Auto nº 009/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022

1. El 25 de noviembre de 2016, el señor F.A.S.J. presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Santiago de Cali (Secretaría de Educación) y la Institución Educativa Celmira Bueno de O.[1], la cual es de carácter oficial. Señaló que el 14 de octubre de 2014, su hija K.E.S.G. fue sometida a un esfuerzo físico durante la clase de educación física que le produjo un desmayo y, al no haber recibido los cuidados y atenciones oportunas dentro del plantel, fue trasladada a un centro de salud y luego falleció. Por ende, solicitó que se declare la responsabilidad de los entes demandados por la muerte de la menor de edad y que sean condenados al pago de los respectivos daños ocasionados.

2. Previo reparto, en auto del 27 de marzo de 2017, el Juzgado 2 Administrativo Oral del Circuito de Cali admitió la demanda y dispuso notificar a la parte demandada[2].

3. A través de auto del 20 de junio de 2019, el referido Juzgado declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Santiago de Cali y de su llamado en garantía a la Previsora S.A. Compañía de Seguros y ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Civiles del Circuito de Cali[3]. Estimó que, de acuerdo con la demanda, la falta de atención médica oportuna se atribuye a la entidad encargada de la prestación del servicio médico en la institución educativa, que correspondía, en principio, al Centro Médico IPSALUD SAS, instituto de servicios de carácter privado. Por ello, se debía desvincular al municipio de Santiago de Cali, precisando que la relación entre el Centro Médico IPSALUD SAS y el demandante se somete a las reglas del derecho privado, por lo que la controversia es ajena y no puede ser tramitada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

4. En auto del 31 de octubre de 2019, el Juzgado 13 Civil del Circuito de Cali, autoridad a la cual se le asignó con posterioridad el proceso, suscitó un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4]. Al respecto, consideró que la demanda de forma alguna señala como responsable de la muerte de la menor al Centro Médico IPSALUD SAS. Por el contrario, indica que debido a que la institución educativa Celmira Bueno O. no contaba con un protocolo de asistencia médica o de primeros auxilios, la estudiante no recibió los cuidados y atenciones oportunas dentro del plantel y, por tal motivo, se produjo su fallecimiento. Resaltó que el Juzgado 2 Administrativo de Cali, al advertir la falta de legitimación por pasiva de la parte demandada, debió declarar la terminación del proceso y no abrogarse el derecho de acción para que el proceso continuara en contra de IPSALUD SAS, pues se trata de un ente que no ha sido demandado. Agregó que, de acuerdo con el artículo 8 del Código General del Proceso, la justicia civil es rogada, lo que implica que los procesos se inician a petición de parte, salvo casos especialmente reglados por la ley, dentro de los cuales no se encuentra el presente caso y, por ello, la Jurisdicción Civil se encuentra imposibilitada para integrar el contradictorio.

5. El 2 de febrero de 2021, con sustento en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Secretaria Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió todos los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a la Corte Constitucional[5].

6. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[6].

1. Competencia

   7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

   9. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].

3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual

   10. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante “CPACA”) establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como clásula general de competencia se determinó que a esta jurisdicción le compete “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos[12]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. A su turno, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13].

   11. Por otro lado, el Título III del CPACA regula los distintos medios de control ante dicha jurisdicción, dentro de los cuales se encuentra la reparación directa. El artículo 140 ibidem señala que, a través de su ejercicio, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omision de los agentes del Estado y éste responderá, entre otras, “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. A renglón seguido, la norma dispone que las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. Conviene resaltar que este deber existía antes de la expedición del CPACA, y su respaldo normativo se encontraba en el artículo 31 de la Ley 446 de 1998 que aún está vigente.

   12. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos; (ii) el artículo 105 ibidem señala cuatro excepciones a la competencia de dicha jurisdicción; y (iii) el artículo 140 del mismo estatuto dispone que, en virtud del medio de control de reparación directa, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño producido por la acción u omision de los agentes del Estado y éste responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

4. El carácter rogado de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   13. En la sentencia SU-061 de 2018, acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional señaló que la Jurisdicción de lo contencioso administrativo opera bajo el principio de la justicia rogada, lo cual implica que, por regla general, el operador jurídico no puede actuar de manera oficiosa, sino que su actividad se desarrolla respecto de los cargos que las personas plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el legislador[14]. Asimismo, este tribunal señaló que dicho principio tiene dos implicaciones: (i) la imposibilidad de iniciar de oficio un trámite judicial, ya que se entiende que la persona interesada en reclamarle a la administración la ocurrencia de un daño antijurídico tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones; y (ii) la prohibición del fallador para promover de oficio el trámite de apelación, pues son los sujetos procesales involucrados en la causa los que tienen el deber de sustentar los motivos de su inconformidad.

