Auto nº 022/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022

1. La Universidad Pedagógica Nacional[1] promovió demanda ejecutiva en contra de la señora I.S.C.S., con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de $2.494.331, por concepto de capital insoluto adeudado de conformidad con la Resolución No. 1647 de 2018, más los intereses moratorios respectivos[2].

2. Como fundamento de la pretensión descrita, la entidad adujo que inició un proceso disciplinario en contra de la demandada, quien era funcionaria de la universidad. En decisión del 20 de junio de 2018, la Oficina de Control Interno Disciplinario declaró disciplinariamente responsable a la señora I.S.C.S. y le impuso una sanción de multa. Esta decisión se confirmó en la Resolución No.1247 del 11 de septiembre de 2018, en la que se decidió el recurso de apelación.

3. Por lo anterior, el 19 de diciembre de 2018 el Rector de la Universidad Pedagógica Nacional profirió la Resolución No.1647[3], “Por la cual se ejecuta la sanción disciplinaria impuesta en el proceso 37/13” en la cual ordenó:

   “PRIMERO: Ejecutar la sanción disciplinaria impuesta a la exfuncionaria I.S.C.S., C.C. 52.697.185 de Bogotá, consistente en multa equivalente al valor de (1) mes de salario que devengaba en noviembre de 2012, conforme la parte considerativa del presente caso”.

4. La Universidad Pedagógica Nacional señaló que, el 28 de diciembre de 2018[4] y el 6 de abril de 2019[5], requirió mediante cobro persuasivo a la señora I.S.C.S. para el pago de la multa en mención. Sin embargo, no obtuvo el pago de la sanción. Por consiguiente, presentó demanda ejecutiva en contra de la señora I.S.C.S. con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de $2.494.331, y sus respectivos intereses. El fundamento de la pretensión es la Resolución No. 1647 del 19 de diciembre de 2018 junto con las certificaciones de cobro del 28 de diciembre de 2018 y del 6 de abril de 2019, documentos que, según la ejecutante, constituyen el título ejecutivo.

5. El 5 de febrero de 2020[6], la demanda fue repartida al Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá. Mediante Auto del 18 de febrero de 2020[7], ese despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente asunto y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá.

   Para tal efecto indicó que, de acuerdo con el artículo 104.6[8] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el conocimiento del expediente de la referencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues la ejecución se originó en una condena impuesta por la Universidad Pedagógica Nacional a título de sanción disciplinaria a una ex funcionaria de esa entidad en cumplimiento de sus funciones. En consecuencia, sostuvo que el proceso ejecutivo se origina en un contrato celebrado por una entidad pública.

6. Por lo anterior, el 3 de marzo de 2020[9], la demanda fue asignada al Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 7 de septiembre de 2020[10], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

   Al respecto, sostuvo que la demandante pretende el pago de una sanción disciplinaria impuesta a la señora C.S. por valor de $2.494.331, en su calidad de exfuncionaria de la entidad, a través de la Resolución No. 1647 del 19 de diciembre de 2018 y unos certificados de cobro de esta. De manera que el título ejecutivo que fundamenta la pretensión no se enmarca en los presupuestos contemplados en los artículos 104.6 y 297[11] del CPACA y, en consecuencia, le corresponde conocer del presente asunto a la jurisdicción ordinaria.

7. Mediante oficio del 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

8. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada S.[12].

9. El 9 de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[13].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[14] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[15].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de jurisdicción negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de jurisdicción positivo)[17].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[21].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Bogotá). En consecuencia, se comprueba que el conflicto se origina entre dos autoridades judiciales pertenecientes a jurisdicciones distintas y, por lo tanto, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.

   (ii) Existe una controversia entre las autoridades en mención con respecto a la competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Universidad Pedagógica Nacional contra la señora I.S.C.S., con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de $2.494.331 por concepto de una sanción disciplinaria impuesta a la demandada, en su condición de exfuncionaria de la entidad, más los intereses moratorios respectivos. Por lo tanto, se configura el presupuesto objetivo.

