Auto nº 226/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022

1. El ciudadano J.M.U.R.[1] promovió demanda de inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones del Decreto-Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal.” A continuación, se transcriben las normas acusadas, con énfasis en lo demandado:

“DECRETO 403 DE 2020

(marzo 16[2])

Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2o del Acto Legislativo 04 de 2019, y

(…)

ARTÍCULO 124. Modificar el artículo 4o de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así:

“Artículo 4o. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de los mismos, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal.

PARÁGRAFO. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad”.

ARTÍCULO 125. Modificar el artículo 5o de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así:

“Artículo 5o. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos:

-Una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal o de quien participe, concurra, incida o contribuya directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial al Estado.

-Un daño patrimonial al Estado.

-Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.”

2. El demandante consideró que los enunciados demandados contrariaban los artículos 119 y 267 de la Constitución Política.

3. El concepto de la violación se basó en un único cargo según el cual las expresiones censuradas violaban los preceptos superiores invocados al ampliar el objeto del ejercicio del control fiscal a hipótesis fácticas no previstas en la Constitución Política. Para sustentar el reproche constitucional, en la demanda se plantean los siguientes argumentos:

   Primero. Señaló que los artículos 119 y 267 C.P. prevén que el control desempeñado por la Contraloría General de la República se circunscribe a la vigilancia del ejercicio de la gestión fiscal, entendida como el manejo y/o disposición de recursos estatales, ya sea por parte de servidores públicos o de particulares investidos con tales facultades. Adujo que las normas objeto de demanda desnaturalizan la función pública de control fiscal, comoquiera que extienden el ejercicio del control fiscal a casos de participación, concurrencia, incidencia o contribución directa o indirecta en la producción de un daño patrimonial al Estado, sin que las personas involucradas en la realización de dichas conductas: i) tengan necesariamente titularidad jurídica para manejar fondos o bienes del Estado, o ii) desarrollen conductas que comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.

   Segundo. Alegó que las normas acusadas crean una nueva forma de control fiscal que se ejerce con criterio universal en relación con cualquier daño al patrimonio público, sin tener en cuenta el concepto de gestión fiscal –relativo al correcto manejo del patrimonio estatal, según la Sentencia C-716 de 2002– e invadiendo el ámbito de competencia de otros organismos del Estado, por vaciar de contenido las acciones populares en defensa del patrimonio público, la acción de repetición o llamamiento en garantía, la acción civil por responsabilidad extracontractual, y el incidente de reparación integral en el proceso penal, entre otros.

   Tercero. Agregó, además, que se desconoce la jurisprudencia constitucional conforme a la cual cuando el partícipe de un daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado debe ser de naturaleza civil, penal o administrativa, mas no fiscal, tal como se indicó en la Sentencia C-840 de 2001, en la cual se precisó también que el control fiscal no se puede practicar in solidum o con criterio universal, sino que debe ser ejercido con criterio selectivo limitando su aplicación sólo respecto de quienes tienen capacidad decisoria frente a la administración y manejo de recursos o fondos públicos. Bajo esa perspectiva, aseguró que la Corte condicionó la expresión “con ocasión” del artículo 1 de la Ley 610 de 2000 “(…) bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”.

   Cuarto. Finalmente, manifestó que la norma impugnada desconoce el artículo 243 de la Constitución respecto de la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, pues el legislador reprodujo, con una redacción diferente, la expresión declarada exequible de forma condicionada mediante Sentencia C-840 de 2001, pues, tal como sucedió en el caso de la expresión contenida en el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, nuevamente está tratando de ampliar el objeto de control fiscal a conductas que le son ajenas.

4. Por lo expuesto, el ciudadano J.M.U.R. solicitó declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas o, subsidiariamente, que se declare su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que las actuaciones llevadas a cabo por quienes participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial al Estado guarden una relación de conexidad próxima y necesaria con el desarrollo de la gestión fiscal.

   Inadmisión

5. Mediante Auto del 18 de enero de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda D-14557, tras advertir que la misma no cumplía con los requisitos mínimos de aptitud sustantiva. Dicha providencia, luego de resaltar los requisitos para la admisión de una acción pública de inconstitucionalidad, sostuvo que el reproche del demandante no satisfizo los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia que se precisan para suscitar un juicio de inconstitucionalidad.