   14. Por otro lado, en la sentencia en cita se señaló que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado han indicado que existen circunstancias excepcionales en las que la aplicación rigurosa de las reglas que fijan el principio de justicia rogada produce una evidente incompatibilidad entre la decisión judicial y el ordenamiento jurídico, por lo cual, dicho principio, “(…) no puede significar un límite a la labor interpretativa del juez, cuando su aplicación al caso concreto restringe, de forma evidente y desproporcionada, la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2), la prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (art. 228) y el acceso a la administración de justicia (art. 229), según ha reiterado esta Corporación”. En este sentido, el fallo en comento resaltó que: “el Consejo de Estado ha expresado que el juez administrativo está en el deber de interpretar la relación jurídico procesal trabada por las partes y no simplemente aplicar el principio de justicia rogada cuando: (i) la falta de técnica jurídica le impide comprender con suficiencia algunos de los presupuestos relevantes que orientan su labor en el proceso; (ii) la aplicación estricta de este principio desconozca normas o principios consagrados en la Constitución Política; (iii) deje por fuera el cumplimiento de compromisos asumidos por el Estado colombiano en materia de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario y, por último, (iv) en la resolución del caso concreto, aun aplicándose normas procesales pertinentes, se ignoran otras disposiciones jurídicas relevantes para la adopción de una adecuada decisión.”

   15. En suma, puede concluirse que: (i) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo opera bajo el principio de justicia rogada; (ii) una de las implicaciones de este mandato es la imposibilidad de iniciar de oficio un trámite judicial, pues se entiende que la persona interesada en reclamarle a la administración la ocurrencia de un daño antijurídico tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones; y (iii) la aplicación del principio de justicia rogada no puede significar un límite a la labor interpretativa del juez, cuando su aplicación al caso concreto restringe, entre otras, la prevalencia del derecho sustancial y la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución.

16. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 13 Civil del Circuito de Cali y, del otro, el Juzgado 2 Administrativo de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda de reparación directa presentada por el señor F.A.S.J. en contra del municipio de Santiago de Cali (Secretaría de Educación) y la Institución Educativa Celmira Bueno de O.. En tercer lugar, se satisface también con el presupuesto normativo, toda vez que el Juzgado 2 Administrativo de Cali y el Juzgado 13 Civil del Circuito de la misma ciudad manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos a su favor.

17. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento y trámite del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación de los artículos 104 y 140 del CPACA. Como primera medida, la Sala advierte que en el poder conferido por el señor F.A.S.J. para presentar la demanda de reparación directa no se menciona al Centro Médico IPSALUD SAS[15]. Por el contrario, en dicha actuación se precisa que la demanda se presentará en contra de la Institución Educativa Celmira Bueno de O. y la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali[16]. Incluso se destaca que se reclamará la indemnización de los perjuicios causados por la muerte de la hija del poderdante “generada por omisión del docente de deportes al forzarla a realizar ejercicio más allá de su capacidad”[17]. En este sentido, resulta claro que el Centro Médico IPSALUD SAS no fue señalado como parte pasiva de las pretensiones formuladas.

18. Lo anterior se refuerza con el escrito mismo de demanda, en donde se constata, en el acápite de hechos y omisiones, que no se menciona al Centro Médico IPSALUD SAS y que se cuestiona la labor del plantel educativo Celmira Bueno de O., por no contar con un protocolo de asistencia médica o de primeros auxilios, ni de remisión por urgencias para sus estudiantes. Además, en los fundamentos jurídicos, se refiere a que debe imputársele al municipio de Santiago de Cali (Secretaría de Educación) y a la citada institución Educativa la responsabilidad subjetiva bajo el régimen de falla del servicio, pues el hecho que ocasionó la muerte de la menor K.E.S.G., se debió a un esfuerzo superior al que podía soportar y la omisión de ayuda. Finalmente, en el apartado de notificaciones, se refiere nuevamente al municipio de Santiago de Cali (Secretaría de Educación) y a la institución Educativa Celmira Bueno de O.[18].

19. En consecuencia, la Sala encuentra que la demanda de reparación directa presentada por el señor S.J. está dirigida en contra de entidades públicas, de un lado, la Secretaría de Educación del municipio de Cali y, del otro, la institución Educativa de carácter oficial Celmira Bueno de O.. Frente a esta última, por lo demás, vale la pena resaltar que ha obtenido el reconocimiento oficial de estudios en las Resoluciones 4143.2.21.1287 de 2008, 4143.0100.21.9264 de 2017 y 41.432.010.21.010761 de 2018, proferidas por la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali, tal y como consta en el expediente[19]. Por ende, le corresponde la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocer del presente asunto, en virtud de los artículos 104 y 140 del CPACA, por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-359 al Juzgado 2 Administrativo de Cali para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá evaluar nuevamente la legitimación de la causa por pasiva, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia y comunicar la presente decisión al Juzgado 13 Civil del Circuito de Cali y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

20. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas en contra de entidades públicas, en virtud de los artículos 104 y 140 del CPACA. En estos casos, los jueces administrativos deben aplicar el principio de justicia rogada, de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia SU-061 de 2018.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,