de que finalizó la última vinculación laboral del accionante. Sin embargo, en el presente asunto las pretensiones de la demanda están fundadas en la discusión entre las administradoras sobre la entidad responsable del pago de la prestación con fundamento en las cotizaciones adelantadas durante el último vínculo laboral que, como se explicó, se extendió por 16 años, en los cuales el demandante tuvo la calidad de trabajador oficial.

(vi) En tercer lugar, aunque la demanda se origina en virtud de actos administrativos que niegan el reconocimiento pensional, la naturaleza del acto no constituye un criterio general ni suficiente para definir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se discute el reconocimiento de prestaciones sociales de los servidores públicos[60]. Lo anterior porque, en materia de seguridad social, la competencia está determinada por la concurrencia de los factores ya reiterados en esta providencia judicial y fijados en el numeral 4° del artículo 104 del CPACA. Estos son, la naturaleza de la calidad del trabajador (empleado público) y que una persona de derecho público administre el régimen en el que se encuentra vinculado.

(vii) Así las cosas, la Sala Plena considera que en el caso del demandante no concurre la calidad de empleado público, que constituye el primer factor exigido en el artículo 104.4 del CPACA para que el asunto se conozca por la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

(viii) Descartada la concurrencia de los factores que activan la competencia definida en el artículo 104.4 del CPACA, la Corte aplicará la cláusula general y residual de competencia prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, que radica en cabeza de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia para conocer aquellos asuntos que no fueron asignados a otra jurisdicción. Además, le asigna la atribución de conocer sobre distintas controversias en materia de seguridad social.

(ix) Por lo tanto, la Corte determina que la competencia para el conocimiento del presente caso le corresponde al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad a la que se remitirá el expediente de la referencia.

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el proceso promovido para que una entidad administradora de pensiones de naturaleza pública asuma el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de un trabajador oficial. Esto, debido a que se trata de un servidor público cuya última vinculación laboral fue, prima facie, en dicha calidad. En esa medida, no concurren los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA y opera la regla de competencia que asigna a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de esta clase de asuntos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,