   (iii) Las autoridades judiciales enunciaron fundamentos de índole legal que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. De una parte, el Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá sostuvo que, de acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA, corresponde el conocimiento del presente caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues la ejecución se originó en: (i) una condena, porque se trata de una multa impuesta por el rector de la Universidad Pedagógica Nacional, a título de sanción disciplinaria, a una ex funcionaria de la entidad; y, (ii) en un contrato, por cuanto las partes habían sostenido una relación de esta naturaleza.

   De otra parte, el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Bogotá indicó que la demandante pretende el pago de una sanción disciplinaria impuesta a la señora C.S. por el valor de $2.494.331, en su condición de exfuncionaria de la entidad, a través de la Resolución No. 1647 del 19 de diciembre de 2018 y unos certificados de cobro de la misma, por lo que el título ejecutivo no se enmarca en ninguno de los presupuestos contemplados en los artículos 104.6 y 297 del CPACA y, en consecuencia, le corresponde conocer del presente asunto a la jurisdicción ordinaria. De esta manera también está acreditado el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a la jurisdicción encargada de conocer los asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de una multa que tiene origen en una sanción disciplinaria.

   Competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una sanción disciplinaria impuesta por una universidad pública

6. El artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Asimismo, el artículo 422 ibídem establece que pueden demandarse ejecutivamente “las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él”.

7. De otro lado, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. Esta disposición corresponde a la cláusula residual de competencia para la jurisdicción ordinaria, que le atribuye el conocimiento de aquellos asuntos en relación con los que no exista una norma especial de competencia.

8. Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22] y determina que se trata de aquellos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública y contratos celebrados por entidades estatales. Por consiguiente, la Sala debe analizar, en cada caso concreto, si la demanda de la referencia corresponde a uno de los asuntos que son de competencia de esa jurisdicción.

   Como se observa, los procesos ejecutivos formulados por una entidad pública para el cobro de un acto sancionatorio expedido en ejercicio de la facultad disciplinaria asignada en el artículo 76[23] de la Ley 734 de 2002, no están previstos en la regla especial de competencia definida en el artículo 104.6 del CPACA. En concreto, esta pretensión no procede de títulos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (ii) las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. En consecuencia, al no existir una norma especial que asigne la competencia de este asunto opera la regla residual de competencia definida en los artículos 15 del CGP y 12 de Ley 270 de 1996, y que asigna el asunto a la jurisdicción ordinaria.

9. En concordancia con lo anterior, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 26 de junio de 2014[24], resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que en esta oportunidad es objeto de análisis. Se trataba de una controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. La demanda ejecutiva fue presentada por una entidad pública, con el fin de que se librara mandamiento de pago de una obligación cuyo título base de recaudo era un acto administrativo sancionatorio expedido por la demandante.

   En la decisión del conflicto en mención, el Consejo Superior de la Judicatura atribuyó el conocimiento del proceso ejecutivo al juez ordinario, en su especialidad civil de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula residual de competencia y en los artículos 14, 16 y 488 del Código de Procedimiento Civil. Textualmente dijo:

   “De acuerdo a lo anterior, sin lugar a dudas, el trasfondo de la demanda incoada está dirigida a que se ordene el pago de sumas de dinero originadas en un acto administrativo por el cual se sancionó al demandado, luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto, dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, que para el presente caso, se trata de un proceso ejecutivo, y en tal evento se tiene que la Jurisdicción Contencioso Administrativa sólo conoce de los tipos de ejecuciones, previstos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), y de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993 (…) en el presente caso la sanción deviene como ya se indicó del trámite interno que efectuó Control Interno en Ecopetrol más no una condena impuesta por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En el presente caso, efectivamente la base del recaudo ejecutivo deviene de un acto administrativo el cual no es más que la manifestación del Estado, a través del cual sancionó al accionado al interior de un proceso disciplinario mediante decisión del 18 de enero de 2012”.

