Auto nº 464/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El 13 de marzo de 2012, la Contraloría del Departamento de Sucre, por medio de apoderada judicial, interpuso demanda ordinaria laboral contra J.C.M.. El propósito de la misma es que se “ordene” que la Contraloría Departamental no puede cumplir con la orden judicial de reintegro de la demandada, por cuanto el cargo que ella ocupaba fue suprimido por la Ordenanza No. 017 del 7 de diciembre de 2001, que modificó la estructura administrativa y la planta de personal de la entidad. En consecuencia, solicitó determinar si la demandada tiene derecho a la indemnización por el hecho de no haberse efectuado el reintegro al cargo y, en caso afirmativo, fijar el monto que corresponda conforme al salario y tiempo de servicio[1].

2. El origen de esta pretensión son las resultas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió J.C.M. en contra de la Contraloría Departamental y el Departamento de Sucre. Las sentencias fueron proferidas a su favor el 7 de octubre de 2010 y 17 de noviembre de 2011, en primera y segunda instancia, respectivamente[2]. Allí se dispuso el reintegro al cargo que ocupaba al momento de la supresión o a otro de igual o superior categoría, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde su desvinculación hasta que fuere efectivamente reintegrada, sin solución de continuidad.

   La ahora demandada estuvo vinculada a la entidad desde el 6 de febrero de 1985 hasta el 31 de diciembre de 2001 y se le reconoció una pensión desde el año 2011[3]. Obtuvo una indemnización por supresión de cargo por valor de $12´409.691, mediante Resolución No. 015 del 23 de enero de 2002[4], y un pago por $150´962.593 por concepto de factores salariales y prestacionales en cumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida a su favor, mediante Resolución No. 4275 del 9 de octubre de 2012[5].

3. Inicialmente el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo conoció de la demanda presentada por la Contraloría mencionada, pero por redistribución de la carga del despacho, mediante proveído del 27 de enero de 2016, la remitió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad[6]. Este juzgado asumió el conocimiento del proceso el 11 de abril de 2016[7].

4. El 19 de agosto de 2016, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo envió el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por falta de competencia, en atención a lo previsto en los incisos finales del artículo 189[8] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[9].

5. El 18 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sincelejo asumió conocimiento del asunto y dispuso la adecuación de la demanda de conformidad con lo previsto en el CPACA. En cumplimiento de lo anterior, el apoderado solicitó que se “ordene” la imposibilidad de reintegro de la demandada a la planta de personal de la Contraloría Departamental y se fije la indemnización compensatoria de que tratan los incisos finales del artículo 189 del CPACA. Además, pidió vincular a la Gobernación del Departamento de Sucre para que asuma el pago de la indemnización[10]. El 18 de mayo de 2017, el juzgado admitió la solicitud de indemnización compensatoria por imposibilidad de reintegro y corrió traslado a la parte demandada[11]. El trámite continuó hasta llegar a la etapa de alegatos de conclusión.

6. El 28 de octubre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sincelejo puso “en conocimiento a las partes la nulidad procesal que se puede materializar, por falta de jurisdicción”, para que se pronunciaran al respecto[12]. En su criterio, debido a que la demanda se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, las normas del CPACA no le resultan aplicables a este proceso, toda vez que dicha codificación solo es aplicable a los procesos instaurados con posterioridad a su entrada en vigencia, el 2 de julio de 2012, de conformidad con el artículo 308[13] de esa normativa.

   En este sentido, el artículo 177[14] del Decreto 01 de 1984 no le otorgaba competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para dirimir solicitudes de indemnización compensatoria, como sí está previsto expresamente en el actual código. Para el juzgado, la competencia en estos asuntos (procesos escriturales) radica en la jurisdicción ordinaria laboral, tal como lo señala la Sentencia T-323 de 2005[15].

