Auto nº 243/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 243/22 |
| Número de expediente | CJU-167 |
| Fecha | 03 Marzo 2022 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 243/22
Referencia: Expediente CJU-167
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de enero de 1988, Empresas Municipales de Cali (en adelante EMCALI) dio a conocer el reconocimiento de pensión de jubilación, mediante el Boletín No. 28746, al señor A.S.R. por reunir los requisitos normativos el 16 de diciembre de 1983.[1] Seguidamente, el 10 de mayo de 1993, EMCALI reliquidó la pensión de jubilación del señor A.S.R. mediante Resolución No. 798, por considerar que no se había incorporado un factor salarial en su liquidación pensional.[2]
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El 26 de mayo de 2016, el señor A.S.R., por medio de apoderado legal, presentó Derecho de Petición ante EMCALI,[3] solicitando el reconocimiento y pago del reajuste pensional contemplado en la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.[4] El 20 de junio de 2016, EMCALI negó las pretensiones solicitadas mediante Oficio No. 832 – DGL - #3221, señalando que se había admitido la renuncia para la jubilación del señor A.S.R. mediante Resolución No. G.G. 002451 del 28 de diciembre de 1983 y que el reajuste pensional del señor A.S.R. se había realizado mediante la Resolución 798 del 10 de mayo de 1993. Igualmente, sostuvo que el demandante se encuentra jubilado desde el 16 de diciembre de 1983 y que, al momento de su retiro, ostentaba la calidad de trabajador oficial. Seguidamente, finalizó mencionando que el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, razón por la que resultaba inaplicable la solicitud realizada.[5]
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El 17 de septiembre de 2019, el señor A.S.R. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo contenido en el Oficio No. 832 – DGL - #3221 del 20 junio de 2016, mediante el cual EMCALI negó el reconocimiento y pago del reajuste pensional contemplado en la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.
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La demanda fue repartida al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, quien, mediante Auto Interlocutorio No. 747 del 18 de octubre de 2019, declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Cali, para su reparto.[6] A juicio del juzgado, el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 le asignó a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento de los casos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, y de estos y su seguridad social, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, siendo esta última la situación que presenta el demandante. Seguidamente mencionó la calidad de trabajador oficial reconocida por EMCALI y citó el numeral 4º del artículo 105 ibídem, señalando que los conflictos de carácter laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, acorde a lo señalado, igualmente, en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por lo cual estimó que “ [c]omo quiera que del acto administrativo relacionado con anterioridad se desprende que entre el señor A[lfonso] S[ilva] R[uíz] y EMCALI (…), existe una relación de carácter laboral, toda vez que el demandante ostenta la calidad de trabajador oficial, la competencia no radica en esta [j]urisdicción”.[7]
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El expediente fue repartido al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali. En Auto Interlocutorio del 16 de enero de 2020,[8] el juzgado propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, pues consideró que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esto, dado que, si bien, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali fundamenta que existe una relación laboral entre el demandante y EMCALI, dado que el señor A.S.R. ostentaba la calidad de trabajador oficial, comenta que el objeto de la demanda persigue obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 832 – DGL - #3221 del 20 junio de 2016. En ese sentido, determinó que “[a] simple vista, la controversia podría suscitarse sobre el supuesto de verificar si el demandado tiene derecho al reconocimiento del reajuste pensional, circunstancia que por sí sola daría paso a que fuese conocida por el Juez del Trabajo, conforme la cláusula de competencia citada atrás; no obstante, el obstáculo que se interpone esta especialidad y el conocimiento de dicho asunto, es que la pretensión general del litigio se dirige a la anulación de un acto administrativo, lo cual, en consideración de este Despacho, solo le concierne a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.[9]
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[10]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]
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En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:
9.1. Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
9.2. Presupuesto objetivo: existe una controversia entre el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor A.S.R.. La pretensión de la demanda tiene por objeto declarar la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago del reajuste pensional contemplado en la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.
9.3. Presupuesto normativo: ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali sostuvo que, según los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es a quien corresponde el conocimiento del asunto al versar sobre la seguridad social de un Trabajador Oficial. Por otro lado, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali indicó que, teniendo igualmente en cuenta el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, lo que se debate es la legalidad de un acto administrativo, por lo tanto, su conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de la misma ciudad. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en el Auto 1171 de 2021, en relación con la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en demandas promovidas por un trabajador oficial que versen sobre derechos pensionales y la situación normativa de EMCALI respecto de sus empleados. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
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Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[14].
