Auto nº 1181/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 12 de marzo de 2019, por medio de apoderado judicial, Nueva Entidad Promotora de Salud S.A. (en adelante, Nueva EPS) presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de San José de Cúcuta y del departamento de Norte de Santander, mediante la cual solicitó “librar mandamiento ejecutivo” en su favor y en contra de la entidad demandada. Al respecto, indicó que el “cobro ejecutivo con título complejo” corresponde “a los recursos de esfuerzo propio por concepto de UPC población [del] régimen subsidiado y movilidad de los años 2014, 2015, 2016, 2107 y 2018”. Esto, de conformidad con la Ley 1438 de 2011[1], “el artículo 10° del Decreto 971 del 31 de marzo de 2011, modificado mediante el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012 (compilado en el artículo 2.3.2.2.9 del Decreto único Reglamentario 780 de 2016) y demás normas complementarias”[2].

2. De igual forma, Nueva EPS sustentó su demanda ejecutiva en que, de conformidad con el artículo 2.3.2.2.9 del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016, las entidades territoriales deben girar, dentro de los diez primeros días hábiles de cada mes, “los recursos de esfuerzo propio a las Entidades Promotoras de Salud por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados”. También señaló que, en concordancia, mediante la Circular 018 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social, indicó a las entidades territoriales “que bastaba únicamente con la información contenida en la liquidación mensual de afiliados para que se haga efectivo el giro correspondiente al esfuerzo propio”[3].

3. Por medio de auto de 21 de agosto de 2020, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta resolvió “declarar la falta de jurisdicción para conocer del presente proceso” y remitirlo “a la Oficina Judicial de este distrito judicial, para que sea repartido entre los señores jueces administrativos del circuito de Cúcuta”[4]. El J. citó, in extenso, las sentencias APL2642-2017 de 23 de marzo de 2017 y APL1531 de 2018 de 12 de abril de 2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en donde resolvió conflictos de competencias entre jueces civiles y laborales. En su criterio, en dichas sentencias, la Corte Suprema de Justicia distinguió entre asuntos propiamente de seguridad social y que, por tanto, corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y aquellos que competen a la jurisdicción ordinaria civil o contencioso administrativa.

4. De igual forma, el J. señaló que la Corte Suprema de Justicia sostiene que la decisión de glosar, devolver o rechazar “las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud […] constituye un acto administrativo particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativ[o]”[5], de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En criterio del J., las anteriores consideraciones de la Corte Suprema de Justicia son aplicables al asunto sub examine.

5. Mediante auto de 2 de octubre de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, decidió “declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto [sub judice]”[6]. Con fundamento en los artículos 104, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155 y 297 de la Ley 1437 de 2011, el J. sostuvo que dentro de la competencia “de los jueces administrativos, no se encuentra el cobro de facturas que nazcan por fuera de una relación contractual estatal y por ello, nos encontramos frente a una incompetencia para abordar el asunto de la referencia”[7]. En este sentido, indicó que “no existe competencia atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para reclamar el pago de las acreencias solicitadas por la NUEVA EPS, pese a que éstas tengan un origen en la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011 tal como lo aduce la parte accionante”[8]. Así, advirtió que en el presente asunto “no se cuenta con un acto administrativo que pueda ser enjuiciado, ni versa sobre procedimientos, tratamientos y demás excluidos del Plan Obligatorio de Salud, […] ni mucho menos media contrato estatal celebrado bajo las formalidades legalmente previstas”[9]. En consecuencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura.

6. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. En su momento, la Corte consideró que asumiría esta competencia hasta que “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones”[10], lo cual ocurrió el 13 de enero de 2021 con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[11]. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse acerca de los conflictos de jurisdicciones.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. En este sentido, también se cumple con el presupuesto subjetivo cuando están involucradas autoridades administrativas que actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en atención a la posibilidad prevista por el artículo 116 de la Constitución Política[13]. A su vez, el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[14], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

8. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   (i) Elemento subjetivo. La Corte advierte que el presente caso cumple con el elemento subjetivo, porque el conflicto involucra autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones. De un lado Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad labora y, de otro, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Elemento objetivo. Este elemento también se cumple, debido a que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para conocer la demanda ejecutiva presentada por Nueva EPS en contra del municipio de San José de Cúcuta, Norte de Santander.

   (iii)Elemento normativo. La Sala constata que este elemento también se satisface, habida cuenta de que ambas autoridades judiciales expusieron fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta concluyó el asunto sub judice no implica una controversia “estrictamente de seguridad social”, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el alcance de la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, respecto de las controversias a las que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

   Por su parte, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta declaró su falta de competencia con fundamento en los artículos 104, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155 y 297 de la Ley 1437 de 2011. En su criterio, ninguna de estas normas prevén, dentro de la competencia de los jueces administrativos, los litigios relativos al “cobro de facturas que nazcan por fuera de una relación contractual estatal”[15]. En contraste, el presente asunto gira en torno al reclamo del “pago de las acreencias solicitadas por la NUEVA EPS, […] [originadas] en la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011”[16]. Por tanto, concluyó que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

9. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta y Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta.

   Competencia de la jurisdicción de lo contenciosa administrativa para conocer procesos ejecutivos[17]

10. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados, concretamente, de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales.

