Auto nº 063/22 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2022
| Número de sentencia | 063/22 |
| Fecha | 25 Enero 2022 |
| Número de expediente | CJU-533 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 063/22
Referencia: Expediente CJU-533
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali y el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
El 30 de agosto de 2019 fue repartida al Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali la demanda ejecutiva laboral presentada por M.Y.P.B. en contra del Departamento de Valle del Cauca.[1] Lo anterior, con el objetivo de que se libre mandamiento de pago por una sanción moratoria que la entidad ejecutada presuntamente debe a la demandante por el no pago oportuno de cesantías definitivas de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006,[2] teniendo en cuenta que esta se desempeñó como profesional universitaria de la Secretaría de Equidad de Género de dicho departamento.[3]
-
Para fundamentar su pretensión, la accionante manifestó que el 2 de febrero de 2015 solicitó al Departamento de Valle del Cauca el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, las cuales fueron liquidadas y reconocidas mediante la Resolución No. 036 del 12 de mayo de 2015[4]. Sin embargo, alegó que tiene derecho a recibir la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 contada desde el 16 de mayo de 2015 -fecha en la que se venció el plazo del artículo 4 de la misma ley para pagar las cesantías- hasta el 14 de agosto de 2015 -fecha en que efectivamente se pagaron las cesantías-.
-
Mediante auto del 15 de octubre de 2019, el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos del circuito. Dicha decisión se sustentó en que como la accionante no acreditó que era trabajadora oficial y “la regla general es que los servidores de la Nación, de los Municipios, de Empresas de Salud Pública en general, tienen la categoría de empleados públicos, […] no puede predicarse que surja la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en los términos del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.”[5] Por consiguiente, en tanto “lo que se busca es el cobro de una obligación surgida como consecuencia de la relación laboral de origen reglamentario entre un servidor público y la administración departamental, el presente proceso debe ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa”[6], en virtud del numeral 4 del artículo 104 del CPACA.[7]
-
En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali que, a través de auto del 10 de diciembre de 2019, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, tomando como fundamento los artículos 104.6 y 297 del CPACA, explicó que el ordenamiento “no asignó la competencia a esta jurisdicción en los procesos ejecutivos en relación con el pago tardío de las cesantías”. [8] Dicha postura se sustentó también en la Sentencia SU del 27 de marzo de 2007 del Consejo de Estado[9], en reiteradas decisiones del Consejo Superior de la Judicatura[10] y en la Sentencia T-198 de 2018 de la Corte Constitucional según las cuales, en lo relacionado con las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, (i) cuando no hay un reconocimiento expreso de tal pretensión por parte de la administración “la acción a incoar es la nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) en caso de contar el ejecutante con el título ejecutivo complejo, la acción ejecutiva sería la que se debe presentar, pero no ante la jurisdicción contenciosa sino ante la jurisdicción ordinaria laboral”. [11]
-
El 6 de abril de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional, previa remisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12].
-
Posteriormente, el 1 de junio de 2021 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.
-
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
-
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[14].
2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali).
2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda ejecutiva laboral promovida por M.Y.P.B., cuya pretensión principal se concreta en solicitar que se condene al Departamento de Valle del Cauca a pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías definitivas, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali justificó su falta de jurisdicción en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por su parte, el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en los artículos 104.6 y 297 del CPACA, así como en pronunciamientos del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional.[15] Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.
2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali y el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.
-
Competencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se reclama la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de cesantías definitivas
3.1 Al resolver un caso en el que a través la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se reclamó la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de cesantías definitivas, la Corte Constitucional, mediante Auto 943 de 2021[16], señaló que “cuando se acuda a la jurisdicción para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, y dicha pretensión no se encuentre debidamente contenida en un título ejecutivo claro, expreso y exigible, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para adelantar la controversia, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.
