Auto nº 286/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022

1. La IPS Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología, mediante apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES[1]), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de varias solicitudes de recobro por concepto de servicios médicos prestados a víctimas de accidentes de tránsito. Lo anterior, porque “[t]rantándose de servicios médicos prestados a la población implicada en Accidentes de Tránsito y/o Eventos Catastróficos la ley ha previsto que su costo será de cargo del sistema de salud, en concreto se sufragarán por la Subcuenta ECAT del FOSYGA”[2]. La demandante solicitó la cancelación de dichas facturas a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud, la cual rechazó el pago, bajo el argumento de que las solicitudes se presentaron de forma extemporánea, de conformidad con las glosas presentadas por el Consorcio SAYP 2011[3].

2. La demanda le correspondió al Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá[4], el cual, mediante providencia adoptada en audiencia del 1º de octubre de 2018[5], rechazó la competencia para conocer del asunto por falta de jurisdicción. Advirtió que la controversia objeto del proceso debe dirimirse ante los jueces contencioso administrativos, de conformidad con lo señalado por la Corte Suprema de Justicia en providencia del 12 de abril de 2018[6], en la que expresó que “la decisión ‘de glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –NO POS– en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa […]”. En consecuencia, rechazó la demanda y remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, para su reparto[7].

3. El asunto fue repartido a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[8]. En Auto del 31 de octubre de 2019[9], la precitada autoridad judicial se declaró incompetente para conocer del caso. Consideró que, según la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[10], la atribución para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria laboral por tratarse de una controversia propia de la seguridad social y, en concreto sobre sus servicios y sus recursos. Ello, en atención al artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.

   Por lo anterior, propuso un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la mencionada Corporación[11].

4. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[12]. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, al que fue remitido el 1º de junio de 2021[13], para lo de su competencia.

Competencia

1. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo estipulado por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[14].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[15]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[16].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[17], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[20].

4. Al respecto, la Sala Plena considera que el asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos para la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, por cuanto:

   i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca).

   ii) La Sala constata que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda presentada por la IPS Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología contra la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En esta ocasión, la demandante pretende el recobro de los servicios médicos prestados a víctimas de accidentes de tránsito con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA, y respecto de las cuales las glosas de facturación no fueron aprobadas por la demandada bajo el argumento de que las solicitudes se presentaron de forma extemporánea.

   iii) Finalmente, ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. De acuerdo con el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá, le compete conocer dicha controversia a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que se trata de una controversia relacionada con la legalidad de un acto administrativo particular y concreto emitido por una entidad pública. Por su parte, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión en lo establecido por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[21] según la cual, la competencia para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria laboral, por tratarse de una controversia propia de la seguridad social de conformidad con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de asuntos relacionados con recobros por servicios médicos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- y, (ii) resolverá la controversia en concreto.

   Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-. Reiteración de jurisprudencia[22]

6. Mediante Auto 861 de 2021[23], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de la misma ciudad. En ese caso, se trataba de definir la autoridad que tendría el conocimiento de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.

   La pretensión era obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios, procedimientos e insumos que la IPS prestó a víctimas de accidentes de tránsito. Para el efecto, la demandante afirmó que estaban a cargo de la Subcuenta ECAT de la ADRES.

7. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso adelantado por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:

   “La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

   Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[24], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[25].

8. Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, dada la naturaleza del asunto, esto es, que se trataba de demandas por el recobro de servicios médicos con cargo a la Subcuenta ECAT de la ADRES, resultaba extensible y aplicable la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021[26]. En esta providencia, se determinó que cuando una demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS) y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud[27], su resolución corresponde a los jueces administrativos, en la medida en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo[28], y (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos[29].

9. Esta regla es predicable en los casos de recobros de servicios médicos prestados a víctimas de accidentes de tránsito porque, si bien el procedimiento de recobro de servicios NO PBS es diferente al de la Subcuenta ECAT[30], en ambos casos “puede entenderse que los dos constituyen procedimientos administrativos”[31], en los cuales “(…) después de tramitada la solicitud y la auditoría, la ADRES puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o negando con ello la existencia de la obligación”[32].

10. Entonces, conforme a la regla jurisprudencial fijada en la providencia referida[33], corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las IPS derivado de la prestación de servicios médicos a víctimas de accidentes de tránsito con cargo a la Subcuenta ECAT, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[34].