10. Así pues, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación cuyo título base de recaudo es un acto administrativo contentivo de una sanción disciplinaria consistente en una multa. Lo anterior, por cuanto no se trata de uno de los específicos procesos ejecutivos asignados a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el artículo 104.6 y, por lo tanto, opera la regla residual de competencia que radica el conocimiento de estos asuntos a la jurisdicción ordinaria.

11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

11.1. Se suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en tanto concurren los presupuestos para la configuración de este tipo de controversias, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta decisión.

11.2. La Sala dirimirá este conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Universidad Pedagógica Nacional. Para ello deben aplicarse las reglas previstas en los artículos 15 y 422 del CGP, con base en los siguientes fundamentos:

11.3. Primero, la controversia se origina en el conocimiento de una demanda que reclama, a través del proceso ejecutivo, el pago de una obligación cuyo título base de recaudo es un acto administrativo contentivo de una sanción disciplinaria (multa), esto es, la Resolución No.1647 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ejecuta la sanción disciplinaria impuesta en el proceso 37/13”, proferida por la Universidad Pedagógica Nacional.

11.4. Segundo, de acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (ii) las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. En el presente caso, el título ejecutivo no es ninguno de los mencionados anteriormente, por cuanto corresponde a una decisión administrativa que impone una multa a título de sanción disciplinaria.

11.5. Tercero, los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996 definen la regla residual de competencia, de acuerdo con la cual le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción.

11.6. Cuarto, cabe aclarar que la providencia del Consejo Superior de la Judicatura que se cita analizó una situación similar a la que se estudia en esta oportunidad con fundamento en el Código de Procedimiento Civil, pues, para la época, era la norma vigente. No obstante, el Código General del Proceso (que entró a sustituirlo) regula de forma idéntica las mismas situaciones. Por esta razón, el cambio de legislación procesal no afecta el análisis efectuado y, en esa medida, de acuerdo con lo establecido en los artículos 15 y 422 del CGP, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación cuyo título base de recaudo es un acto administrativo contentivo de una multa, impuesta a título de sanción disciplinaria.

11.7. Con fundamento en los argumentos expuestos, se advierte que la demanda ejecutiva formulada por la Universidad Pedagógica Nacional tiene como título un acto administrativo sancionatorio, esto es, la Resolución No. 1647 del 19 de diciembre de 2018 junto con las certificaciones de cobro del 28 de diciembre de 2018 y del 6 de abril de 2019. Tales documentos, según la ejecutante, constituyen el título ejecutivo.

En esta medida, el objeto del litigio no corresponde a los procesos ejecutivos identificados en la regla especial de competencia fijada en el artículo 104 del CPACA. En particular, la Sala se aparta de la conclusión a la que llegó el Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, según la cual la demanda se fundamenta en un título ejecutivo derivado de un contrato estatal. Al respecto, como se ha reiterado en esta providencia, la demandante pretende el cobro de una multa impuesta a título de sanción por la Oficina de Control Interno. De este modo, el origen de la obligación no se desprende de las obligaciones contractuales o de la forma de vinculación, sino del carácter de servidora pública de la funcionaria y de los deberes legales que se encontraban a su cargo.

En este sentido, el documento objeto del cobro no se deriva del contrato estatal ni directa ni indirectamente. En su lugar, proviene del ejercicio de una competencia prevista en la ley para las oficinas de control interno disciplinario. Tampoco se trata de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por lo tanto, el asunto se rige por los artículos 15 y 422 del CGP y opera la regla general de competencia prevista en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado 20 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

11.8. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación cuyo título base de recaudo es un acto administrativo contentivo de una sanción disciplinaria consistente en una multa, de acuerdo con los artículos 15 y 422 del CGP.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,