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En esta línea, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”
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Según el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, [15] [16] la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.[17]
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Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que se le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.
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Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública.”[18] En esta línea, el numeral 4º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”
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Seguidamente, en Auto 314 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación indicó que, en los casos en que la controversia trate sobre derechos pensionales de un trabajador oficial, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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Ahora bien, EMCALI se constituyó como Establecimiento Público mediante Acuerdo Municipal No. 050 del 1 de diciembre de 1961 y, por medio del artículo único de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, clasificó los cargos de la entidad entre trabajadores oficiales y empleados públicos dependiendo la categoría de los empleos, así como los cargos de dirección y confianza de la misma.
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Por medio de la Sentencia del Consejo de Estado del 31 de julio de 1992, se generó la nulidad de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, al considerar que no se acogía a lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 respecto de las actividades, sino al tipo de trabajo que se desarrolla en la entidad. En la actualidad, se han presentado controversias jurídicas sobre el reconocimiento pensional de servidores públicos que no tenían la calidad de trabajadores oficiales, sino de empleados públicos, generando un debate entre los pronunciamientos de los jueces de conocimiento.
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En consecuencia, esta Corporación, mediante el Auto 1137 de 2021, concordó como regla de decisión que “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener el reconocimiento de una mesada pensional extra. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, siguiendo las reglas jurisprudenciales fijadas en el Auto 314 de 2021, según las cuales, si una persona tiene la condición de trabajador oficial al momento de causar su pensión, todos los asuntos litigiosos que traten sobre sus derechos pensionales, serán competencia de la jurisdicción ordinaria laboral; esto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104, 105 del CPACA y 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. En todo caso, esta Sala advierte que los argumentos anteriormente esgrimidos son propios de la resolución del conflicto de competencia y que, la clasificación del demandante como trabajador oficial o empleado público, es competencia exclusiva del juez de conocimiento.
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Así las cosas, según la documentación allegada en el expediente, EMCALI admitió la renuncia para la jubilación del señor A.S.R. mediante Resolución No. G.G. 002451 del 28 de diciembre de 1983, en calidad de trabajador oficial.
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Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali, y comunicar la presente decisión a los interesados.
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En lo referente a la regla de decisión adoptada en el Auto 1171 de 2021, esta señala que tendrá aplicación cuando un trabajador oficial solicite, litigiosamente, una mesada pensional extra. Sin embargo, esta Corporación considera relevante adecuar la regla de decisión establecida en el Auto en comento, para el caso en estudio, dado el cumplimiento de los presupuestos fácticos que rodea a los pensionados de EMCALI, quienes obtuvieron el derecho pensional bajo la categoría de trabajadores oficiales.
Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener el reconocimiento de una reliquidación pensional. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor A.S.R..
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-167 al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique al Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folios 15 y 16
[2] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 16
[3] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 20
[4] El artículo 116 de la Ley 6 de 1992, establecía un reajuste de las pensiones del sector público nacional que se hubieran reconocido con anterioridad al 01 de enero de 1989. Por su parte, el Gobierno Nacional determinó las condiciones en que se debía realizar este reajuste, mediante el Decreto Reglamentario 2108 de 1992. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, al considerar que no existía unidad de materia. A pesar de ello, esta Corporación determinó que la declaración de inexequibilidad regía hacia futuro, dando aplicación a los principios de buena fe y protección de los derechos adquiridos, para aquellas pensiones que fueron reconocidas en aplicación de este artículo, así como aquellas que no se hubieran reconocido por ineficacia de la entidad o por controversia judicial.
[5] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 23
[6] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 32
[7] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 33
[8] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 38
[9] Expediente Digital “11001010200020200044300 C1.pdf” Folio 39
[10] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Cfr. Auto de 11 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.
[15] Cfr. Auto de 27 de mayo de 2019 del Consejo de Estado.
[16] Cfr. Auto de 4 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.
[17] Cfr. Autos de 5 de junio de 2014, 6 de noviembre de 2014, y 23 de marzo de 2017 del Consejo Superior de la Judicatura.
[18] Cfr. Autos de 6 de noviembre de 2014 y 11 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.