7. Vencido el término de traslado a las partes, el 1º de noviembre de 2019, la mencionada autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción en el asunto y remitió el expediente para su reparto entre los juzgados laborales del circuito de Sincelejo[16]. El juzgado reiteró las razones invocadas en el auto del 28 de octubre, en especial sobre el régimen de transición establecido en el artículo 308 del CPACA[17], y agregó que:

   “(…) el artículo 40 de la Ley 157 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, enseña que la competencia para tramitar un proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad, nótese que al momento de presentarse este proceso, la competencia para conocer de la solicitud de indemnización compensatoria por imposibilidad de cumplir la orden de reintegro estaba asignada a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, competencia que se advierte no cambió o se eliminó con la Ley 1437 de 2011, en lo que respecta a la indemnización compensatoria derivada de las sentencias emitidas en procesos iniciados en vigencia del C.C.A., puesto que las reglas contenidas en el C.P.A.C.A. no le son aplicables a los procesos escriturales, lo que significa que el artículo 189 ibídem no puede definir la competencia de un proceso iniciado en vigencia del C.C.A.(…)”[18].

   El juzgado también argumentó la procedencia del proceso ejecutivo para el cumplimiento de sentencias que imponen obligaciones de hacer en contra del Estado y la legitimidad para promover estas demandas de aquellos a quienes se les ha reconocido un derecho dentro de un proceso declarativo, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto en vigencia de los artículos 177 a 179 del CCA y 334 a 339 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC), como en virtud de los artículos 2[9]7 del CPACA y 305 y 306 del Código General del Proceso (en adelante CGP)[19]. Además, afirmó la procedencia excepcional de la tutela en este tipo de asuntos, según la jurisprudencia constitucional[20].

8. El 1º de diciembre de 2020, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sincelejo, al que se remitió el expediente por reparto, no avocó conocimiento y ordenó remitir el proceso al Juzgado Tercero Laboral del mismo Circuito que había conocido inicialmente del asunto[21].

9. El 24 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo reiteró su falta de jurisdicción conforme al artículo 189 del CPACA y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que definiera el conflicto de jurisdicciones suscitado en el presente asunto[22].

10. El 24 de agosto de 2021, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo remitió el expediente a la Corte Constitucional[23].

11. El 28 de enero de 2022, en sesión virtual de la Sala Plena, el asunto fue repartido a la Magistrada S.. Aquel fue remitido al despacho el 2 de febrero de 2022[24].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones[25] de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[26].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicción[27]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[28].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, el Auto 155 de 2019[29] precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[30].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[31].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[32].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de la misma ciudad. Lo anterior, en relación con el conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por la Contraloría General del Departamento de Sucre contra J.C.M., con el fin de que: (i) se “ordene” que la Contraloría Departamental no puede cumplir con la orden judicial de reintegro de la señora Cuello Maduro a la planta de personal de la entidad y, en consecuencia; (ii) se determine si la demandada tiene derecho a la indemnización compensatoria por imposibilidad de reintegro y, en caso afirmativo; (iii) se fije el monto que corresponda conforme al salario y tiempo de servicio.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo suscitó el conflicto con fundamento en el artículo 189 del CPACA, que prevé el trámite de la solicitud de indemnización compensatoria por imposibilidad de reintegro. De otra parte, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de la misma ciudad basó su postura en el artículo 308 del CPACA sobre el régimen de transición y entrada en vigencia de dicho estatuto y el artículo 40 de la Ley 157 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que señala que la competencia para tramitar un proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de la misma ciudad. Para ello, la Sala retomará lo dispuesto en los Autos 837 y 874 de 2021[33] con el fin de analizar las normas que se encontraban vigentes el 13 de marzo de 2012, momento en el que la Contraloría General del Departamento de Sucre interpuso demanda contra J.C.M..

   La determinación de las reglas de competencia con base en las normas vigentes en el momento de presentación de la demanda tiene sustento en el artículo 40, inciso 3°, de la Ley 157 de 1887[34] que establece que la “competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

   Las Altas Cortes tienen un criterio similar en la materia. Por ejemplo, el Consejo de Estado, al analizar si estaba fundada la excepción de falta de jurisdicción de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida el 10 de julio de 2010, estimó que para dirimir si el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía acudir a las normas vigentes para esa fecha, es decir, la Constitución Política y el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)[35]. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia ha aplicado la misma regla al resolver conflictos de competencia[36].