3.2 Con el objetivo de sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte estableció que para determinar el tipo de acción que se debe adelantar -acción de nulidad y restablecimiento del derecho o acción ejecutiva- y la jurisdicción competente para conocer de dicho proceso, se debe analizar si el demandante podría o no contar con un título ejecutivo, es decir, si tiene el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. Lo anterior, puesto que “para que haya certeza sobre la obligación no basta que la ley disponga el pago de la sanción moratoria, ya que ella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no el título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración”.[17]
3.3 En este sentido, la Corte estableció las siguientes dos reglas para resolver los conflictos de jurisdicción relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas:
-
Cuando la administración reconoce el pago de las cesantías y de la sanción moratoria, el interesado debe acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para ejecutar una obligación clara, expresa y exigible, que contiene el título en su favor. Ello con fundamento en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo, tal y como lo estableció la Corte en el Auto 613 de 2021[18].
-
Cuando la administración reconoce el pago de las cesantías, pero no reconoce el pago de la sanción moratoria, el interesado debe acudir frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar el reconocimiento judicial de la mencionada sanción. Ello en aplicación del primer inciso del artículo 104[19] y el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.[20]
3.4 Aunque el presente asunto es fácticamente similar al caso que originó el conflicto de jurisdicciones resuelto en el Auto 943 de 2021[21], se diferencia de este en que el medio judicial elegido por la demandante fue una demanda ejecutiva laboral y no una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Corte ha sostenido que, para resolver conflictos de jurisdicciones, “es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la [parte] demandante escogió para resolver su controversia”, por lo que no le es dado “modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial”[22]. En consecuencia, la Corte debe tomar “como referente objetivo para dirimir este conflicto” el medio judicial elegido por el demandante, sin que esto implique “la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación”[23]. Es decir, al tomar como punto de partida la elección del demandante y las pretensiones formuladas por este, la Corte no valida o refrenda la idoneidad de dicha elección.
3.5 Así las cosas, la Sala considera que la elección de una demanda ejecutiva laboral para el caso concreto es una diferencia fundamental para resolver el conflicto jurisdicciones sub judice. Lo anterior puesto que el análisis que le compete a la Corte no recae sobre el fondo del asunto o el sustrato fáctico que se presenta en la demanda[24], sino sobre la jurisdicción competente para conocer la demanda presentada teniendo en cuenta las pretensiones planteadas por el demandante.
3.6 Por tanto, dando prioridad al medio judicial elegido por la demandante, este asunto debe analizarse como un proceso ejecutivo.[25] Sobre el particular, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales.
3.7 En consecuencia, atendiendo a la disposición normativa expuesta anteriormente y tomando en consideración lo resuelto por esta Corporación en el Auto 613 de 2021[26], es posible concluir que la jurisdicción contenciosa administrativa ostenta competencia en materia de procesos ejecutivos en los eventos que prevé el artículo 104.6 del CPACA. De tal suerte que en aquellos casos en los que el demandante solicite emitir mandamiento de pago con fundamento en pretendidos títulos-ejecutivos distintos de los previstos por el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no será competente para conocer de tales demandas ejecutivas.
3.8 De allí que, atendiendo a lo establecido en el 104.6 del CPACA, se active la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[27]. Lo anterior, guarda congruencia con lo previsto en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social el cual preceptúa que “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de (...) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
-
La Sala Plena constata que, en el presente caso:
-
Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
-
En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por M.Y.P.B. en contra del Departamento de Valle del Cauca.
Lo anterior puesto que el proceso ejecutivo que generó el presente conflicto de jurisdicciones no cumple con los requisitos necesarios para encuadrarse dentro de aquellos cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011. Ya que no se trata de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales ni contratos celebrados con entidades estatales, pues, en este caso, lo que se busca ejecutar es la sanción moratoria contemplada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Por el contrario, el asunto sub judice se enmarca en la cláusula general de competencia prevista por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, según la cual corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los procesos en los que se pretenda “[l]a ejecución de obligaciones emanadas […] del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
-
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala reitera que la Corte no es competente para determinar si el demandante en el caso sub judice cuenta efectivamente con un título ejecutivo. En consecuencia, si el juez laboral al cual se remitirá el presente asunto considera que la entidad demandante no cuenta con un auténtico título ejecutivo, deberá remitir este caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Corte mediante el Auto 943 de 2021[28].
