Auto nº 250/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022

1. El 16 de octubre de 2020, el municipio de Villavicencio presentó demanda de controversias contractuales en contra de la Sociedad Terminal de Transporte de Villavicencio S.A., con el fin de que se declare: i) “que el acuerdo de accionistas de la Sociedad Terminal del transporte de Villavicencio S.A. de enajenación de las acciones de la reserva, es un contrato perteneciente a la esfera de los contratos estatales”, ii) la nulidad absoluta de dicho contrato por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional y legal, con abuso y desviación de poder y causa ilícita, y iii) se deje sin valor y efecto todas las actuaciones ejecutadas en cumplimiento del contrato en mención.[1]

2. Como fundamento de sus pretensiones, la apoderada del municipio sostuvo que hasta antes de la colocación de acciones de la reserva el municipio de Villavicencio era socio de la Sociedad Terminal de Transporte de Villavicencio S.A. con una participación accionaria del 52,94% del capital. Narra que, en octubre de 2019, el gerente de la sociedad solicitó un crédito con el fin de realizar remodelaciones en la sede de la Terminal de Transporte. El 14 de noviembre de ese año, el gerente presentó a la Junta Directiva la propuesta de emisión y colocación de acciones de la reserva de la sociedad, con el objetivo de obtener recursos para la segunda fase de la remodelación de la Terminal. El municipio de Villavicencio, a través de sus delegados en la Junta Directiva, votó favorablemente la propuesta de emisión y colocación de acciones de la reserva. En reunión extraordinaria del 27 de noviembre de 2019, la Junta Directiva, con el voto del municipio de Villavicencio, aprobó el reglamento de colocación de acciones, el cual dispuso que ella daría lugar a una variación en el porcentaje accionario de los socios y una disminución en la participación del municipio.[2]

3. En criterio de la parte demandante, el alcalde de ese momento incumplió el deber de presupuestar los recursos necesarios para comprar acciones de reserva que le permitieran al municipio mantener su porcentaje de participación accionaria en la sociedad, por lo cual pasó a ser accionista minoritario y la sociedad, que antes era de capital público, ahora es de capital privado. Además, la decisión de participar en el acuerdo accionario que disminuyó el porcentaje de participación del municipio debió ser autorizado por el Concejo Municipal. Estima que las decisiones representan un detrimento patrimonial para el municipio de Villavicencio que asciende a la suma de $9.779.718.856,32. [3]

4. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante Auto del 5 de noviembre de 2020, declaró su falta de jurisdicción.[4] Sostuvo que, si bien la parte demandante hace referencia a un “acuerdo de accionistas de enajenación de acciones de reserva”,[5] la demanda se dirige a cuestionar las actas de la Junta Directiva de la Terminal del Transporte de Villavicencio S.A. en las que se aprobó la propuesta de emisión y colocación de acciones de reserva y el reglamento de colocación. Señala que el derecho y el proceso para la impugnación de actos de asambleas o juntas directivas de socios se encuentran definidos en los artículos 191 del Código de Comercio y 382 del Código General del Proceso, respectivamente. Teniendo en cuenta que la entidad demandada es una sociedad de economía mixta, ella se encuentra sujeta a las reglas de derecho privado y a la Jurisdicción Ordinaria. Agregó que según el numeral 8 del artículo 20 del Código General del Proceso, “la impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado” es competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia. Por lo anterior, concluyó que el conocimiento del asunto corresponde a los jueces civiles del circuito de Villavicencio, a los cuales remitió el expediente para su reparto.

5. La parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de esa decisión.[6] Sostuvo que sus pretensiones consisten en que se declare que el acuerdo de accionistas es un contrato estatal y se declare su nulidad, por lo cual negar la competencia en los términos en que lo hizo el Tribunal equivale a negar sus pretensiones. Agregó que la condición de entidad estatal de una de las partes de un contrato es la que le da a un acto jurídico la condición de contrato estatal, no el régimen jurídico que regula a esa entidad. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado para respaldar su posición.

