Auto nº 014/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022

1. La Policía Nacional, mediante apoderado judicial, presentó “demanda en proceso verbal de mínima cuantía” en contra del señor C.A.A.O. y la señora N.M.A., con el fin de que se les declare responsables por los perjuicios materiales ocasionados a la motocicleta marza S.D., de placas NHG80C, de propiedad de la entidad, con ocasión del accidente de tránsito ocurrido el 4 de noviembre de 2015[1]. En la demanda se alega que el señor A.O. conducía un automóvil particular de propiedad de la señora M.A. y, al omitir una señal de pare, impactó fuertemente la referida motocicleta en la que se transportaban dos miembros de la Policía Nacional. En consecuencia, solicita que se condene al señor A.O. y a la señora M.A. al pago de $ 2.874.132 por concepto de daño emergente.

2. El 8 de febrero de 2018, el Juzgado 4 Administrativo de Manizales declaró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer del asunto[2] al estimar que la demanda se dirige contra un particular que no ejerce funciones administrativas, por lo cual, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante “CPACA”) y el artículo 17 del Código General del Proceso (en adelante “CGP”), el trámite de esta controversia le compete a la Jurisdicción Ordinaria, conforme a la cláusula general y residual de competencias prevista en materia procesal. En consecuencia, ordenó la remisión de las diligencias a la Oficina Judicial para su reparto entre los Juzgados Civiles Municipales del Circuito de Manizales.

3. El 29 de octubre de 2018, el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales rechazó la demanda y ordenó remitir el expediente a la Oficina Local de Apoyo Judicial para su reparto ante los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad[3]. Al respecto, consideró que no es competente para conocer de esta controversia en virtud del artículo 104 del CPACA, cuya lectura debe armonizarse con el inciso 3 del artículo 140 de ese estatuto, el cual señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de aquellas acciones en las que entidades públicas pretendan reclamar daños y perjuicios producidos por un particular u otra entidad pública.

4. El 11 de marzo de 2019, el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Manizales rechazó la demanda invocando la caducidad de la acción[4]. La Policía Nacional presentó recurso de apelación contra el citado auto, centrando su reproche en la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del proceso, como quiera que en la demanda no se discute la responsabilidad de una entidad del Estado o de un particular con funciones administrativas, sino de unas personas naturales[5]. En consecuencia, solicitó que el proceso sea remitido por competencia al Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales o, en su defecto, provocar el conflicto de competencia.

5. El 4 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas se pronunció sobre el referido recurso[6] y manifestó que el Juzgado 3 Administrativo de Manizales incurrió en una causal de nulidad por decidir sobre la admisión de la demanda y rechazarla por caducidad, teniendo en cuenta que previamente otro despacho de la misma especialidad ya había declarado la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ante tal situación, debió remitir el expediente a la Corte Constitucional para que se determinara cuál es la jurisdicción competente para conocer del asunto. En consecuencia, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto del 11 de marzo de 2019 proferido por el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Manizales y, en su lugar, dispuso remitir las diligencias a esta corporación.

6. El 24 de enero de 2020, este tribunal remitió el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en atención a lo dispuesto en auto del 9 de julio de 2015[7].

7. El 2 de febrero de 2021, con fundamento en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió a la Corte Constitucional todos los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8].

8. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[9].

1. Competencia

   9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   10. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

   11. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de responsabilidad extracontractual cuando una entidad pública sufre daños por parte de un particular

   12. El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo juicio le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, a manera de cláusula general de competencia, determinó que dicha jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, dentro de los cuales incluye los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable[16]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se entiende por entidad pública (i) todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; (ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. A su turno, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de esta jurisdicción.

   13. Por otro lado, el Título III del CPACA regula los distintos medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuales se encuentra la reparación directa. Sobre el particular, el artículo 140 ibidem señala que, en virtud de este medio de control, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado y éste responderá, entre otras, “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. A renglón seguido, la norma dispone que las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública[17]. Aunado a lo anterior, el numeral 5 del artículo 152 del CPACA les asigna el conocimiento de los asuntos de reparación directa a los tribunales administrativos, cuando la cuantía exceda de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que, el numeral 6° del artículo 155 ibidem les otorga a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de estos asuntos, cuando la cuantía no exceda el tope previamente señalado.