6. Con fundamento en lo anterior, la Corte analizará lo previsto en: (i) el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001[37]; (ii) los artículos 82, 83, 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, que estuvo vigente hasta el 1 de julio de 2012; y, posteriormente, (iii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Los asuntos de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral

7. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[38], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra autoridad. Por su parte, el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), antes de la modificación que introdujo al numeral 4º el Código General del Proceso (en adelante CGP), establecía la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, en los casos relacionados con:

   “ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.

2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral.

3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical.

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.

6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive.

7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994.

8. El recurso de anulación de laudos arbitrales.

9. El recurso de revisión.

10. La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”.

    Ninguno de los eventos previstos en el artículo 2° del CPTSS, que establecía la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, incluso antes de la modificación que introdujo al numeral 4º el Código General del Proceso, se relaciona con la potestad de una entidad pública de demandar ante la jurisdicción que se declare su imposibilidad de cumplir con una orden judicial de reintegro a una ex funcionaria, por supresión del cargo, y en consecuencia, se determine el monto de una indemnización a título de compensación.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en vigencia del Código Contencioso Administrativo

8. El Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA) definió, durante su vigencia, los asuntos de competencia de esa jurisdicción. En este sentido, el artículo 82 señalaba que aquella conoce de las “controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. Además, el artículo 83 le asignó a dicha jurisdicción el juzgamiento de “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

   Asimismo, el artículo 134B de la citada normativa establece la competencia de los jueces administrativos para conocer de los asuntos de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad” (numeral 1°), así como para juzgar “los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se trate de controversias originadas en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional” (numeral 2°).

9. En relación con el cumplimiento y ejecución de las sentencias, el CCA contenía las siguientes reglas: i) el artículo 174 fija la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas “para los particulares y la administración, [las cuales] no estarán sujetas a recursos distintos de los establecidos en este Código, y quedan sometidas a la formalidad del registro en los mismos casos en que la ley lo exige para las dictadas por los jueces comunes”; ii) el artículo 176 sobre la ejecución de las sentencias establece que las autoridades a quienes corresponda “dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento”; y el artículo 177 relacionado con la efectividad de las condenas contra entidades públicas contiene un inciso, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, de acuerdo con el cual “[e]n asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo”.

10. Con base en los factores de competencia previstos en el CCA se advierten las siguientes reglas, durante su vigencia:

    Primera, de conformidad con los artículos 82 y 83, eran de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa las “controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas” así como el juzgamiento de “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

    Segunda, de acuerdo con el artículo 134B, si se trataba de una controversia relacionada con una relación legal y reglamentaria, es decir, la que se predica de los empleados públicos, la competencia estaba radicada en la jurisdicción contencioso administrativa.

    Tercera, según los artículos 174, 176 y 177, el cumplimiento y ejecución de las sentencias dictadas por organismos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaban sujetas a los recursos previstos en el señalado código. Además, estas normas implicaban la actuación inmediata de las autoridades concernidas en la adopción de medidas para su cumplimiento y aludían a la efectividad de las condenas contra entidades públicas en asuntos de carácter laboral en los que se ordenaba el reintegro. De este modo, delimitaban la regulación de este tipo de situaciones y atribuían su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa.

11. La Sala Plena constata que en el presente caso:

    (i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sincelejo), en el que concurren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos definidos en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de las consideraciones de esta providencia.

    (ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sincelejo es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Contraloría General del Departamento de Sucre.