6. El Tribunal Administrativo del Meta, a través de Auto del 27 de enero de 2021, decidió no reponer el Auto del 5 de noviembre de 2020.[7] Sostuvo que de los anexos de la demanda no es posible identificar ningún acuerdo de accionistas, pues el proyecto y el reglamento de colocación de acciones fueron consignados en las actas de la Junta Directiva. En consecuencia, no existe un acto jurídico bilateral que permita a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer el asunto. Por último, mencionó que la jurisprudencia del Consejo de Estado que citó la parte demandante trataba sobre un asunto en el que existía una suscripción de un acuerdo de accionistas, lo cual no sucede en este caso.

7. Por su parte, mediante Auto del 5 de abril de 2021, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio dispuso declarar la falta de competencia para conocer el asunto, proponer el conflicto negativo de competencia y, en consecuencia, remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[8] Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Villavicencio dio un alcance no permitido a la demanda para determinar su falta de competencia. Resaltó que la parte demandante propuso una demanda de controversias contractuales, y el Tribunal no tenía permitido valorar los hechos, pretensiones y pruebas aportadas por la demandante en la etapa de estudio formal de la demanda, pues en ese momento solo le era dado determinar el cumplimiento de los requisitos formales señalados en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Agregó que el estudio de las pretensiones corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues la parte accionante busca que “declare y/o constituya” el acuerdo accionario que autorizó la colocación de acciones y se declare su nulidad, en el cual participó una entidad pública.

8. Mediante oficio del 15 de abril de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comunicó al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio que la Comisión carecía de competencia para dirimir conflictos de jurisdicción, pues ella le fue asignada a la Corte Constitucional. En consecuencia, a través de decisión del 20 de abril de 2021, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio dispuso remitir el expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto planteado.

1. Competencia

9. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[9]

11. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]

12. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el municipio de Villavicencio con el fin de que se declare que el acuerdo de accionistas de la Terminal del Transporte de Villavicencio S.A., frente a la enajenación de las acciones de reserva, es un contrato estatal, se declare su nulidad y se deje sin valor y efecto todas las actuaciones ejecutadas en cumplimiento de ese contrato (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo del Meta considera que la demanda se dirige a cuestionar las actas de la Junta Directiva de la Terminal del Transporte de Villavicencio S.A. en las que se aprobó la propuesta de emisión y colocación de acciones de reserva y el reglamento de colocación, lo cual corresponde a la Jurisdicción Ordinaria según las disposiciones del artículo 191 del Código de Comercio y 382 del Código General del Proceso. Por su parte, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio fundamentó su decisión en los artículos 104, 141, 162 y 170 del CPACA y el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, y la jurisprudencia del Consejo de Estado que estimó pertinente para declararse incompetente (presupuesto normativo).

3. Competencia jurisdiccional para conocer de litigios en los que se pretenda declarar la existencia y la nulidad de un contrato estatal

13. El artículo 104 del CPACA, inciso primero, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” (énfasis por fuera del original). Igualmente, el numeral segundo de esa norma establece que esa Jurisdicción también conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”

14. El parágrafo del artículo 104 del CPACA define como entidad pública, entre otros organismos, a “las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”

15. Por su parte, el artículo 141 del CPACA define el medio de control de controversias contractuales, el cual, para lo que tiene que ver con este conflicto, señala: “[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas […].” (énfasis por fuera del original)

16. Finalmente, el numeral 4 del artículo 152 del CPACA establece que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado […] cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”

17. De las normas citadas se deduce que existen disposiciones que de manera expresa asignan competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la facultad para resolver asuntos relacionados con la declaración de la existencia y la nulidad de un contrato del Estado, por cualquiera de sus partes, así como otras declaraciones y condenas que se deriven de esas declaratorias. Al respecto, esta Corporación ha indicado que “una lectura armónica de (i) el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el artículo 155, numeral 5º, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para determinar la competencia el régimen al que esté sometido el contrato.”[14]

18. En consecuencia, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer los litigios en los que se solicite declarar la existencia y la nulidad de un contrato estatal, y que se emitan otras declaraciones y condenas como consecuencia de esas declaraciones

4. La competencia para conocer la demanda promovida por el municipio de Villavicencio corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

19. La Sala considera que el asunto bajo estudio es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que la demanda objeto de estudio fue presentada por el municipio de Villavicencio contra Sociedad Terminal de Transporte de Villavicencio S.A. con el objetivo de que se declare que el acuerdo de accionistas de la Terminal del Transporte de Villavicencio S.A., frente a la enajenación de las acciones de reserva, es un contrato estatal, se declare su nulidad y se deje sin valor y efecto las actuaciones ejecutadas en cumplimiento de ese contrato.