6. Sobre la falta de claridad, el auto inadmisorio anotó que la demanda adolecía de falta de coherencia, pues el actor afirmó que el control fiscal únicamente se ejerce sobre los servidores públicos o particulares que realizan gestión fiscal y, posteriormente, admitió que existe la posibilidad de ejercer control fiscal respecto de otros sujetos cuando se establezca una “relación de conexidad próxima y necesaria entre la gestión fiscal que ocasiona el daño patrimonial y la conducta que se pretende reprochar”. De tal modo, el actor alegó contradictoriamente que la norma acusada extiende el control fiscal a sujetos no previstos expresamente en la Carta, pero a la vez aceptó que dicho control recaiga sobre otros destinatarios con arreglo a la Sentencia C-840 de 2001.

7. En cuanto a la falta de certeza, el auto inadmisorio indicó que, en relación estrecha con la ausencia de claridad advertida, no era posible determinar si el problema de constitucionalidad puesto a consideración de la Corte se derivaba razonablemente del contenido de los artículos acusados, o si se trataba de una deducción hecha por el ciudadano a partir de su entendimiento particular de los conceptos de control y gestión fiscal.

8. En relación con la falta de suficiencia, el proveído inadmisorio señaló que las contradicciones que incidían en el incumplimiento de las condiciones mínimas de claridad y certeza afectaban en general a toda la demanda y por ello la acusación no lograba despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas.

9. Visto lo anterior, el magistrado J.F.R.C. concedió al actor el término de tres días a partir de la notificación del auto inadmisorio para que subsanara las deficiencias observadas, so pena de que la demanda fuera rechazada.

   Corrección de la demanda

10. El 25 de enero de 2022 el demandante allegó escrito de subsanación de la demanda en el que, de nuevo, planteó un único cargo y advirtió que en todo caso que la aplicación de los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad no puede dar lugar a la fijación de estándares tan complejos que impidan a un ciudadano común acceder a la administración de justicia y ejercer una acción pública que, en teoría, no requiere ejercicio del derecho de postulación.

11. Así, con miras a corregir las falencias advertidas en el auto inadmisorio, el promotor de la acción expuso lo siguiente:

12. Tras transcribir el texto de los artículos 124 y 125 del Decreto Ley 403 de 2020 acusados, relativos al objeto y los elementos de la responsabilidad fiscal, sostuvo que ambas disposiciones establecen que los daños objeto de resarcimiento en el proceso de responsabilidad fiscal deben provenir de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de un daño al patrimonio público.

13. Expresó que la conjunción disyuntiva ‘o’, que indica alternancia entre opciones, implica que la responsabilidad fiscal tiene como alcance (objeto) y fundamento (elemento) el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de: (a) quienes ejercen gestión fiscal, o (b) de servidores públicos o particulares que tomen parte (participen), contribuyan (concurran), influyan (incidan) o ayuden (contribuyan) directa o indirectamente en la producción de daños ocasionados al patrimonio público.

14. Afirmó que la función constitucional de la Contraloría General de la República, conforme a los artículos 119 y 267 de la Constitución, consiste en el control fiscal[3] y en la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos. En el mismo sentido, indicó que el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución confiere al Contralor General de la República la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal inadecuada. Desde esta perspectiva, el control fiscal no recaería sobre la generalidad de los servidores públicos ni sobre todos los actos de la administración.

15. Por ende, subrayó que la competencia para establecer la responsabilidad fiscal se encuentra concatenada con el ejercicio del control fiscal y ello hace obligatorio concluir que la atribución de establecer la responsabilidad derivada de la gestión fiscal solo puede ser aplicada a personas que son objeto de control fiscal, esto es, servidores públicos, particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, lo que a su vez significa que los servidores públicos, particulares o entidades que no manejan fondos o bienes públicos no son sujetos de control fiscal y, consecuentemente, tampoco son objeto de los procesos administrativos en los que se determina la responsabilidad derivada de la gestión fiscal.

16. Agregó que, en virtud del principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, el Contralor General de la República solo puede determinar responsabilidad derivada de la gestión fiscal y le queda prohibido hacerlo respecto de sujetos que no ejercen gestión fiscal. Tal es la razón por la cual, a la hora de regular el proceso de responsabilidad fiscal, el Legislador no puede modificar su alcance (objeto) y fundamento (elemento), ni ampliar la hipótesis de configuración, incluyendo daños ocasionados al patrimonio público originados por sujetos, servidores públicos o particulares que no ejercen gestión fiscal.

17. Manifestó que la atribución del Contralor ejercida a través de los procesos de responsabilidad fiscal se limita a establecer la responsabilidad de aquellos sujetos que gozan de titularidad jurídica para manejar fondos o bienes del Estado, y que, por ende, administran o manejan recursos públicos, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición.

18. De acuerdo con ello, indicó que en la Sentencia C-840 de 2001 se precisó que

    “(…) cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución. En los demás casos, esto es, cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal.”