   14. Ahora bien, en línea con lo expuesto, el Consejo de Estado ha señalado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la acción de reparación directa iniciada por una entidad de derecho público en contra de un particular[18]. Al respecto, ha manifestado que: “Es propio de esta jurisdicción conocer de la acción de reparación directa iniciado por una entidad de derecho público contra un particular, ya que la administración es susceptible de daños ya sea por la acción o por la omisión de una particular o de otra entidad. Por lo cual es ajustado a derecho que se inicie un proceso por las posibles acciones lesivas de particulares contra entidades administrativas”[19]. Cabe resaltar que esta postura se asumió al definir una controversia que versaba sobre los perjuicios ocasionados a Ecopetrol S.A, entre otros, por parte de unos particulares que impidieron la entrada de los trabajadores y contratistas de la entidad, al predio donde se iba a realizar una perforación exploratoria de unos pozos petroleros.

   15. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite le corresponde a dicha Jurisdicción, dentro de los cuales incluye los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, sin importar el régimen aplicable; (ii) el artículo 105 Ibidem establece cuatro excepciones a la competencia de esta jurisdicción; (iii) el artículo 140 del mismo estatuto establece que, en virtud del medio de control de reparación directa, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño producido por la acción u omisión de los agentes del Estado y éste responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma; (iv) para lo cual el numeral 5 del artículo 152 y el numeral 5 del artículo 155 del CPACA asignan el conocimiento de los procesos de reparación directa, de acuerdo con la cuantía, a los tribunales y a jueces administrativos; finalmente, (v) el Consejo de Estado ha señalado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la acción de reparación directa iniciada por una entidad de derecho público en contra de un particular.

16. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Manizales y, del otro, el Juzgado 11 Civil Municipal de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda presentada por la Policía Nacional en contra del señor C.A.A.O. y la señora N.M.A., con el fin de que se les declare responsables por los perjuicios ocasionados a una motocicleta de propiedad de la entidad, con ocasión del accidente de tránsito ocurrido el 4 de noviembre de 2015. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos a su favor.

17. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de una demanda de reparación directa presentada por una entidad pública en contra de unos particulares, en los términos que se fijan en el inciso 3° del artículo 140 del CPACA, en el que expresamente se señala que: “Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión [esto es, la reparación directa] cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”. Si bien en el escrito radicado ante los jueces, la Policía Nacional indicó que se trataba de una “demanda en proceso verbal de mínima cuantía”, la Sala estima que esta encuadra dentro del concepto de reparación directa como medio de control regulado en el CPACA, pues su objeto es la reparación de un daño antijurídico sufrido por una entidad pública por la actuación de unos particulares. En efecto, en el escrito de la demanda se solicita que el señor A.O. y la señora M.A. sean declarados responsables por los perjuicios materiales ocasionados a una motocicleta de propiedad de la Policía Nacional, con ocasión del accidente de tránsito ocurrido el 4 de noviembre de 2015 y, por ende, sean condenados al pago de una suma de dinero por concepto de daño emergente.

18. Ahora bien, conviene precisar que el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos que le corresponde conocer a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluyendo entre otras, la atribución para dar trámite a las controversias originadas en “hechos, omisiones y operaciones” en los que están involucrados los particulares cuando ejerzan función administrativa. A partir de una interpretación aislada de esta disposición podría concluirse que, si los particulares no ejercen tal función, no se presentaría el supuesto de hecho que permite configurar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo. En respuesta a este reparo, cabe aclarar que el artículo 140 del CPACA introduce una regla especial y específica sobre la materia, pues establece el deber de las entidades públicas de presentar la acción de reparación directa cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular, sin incluir calificaciones o condicionamientos respecto de este sujeto. Esta disposición lo que hace es particularizar una regla puntual de competencia, distinta a la de la cláusula general del artículo 104, que se encuentra dentro del Título III del CPACA que regula los medios de control que se ejercen ante los jueces administrativos y, por ello, tiene un rigor normativo especial, como lo ha advertido el Consejo de Estado[20].

19. En suma, y por las razones previamente expuestas, la Sala considera que le asiste razón al Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales, por cuanto la demanda presentada por la Policía Nacional en contra del señor A.O. y la señora M.A. le corresponde tramitarla a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, se ordenará remitir el expediente CJU-497 al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Manizales para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales, al Tribunal Administrativo de Caldas y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

20. Finalmente, la Sala estima desacertada la actuación del Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales pues, en lugar de trabar el conflicto de jurisdicciones en virtud de los argumentos expuestos por el Juzgado 4 administrativo del Circuito de la misma ciudad, prefirió someter el asunto a un nuevo reparto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de esta forma, extender en el tiempo la indefinición del proceso promovido por la Policía Nacional.

21. Regla de decisión. Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular con el objeto de obtener la reparación de un daño antijurídico sufrido por la actuación de éste, la controversia será objeto de conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del inciso 3° del artículo 140 de CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,