-
En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali y comunicar la presente decisión al demandante.
Regla de decisión: De conformidad con lo establecido en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de los procesos en que se pretenda solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a través de una demanda ejecutiva.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali y el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali de dicha ciudad es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por M.Y.P.B. en contra del Departamento de Valle del Cauca.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-533 al Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folio 7-9 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[2] Artículo 5°. M. en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
P.. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.
[3] Ver folio 42 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[4] Esta resolución fue modificada por la Resolución 1242 del 29 de junio de 2015.
[5] Ver folio 43 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[6] Ver folio 43 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[7] Cabe resaltar que los argumentos presentados por el Juzgado Quinto Laboral Municipal de Cali para declarar que carecía de jurisdicción para conocer este asunto no están relacionados con la inexistencia de un título ejecutivo.
[8] Ver folio 51 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[9] Consejo de Estado. SU Radicado No. (2777-04) del 27 de marzo de 2007. C.J.M.L.B..
[10] Ver providencias emitidas con ocasión del radicado 110010102000201202235-00 aprobado el 10 de octubre de 2012; 110010102000201202774-00 del 18 de febrero de 2013; 110010102000201300395-00 aprobado el 17 de abril entre otras.
[11] Ver folio 53 (Expediente digital 11001010200020200022500 C3)
[12] El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de mayo de 2021.
[13] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D., 452 de 2019, M.G.S.O.D. y 314 M.P G.S.O.D..
[15] Ver Sentencia SU del Consejo de Estado Radicado No. (2777-04) del 27 de marzo de 2007. C.J.M.L.B.. Ver también providencias del Consejo Superior de la Judicatura emitidas con ocasión del radicado 110010102000201202235-00 aprobado el 10 de octubre de 2012; 110010102000201202774-00 del 18 de febrero de 2013; 110010102000201300395-00 aprobado el 17 de abril entre otras. Ver también Sentencia T-198 de 2018 de la Corte Constitucional.
[16] CJU-451. M.J.F.R.C..
[17] Decisión del 16 de julio de 2015 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado 15001-23-33-000-2013-00480-02 (1447-15).
[18] A manera de aclaración, la Corte resalta que, el cobro del título ejecutivo que reconoce la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, no se podrá adelantar frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con fundamento en que esta Corporación ha entendido que la competencia de los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos está fijada en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y esta se contrae a aquellos que tengan como título ejecutivo (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. Por consiguiente, los procesos ejecutivos de índole laboral o de la seguridad social que no se encuentren comprendidos por tales supuestos, no son de competencia de los jueces administrativos. En ese sentido se puede observar el Auto 613 de 2021.
[19] Inciso 1. Artículo 104. CPACA. “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”
[20] Artículo 138. CPACA. “Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. (…)”.
[21] CJU-451. M.J.F.R.C..
[22] Auto 283 de 2021.
[23] I..
[24] Así lo ha sostenido la Corte al resolver conflictos de jurisdicciones previos. Por ejemplo, mediante el Auto 613 de 2021 (CJU-299), la Corte circunscribió su análisis a partir de la pretensión del demandante de hacer valer un acto administrativo como título ejecutivo y de que, en consecuencia, el juez librara mandamiento de pago a su favor. Esto, con independencia de la naturaleza del vínculo laboral que existió entre el demandante y la entidad demandada. A su vez, en el Auto 312 de 2021, la Corte prestó especial atención a la pretensión del demandante, para determinar la jurisdicción competente.
[25] Un análisis similar se realizó en el Auto 1181 de 2021 (Expediente CJU 809) M.C.P.S..
[26] Expediente CJU 299. M.P G.S.O.D..
[27] Artículo 12. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo (...) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción. (énfasis propio)
[28] CJU-451. M.J.F.R.C..