11. Más adelante, el artículo 297 del mismo Código señala que constituyen un título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (...) 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (...) 3. [L]os documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles (...) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”. Para hacer efectivos estos títulos ejecutivos, el mismo CPACA en los siguientes artículos 298 y 299 establece una remisión al Código General del Proceso, en lo atinente a la ejecución de providencias judiciales y el proceso ejecutivo, siempre y cuando no se enmarque dentro de los supuestos antes descritos (ver supra 10).

12. Ahora bien, atendiendo a las disposiciones normativas expuestas anteriormente y tomando en consideración lo resuelto por esta Corporación en el auto 613 de 2021[18], es posible concluir que la jurisdicción contenciosa administrativa ostenta competencia en materia de procesos ejecutivos, únicamente, en los eventos que prevé el artículo 104.6 del CPACA. De tal suerte que en aquellos casos en los que el demandante solicite emitir mandamiento de pago con fundamento en pretendidos títulos-ejecutivos distintos de los previstos por el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no será competente para conocer de tales demandas ejecutivas.

13. Por medio del referido auto, la Corte explicó que, en virtud del artículo 140.6 del CPACA, los jueces administrativos conocerán de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[19]. Lo anterior, guarda congruencia con lo previsto en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social el cual preceptúa que “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de (...) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (énfasis fuera del texto).

14. Así, en tratándose de demandas ejecutivas derivadas del sistema de seguridad social cuyo objetivo sea que se ordene librar mandamiento de una obligación originada en el marco del sistema de seguridad social, la cual no se circunscribe en ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 104.6 del CPACA, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para conocer del asunto.

15. Con la demanda ejecutiva, Nueva EPS pretende el pago de “los recursos de esfuerzo propio por concepto de UPC población [del] régimen subsidiado y movilidad de los años 2014, 2015, 2016, 2107 y 2018”, de conformidad con las Liquidaciones Mensuales de Afiliados -LMA- expedidas para los periodos que, según el escrito de demanda, son adeudados por el Municipio de San José de Cúcuta y el Departamento de Norte de Santander. Así, por medio de esta demanda, Nueva EPS solicitó “librar mandamiento ejecutivo” en su favor. Al respecto, la Corte advierte que esta pretensión se fundamenta en el convencimiento de la demandante de que las LMA constituyen títulos ejecutivos, a la luz del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 y de la Circular 018 de 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social (ver supra 2).

16. Recientemente, mediante el Auto 721 de 2021[20], esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ordinaria laboral presentada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado en contra del Departamento de Cundinamarca –Secretaría Departamental de Salud de Cundinamarca– y el Municipio de Fusagasugá. Dicha demanda tenía por objeto el reconocimiento judicial de los dineros «correspondientes al valor que, de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al esfuerzo propio de las entidades territoriales […], con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado […], garantizados por la extinta EPS a los afiliados del municipio de Fusagasugá - Cundinamarca, durante los meses de noviembre de 2012; y septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2015»[21].

17. Prima facie, el presente asunto es fácticamente similar al caso que originó el conflicto de jurisdicciones resuelto por medio del Auto 721 de 2021, pero el medio judicial elegido en cada caso es diferente. En efecto, pese a que ambos casos giran en torno a la falta de pago de servicios de salud en el régimen subsidiado, de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados, los demandantes eligieron medios judiciales distintos para reclamar los pagos a los que consideran que tienen derecho. Así, mientras que en el caso anterior el demandante optó por una demanda ordinaria laboral, la EPS demandante en el caso actual presentó una demanda ejecutiva. La Sala considera que esta diferencia es fundamental para resolver el conflicto jurisdicciones sub judice, debido a que el análisis que le compete a la Corte no recae sobre el fondo del asunto o el sustrato fáctico que se presenta en la demanda[22]. En su lugar, la Sala Plena debe determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer la demanda presentada y, por tanto, responder a las pretensiones planteadas por el demandante.

18. Al respecto, la Corte ha sostenido que, para resolver conflictos de jurisdicciones, “es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la [parte] demandante escogió para resolver su controversia”, por lo que no le es dado “modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial”[23]. En consecuencia, la Corte debe tomar “como referente objetivo para dirimir este conflicto” el medio judicial elegido por el demandante, sin que esto implique “la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación”[24]. Es decir, al tomar como punto de partida la elección del demandante y las pretensiones formuladas por este, la Corte no valida o refrenda la idoneidad de dicha elección.

19. Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas ejecutivas, expuesta en las consideraciones precedentes, es aplicable al asunto sub examine. En este sentido, la Sala observa que el proceso ejecutivo que generó el presente conflicto de jurisdicciones no cumple con los requisitos necesarios para encuadrarse dentro de aquellos cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011. Por el contrario, el asunto sub judice se enmarca en la cláusula general de competencia prevista por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, según la cual corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los procesos en los que se pretenda “[l]a ejecución de obligaciones emanadas […] del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

20. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala reitera que la Corte no es competente para determinar si el demandante en el caso sub judice cuenta efectivamente con un título ejecutivo. En consecuencia, si el juez laboral al cual se remitirá el presente asunto considera que la entidad demandante no cuenta con un auténtico título ejecutivo, deberá remitir este caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Corte mediante el Auto 712 de 2021.

21. Regla de decisión: Corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,