20. Al revisar el escrito de demanda, la Sala encuentra que la primera pretensión está dirigida a “[q]ue se declare que el acuerdo de accionistas de la Sociedad Terminal del transporte de Villavicencio S.A. de enajenación de las acciones de la reserva, es un contrato perteneciente a la esfera de los contratos estatales.”[15] Dicho de otro modo, la demandante busca que la autoridad judicial declare la existencia de un contrato estatal. En efecto, en la sección denominada “[h]echos relativos a la condición contractual del acuerdo de voluntades de los socios para colocar las acciones”,[16] la parte demandante argumenta por qué el acuerdo de accionistas para la enajenación de las acciones de la sociedad demandada configura jurídicamente un contrato y por qué ese contrato ostenta la naturaleza del contrato estatal. Al respecto, argumenta que “[l]os acuerdos de los accionistas son actos jurídicos que constituyen acuerdos de voluntades entre los socios, encaminados a producir efectos jurídicos, en los términos de los artículos 1495 del Código Civil y 864 del Código de Comercio, Son verdaderos contratos [sic].”[17] Igualmente, agrega que “[l]os contratos en los cuales participa una entidad estatal son contratos estatales.”[18]

21. En criterio de la parte demandante, las partes del contrato son entidades estatales según la definición del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En efecto, la demanda sostiene que “son partes del contrato como entidades publicas socias de la Sociedad terminal de transporte el Municipio de Villavicencio el Ministerio de Transporte y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.” [19] Igualmente, se argumenta que “[e]n el momento en que se celebró el acuerdo de voluntades para la enajenación de las acciones de la sociedad Terminal de Transporte de Villavicencio era una sociedad de economía Mixta con más del 50% de capital Estatal pues el 52.94% del capital accionario era de propiedad del Municipio de Villavicencio.” [20]

22. Teniendo en cuenta lo anterior, como lo expuso la apoderada de la parte demandante para sustentar el recurso de reposición interpuesto contra el Auto del 5 de noviembre de 2020, y como se deduce de la lectura de la demanda, el municipio de Villavicencio no cuestiona la legalidad de las actas, las reuniones o las decisiones tomadas en la Junta Directiva. Por el contrario, el municipio de Villavicencio argumenta que existió una vulneración de disposiciones constitucionales y legales en la configuración de lo que considera es un contrato de enajenación de acciones de una entidad de derecho público, que, en su criterio, se produjo como consecuencia del acuerdo accionario que autorizó la colocación de las acciones.

23. Debe agregarse que el procedimiento definido en el artículo 382 del Código General del Proceso —a través del cual debe tramitarse la demanda, según la posición que defendió el Tribunal Administrativo del Meta al negar su competencia— procede únicamente para la impugnación de actos de juntas directivas de “personas jurídicas de derecho privado.”[21] En contraste, a al Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde dirimir las controversias que se originen en una relación contractual en la que participe una entidad pública, entre ellas la declaración de su existencia, según los términos de los artículos 104, 105, 141 y 152 del CPACA, como sucede en este caso.

24. En síntesis, se tiene que en el presente caso la parte demandante acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de controversias contractuales, con el objetivo de que se declare la existencia y la naturaleza estatal de un contrato surgido a partir de lo que denomina un “acuerdo de accionistas”. Igualmente, solicita que se declare su nulidad y se deje sin valor y efecto todas las actuaciones ejecutadas en cumplimiento de ese contrato. La prosperidad o no de esas pretensiones deberá ser establecida en la decisión que resuelva el fondo del debate que propone la parte demandante. Sin embargo, el conocimiento de la controversia, según lo establecido en los artículos 104 y 141 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

25. En consecuencia, la Corte Constitucional remitirá el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, para que comunique la presente decisión a los interesados, continúe con el trámite del asunto sub judice y emita la decisión que corresponda.

5. Regla de decisión

De conformidad principalmente con el Artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento de los litigios en los que se solicite declarar la existencia y la nulidad de un contrato estatal, y que se emitan otras declaraciones y condenas como consecuencia de esas declaraciones.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,