    (iii) Lo anterior, dado que en el presente asunto opera la regla de competencia por el factor orgánico de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aplicable en vigencia de los artículos 82 y 83 del CCA, por las siguientes razones:

12. En primer lugar, se trata de un litigio de aquellos “originados en la actividad de las entidades públicas” y con respecto a “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas (..) de las entidades públicas”. En efecto, la Contraloría del Departamento de Sucre presenta la demanda porque asegura estar en imposibilidad de cumplir con la orden judicial de reintegro a una ex funcionaria, por supresión del cargo y, en consecuencia, solicita que se determine el monto de la indemnización que corresponda a título de compensación. Esta pretensión, en principio, se refiere al ejercicio de una competencia propia de estas corporaciones públicas, como es la de definir la estructura de ese tipo de entidades[39].

13. En segundo lugar, no es posible fijar la competencia de este asunto en atención al criterio subjetivo. Si bien se trata de una controversia que involucra a una trabajadora de una entidad pública, en el extremo pasivo, lo que se persigue es que la autoridad judicial “ordene” que la Contraloría Departamental no puede cumplir con la orden judicial de reintegro de la demandada. Luego, en estricto sentido, no está en disputa ningún aspecto relacionado con el vínculo laboral entre las partes ni con los derechos o prestaciones sociales de un ex empleado público.

    De hecho, el origen de esta demanda es el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la ahora demandada en contra de la Contraloría Departamental y el Departamento de Sucre, y que fue decidido a su favor. Allí se dispuso el reintegro al cargo que ocupaba al momento de la supresión o a otro de igual o superior categoría, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde su desvinculación hasta que fuere efectivamente reintegrada, sin solución de continuidad. Y en relación con la naturaleza de la vinculación de la demandada, la Corte constata que los jueces de lo contencioso administrativo que decidieron el medio de control, en primera y segunda, reconocieron que entre J.C.M. y la Contraloría General del Departamento de Sucre existió una relación legal y reglamentaria[40], en donde se desempeñó ininterrumpidamente desde el 6 de febrero de 1985 hasta el 31 de diciembre de 2001.

    Adicionalmente, se evidenció que la accionada obtuvo (i) una indemnización por supresión de cargo por valor de $12´409.691, mediante Resolución No. 015 del 23 de enero de 2002, y (ii) un pago por $150´962.593 por concepto de factores salariales y prestacionales, en cumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida a su favor, mediante Resolución No. 4275 del 9 de octubre de 2012.

14. En tercer lugar, ninguno de los eventos previstos en el artículo 2° del CPTSS, que establecía la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, incluso antes de la modificación que introdujo al numeral 4º el Código General del Proceso, se relaciona con la potestad de una entidad pública de demandar ante la jurisdicción que se declare su imposibilidad de cumplir con una orden judicial de reintegro a una ex funcionaria, por supresión del cargo, y en consecuencia, se determine el monto de una indemnización a título de compensación. En particular, no resulta posible enmarcar el asunto dentro de una controversia propia de la seguridad social.

    En cambio, de conformidad con los artículos 174, 176 y 177 del CCA, el cumplimiento y la ejecución de las sentencias dictadas por las autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo estuvieron sujetas a los recursos previstos en el estatuto vigente para la época (CCA), implicaron la actuación inmediata de las autoridades concernidas en la adopción de medidas para su cumplimiento y aludieron a la efectividad de las condenas contra entidades públicas en asuntos de carácter laboral en los que se ordenara el reintegro. De este modo, se evidencia que el propósito del Legislador era que el conocimiento de las discusiones relativas al cumplimiento de las sentencias de los jueces de lo contencioso administrativo (o su imposibilidad) se radicara precisamente en dicha jurisdicción.

15. Así las cosas, las normas que definen la jurisdicción competente en este asunto hacen parte del CCA. Por lo tanto, la Sala ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sincelejo para lo de su competencia, y comunicar la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo.

    Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos promovidos en vigencia del Código Contencioso Administrativo, en los que la demandante sea una entidad pública (factor orgánico), la demandada una ex empleada pública y se solicite declarar la imposibilidad de cumplir con una orden judicial de reintegro dictada por órganos de la misma jurisdicción. Lo anterior, en virtud de la competencia que se otorga a esa jurisdicción en los artículos 82 y 83 del CCA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,