Auto nº 162/22 de Corte Constitucional, 16 de Febrero de 2022
| Número de sentencia | 162/22 |
| Número de expediente | CJU-956 |
| Fecha | 16 Febrero 2022 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 162/22
Referencia: Expediente CJU-509
Conflicto de entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., dieciséis (16) febrero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia[1], en los siguientes términos:
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La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca COMFENALCO VALLE, a través del medio de reparación directa demandó al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unión Temporal Nuevo FOSYGA, a las entidades que conforman el Grupo de Asesoría en Sistematización de Datos S.A. Grupo ASD S.A. y al Consorcio SAYP 2011, con el propósito de que sean declaradas responsables por los daños y perjuicios antijurídicos que sufrió por el incumplimiento en los pagos de los recobros que presentó con ocasión de valores que canceló para garantizar la prestación de servicios de salud excluidos del Plan Obligatorio de Salud POS[2], suministrados en cumplimiento de fallos de tutela o decisiones de los comités técnicos científicos, por valor de MIL CIENTO SESENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS MCTE ($1.165.962.768.oo)[3].
Como consecuencia de la anterior declaración, pidió que se condene a la parte demandada a pagar los intereses corrientes y moratorios que correspondan, los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante y los perjuicios extra patrimoniales en la modalidad de daño moral.
Alegó la demandante que adelantó el proceso administrativo de recobro, pero el FOSYGA le impuso unas glosas, sin fundamentos fácticos o jurídicos al considerar que los servicios hacían parte del POS.
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La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, autoridad judicial que mediante Auto del 18 de agosto de 2015 decidió declarar la falta de jurisdicción y remitió el caso a los jueces laborales[4]. Indicó que, al tratarse de un asunto del Sistema de Seguridad Social Integral, la competencia recae en ellos de conformidad con lo señalado en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
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Reasignada la demanda, le correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali, autoridad judicial que la admitió, notificó a las partes y recibió las contestaciones y excepciones previas por parte de las demandadas[5]. Y mediante Auto del 22 de noviembre de 2018[6] resolvió la excepción de falta de jurisdicción que propuso la ADRES, declarando que es competente para dirimir el asunto, como quiera que, en su opinión, en el caso no se ha determinado que los pagos reclamados correspondan a servicios excluidos del POS y, en ese sentido, que no era el momento procesal para determinar la competencia.
Contra esa decisión la ADRES presentó recurso de apelación el cual fue resuelto mediante Auto del 24 de octubre de 2019[7], por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, por medio del cual revocó la decisión del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Cali y, en su lugar, declaró la falta de competencia y promovió el conflicto negativo de competencias frente al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
Como fundamento de su decisión indicó que las decisiones de glosar los recobros por servicios no incluidos en el Plan Básico de Salud PBS constituye una decisión de carácter administrativo y, por tanto, se enmarca dentro de las competencias de los jueces contencioso administrativos fijadas en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, remitió el caso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 862 de 2021
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La Sala Plena en el Auto 862 de 2021[13], reiterado, entre otras, en el Auto 957 de 2021[14], estableció que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021[15] era aplicable para dirimir los conflictos entre jurisdicciones que se generen en relación con la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicio de salud no incluidos en el POS aun cuando las demandas no se presenten en contra de la ADRES, sino en contra del Ministerio de Salud y Protección Social o el FOSYGA.
A esa conclusión llegó la Corporación al considerar que la referida cartera y el FOSYGA fungieron como predecesores en los procesos judiciales que fueron asumidos por la ADRES tras el cambio estructural y funcional del Decreto 1432 de 2016[16], entre otras cosas.
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Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena para resolver el presente asunto reiterará la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021.
En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, que se declararon sin competencia para conocer el asunto y la última autoridad propuso el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.
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La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por COMFENALCO VALLE en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Unión Temporal Nuevo FOSYGA y otros, con el propósito de que se les declare responsables por los por los daños y perjuicios antijurídicos que sufrió por el incumplimiento en los pagos de los recobros que presentó con ocasión de valores que canceló para garantizar la prestación de servicios de salud excluidos del POS, hoy PBS. Componentes que, según su escrito, suministró en cumplimiento de fallos de tutela o decisiones de los comités técnicos científicos.
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Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali trajo a colación lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para alegar que el asunto no es de su competencia y que debe ser resuelto por los jueces de la jurisdicción contenciosa. Y, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca indicó que, en atención a lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, los competentes son los jueces laborales.
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Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
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Al analizar la demanda presentada por COMFENALCO VALLE se observa que sus pretensiones se orientan a obtener (i) el reconocimiento de responsabilidad de unas entidades públicas en relación con la falta de pago de unos recobros de servicios de salud NO POS y, (ii) el reconocimiento de los perjuicios causados en la modalidad de daño emergente, lucro cesante y daño moral.
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Así las cosas, con el proceso judicial la demandante intenta que se declare responsable a la entidad estatal por no cancelarle los valores que pagó para garantizar el suministro de prestaciones excluidas del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por comités técnicos científicos en su momento o por jueces de tutela. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
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Adicionalmente, la EPS demandante (i) cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió el FOSYGA, como resultado del respectivo procedimiento administrativo especial de recobro que adelantó, por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas y, (ii) pretende el pago de los intereses moratorios, además, de los perjuicios que estima ocasionados por las entidades públicas demandadas, en la modalidad de daño emergente. Controversias estas que se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso en cuestión. En consecuencia, le remitirá el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
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Regla de decisión. [e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[17], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[18].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conocer el proceso de reparación directa presentado por COMFENALCO VALLE en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y otros, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-509 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio 2021.
[2] Hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS).
[3] Expediente digital CJU-509. Carpeta 1. Archivo 11001010200020190253900 C3.pdf, folio 2 reverso.
[4] Expediente digital CJU-509. Carpeta 1. Archivo 2020200273.zip, folios 1645 a 1647.
[5] Debe destacarse que en el proceso la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, presentó una solicitud de sucesión procesal, de conformidad con el artículo 68 del Código General del Proceso, a efecto de que sea tenida en cuenta como sucesor procesal de la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el FOSYGA. Para fundamentar su petición, destacó el objeto y las características de la ADRES que fueron fijados en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 1429 de 2016. Solicitud visible en expediente digital CJU-509. Carpeta 1. Archivo 11001010200020190253900 C3.pdf, folio 65 al 68.
[6] Ibíd., folio 276 a 279.
[7] Expediente digital CJU-509. Carpeta 1. Archivo 11001010200020190253900 C4.pdf, folio 7 a 9.
[8] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[13] Mediante el cual se dirimió el conflicto entre jurisdicciones del expediente CJU-403
[14] Mediante el cual se dirimió el conflicto entre jurisdicciones del expediente CJU-643.
[15] Por medio del cual se dirimió el conflicto entre jurisdicciones del expediente CJU-072.
[16] En este Decreto se suprimió la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social para evitar duplicidad funcional. Las funciones de este departamento fueron asignadas a la ADRES mediante la Ley 1753 de 2015.
[17] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[18] Corte Constitucional. Auto 389 de 2021.