11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (la Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la IPS Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología contra la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de unos recobros adeudados por la prestación de servicios médicos a víctimas de accidentes de tránsito, los cuales deben ser sufragado por la Subcuenta ECAT y que en su momento fueron negados por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud.

(iii) Se atribuye dicha competencia en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 861 de 2021[35], según la cual “La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES”.

(iv) Si bien la precitada providencia judicial se refirió explícitamente a los actos administrativos proferidos por la ADRES en relación con los recobros por servicios médicos prestados con cargo a la Subcuenta ECAT, su ratio decidendi resulta extensible al caso objeto del conflicto, en la medida que aquí se cuestiona también un acto administrativo expedido por una entidad pública, esto es, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud.

(v) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda contenida en el expediente de la referencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Regla de decisión: La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[36], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocer del proceso de la referencia adelantado por la IPS Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología, en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES- , de acuerdo con las consideraciones de este auto.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-229 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.

N., comuníquese y cúmplase

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (e)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] La ADRES fue vinculada al proceso mediante Auto del 30 de agosto 2017, proferido por el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá, según obra en el folio 2611 del C.6 del expediente CJU-229.

[2] Expediente CJU-229. C.1. Folio 15.

[3] Expediente CJU-229. C.1. Folio- 32 a 46.

[4] Acta individual de reparto del 14 de diciembre de 2016. Expediente CJU-229. Documento. C.6 Folio 2563.

[5] Expediente CJU-229. Folio 2670.

[6] Corresponde al proceso con radicado No. 110010230000201700200-01.

[7] Expediente CJU-229. C.6. Folios 2669 a 2670.

[8] Actas Individuales de reparto del 27 de noviembre de 2018. Expediente CJU- 229. C.6 Folios 2671 y 2672.

[9] Expediente CJU- 229. C.6. Folios 2675 a 2679.

[10] En particular se refirió a los autos proferidos el 21 de noviembre de 2018 y del 29 de mayo de 2019, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

[11] I..

[12] Expediente CJU- 229. C.7 Folio 5.

[13] En expediente electrónico. Documento “CJU-0000432 Constancia de Reparto.pdf.”, Folio 1.

[14] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[15] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..

[16] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..

[17] M.L.G.G.P..

[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).

[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[21] En particular se refirió a los autos proferidos el 21 de noviembre de 2018 y del 29 de mayo de 2019, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

[22] En este acápite se retoman las consideraciones de los Autos 841 de 2021, M.A.R.R. y 861 de 2021, M.C.P.S..

[23] M.C.P.S..

[24] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.

[25] Fundamento jurídico 3 del Auto 861 de 2021.

[26] M.A.J.L.O.. En esta ocasión se resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con cuál autoridad judicial debía conocer una demanda interpuesta por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, que tenía como finalidad que se reconocieran unos recobros derivados de prestación de servicios en salud no incluidos en el POS (hoy PBS).

[27] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.

[28] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O..

[29] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O.. la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de recobros al Estado por la prestación de servicios médicos NO POS (hoy PBS) resulta extensible a los casos en los cuales el extremo pasivo de la demanda está integrado por otras entidades del Estado además de la ADRES, aun cuando esta no hubiera proferido el acto administrativo objeto de reproche. Así lo hizo en los Autos 390[29] y 862 de 2021[29].

[30] El procedimiento de recobro de los servicios NO PBS se encuentra regulado por la Ley 1608 de 2013, los Decretos 347 de 2013 y 2265 de 2017, y la Resolución 1885 de 2018, en tanto que el de los servicios a cargo de la Subcuenta ECAT está consagrado en los artículos 2.6.1.4.3.10, 2.6.1.4.3.12 y 2.6.1.4.3.13 del Decreto 780 de 2016.

[31] Fundamento Jurídico 3.9 del Auto 861 de 2021, M.C.P.S..

[32] Ibidem.

[33]Auto 861 de 2021, M.C.P.S.. La regla de decisión aquí descrita fue replicada en el Auto 841 de 2021, M.A.R.R.. En esa oportunidad la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer una demanda ordinaria laboral interpuesta por el Hospital Tobón Uribe de Medellín en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de que reconociera y pagara las facturas generadas por servicios médicos hospitalarios prestados por la demandante a pacientes víctimas de eventos catastróficos y accidentes de tránsito, dentro de las condiciones determinadas en la Subcuenta ECAT.

[34] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).

[35] M.C.P.S..

[36] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.