19. Añadió que en, la misma providencia, la Corte aclaró que el proceso de responsabilidad fiscal solo es procedente frente a daños ocasionados por un gestor fiscal respecto de los bienes o fondos públicos que tiene a su cargo, así que cuando el gestor fiscal produce un daño al patrimonio público respecto de bienes o fondos que no están a su cargo, no es procedente iniciar un proceso de responsabilidad fiscal.

20. A partir de las anteriores premisas, aseguró que el Legislador no puede extender la responsabilidad fiscal más allá de los límites previstos en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución. No obstante, las expresiones demandadas desconocen que la responsabilidad fiscal sólo puede recaer sobre servidores públicos o particulares que gozan de titularidad jurídica para manejar fondos o bienes del Estado y que por ende administran o manejan recursos públicos, toda vez que tales enunciados normativos llaman a responder fiscalmente a todos los particulares y servidores públicos que directa o indirectamente tomen parte, contribuyan, influyan o ayuden en la producción de un daño al patrimonio público.

21. Así, mencionó que el servidor público o el particular puede contribuir, influir, ayudar a la producción de un daño al patrimonio público sin que necesariamente el sujeto responsable tenga poder decisorio sobre fondos o bienes públicos, tal como ocurre con ciertos delitos que afectan el patrimonio del Estado, y en casos de responsabilidad estatal extracontractual y contractual.

22. Recabó en que, según la Sentencia C-840 de 2001, “la definición del daño patrimonial al Estado no invalida ni distorsiona el bloque de competencias administrativas o judiciales que la Constitución y la ley han previsto taxativamente en desarrollo de los principios de legalidad y debido proceso”, de suerte que los daños al patrimonio público que no están estrechamente relacionados con el desarrollo de la gestión fiscal deben ser discutidos mediante las acciones colectivas, civiles, penales, y contencioso administrativas a que haya lugar en cada caso específico, mas no a través del proceso de responsabilidad fiscal.

23. Con base en ello, el demandante reiteró su solicitud de que se declaren inexequibles las expresiones censuradas o, en subsidio, que se introduzca a manera de condicionamiento “(…) que ese tipo de actuaciones comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.”

    Rechazo

24. Por medio de Auto del 9 de febrero de 2022, el magistrado J.F.R.C. rechazó la demanda D-4557 luego de determinar que, pese a haber orientado el análisis del escrito de corrección bajo el principio pro actione, no encontró satisfechas las exigencias constitucionales y legales mínimas para que la demanda fuera admitida. Ello, con fundamento en las siguientes razones:

25. El demandante presentó en el escrito de corrección un razonamiento general que no atendió de manera directa y completa las exigencias del auto inadmisorio y recayó en deficiencias argumentativas similares a las detectadas en la demanda inicial.

26. La demanda continúa siendo contradictoria, pues se presentaron argumentos sobre la prohibición constitucional de extender el control fiscal a quienes no ejercen gestión fiscal, y sin embargo se solicitó –de manera subsidiaria– el condicionamiento de los enunciados acusados a que solo se ejerza el control fiscal sobre los sujetos que guarden una relación de conexión, próxima y necesaria con la gestión fiscal. Con ello se constata una falta de claridad que impide identificar qué es lo que infringe la Constitución y si hay lugar a conceder las pretensiones invocadas.

27. Los argumentos plasmados en la corrección evidencian que a la acusación subyace un entendimiento particular del demandante sobre los conceptos de gestión fiscal y control fiscal, pero no el contenido normativo que se adscribe a los artículos acusados y a la Constitución, lo que se traduce en una falta de certeza y deriva a su vez en una falta de suficiencia, en tanto no despierta una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de los apartados cuestionados.

28. De manera general y repetitiva, el actor acudió nuevamente a definiciones legales y personales de los conceptos de control fiscal y gestión fiscal, sin que ninguno de estos se encuentre directamente plasmado en la Constitución, y de ahí construyó la supuesta prohibición constitucional de ejercer control fiscal a los sujetos que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en el daño al patrimonio público. P. entonces una falta de claridad, puesto que no se expuso ningún argumento que de manera hilada y coherente respaldara la pretensión de inconstitucionalidad; una falta de certeza, en razón a que la infracción a la Carta Política no se deriva del contenido de las normas identificadas sino del entendimiento particular que se hizo de aquellas; una falta de pertinencia, en tanto el ciudadano construyó su propio parámetro de control de constitucionalidad sin conectar el análisis que propuso con las normas superiores presuntamente vulneradas; y, una falta de suficiencia que resulta del conjunto de las deficiencias descritas.

29. El actor insistió en que los daños al patrimonio público causados por sujetos que no desarrollan la gestión fiscal deben ser resarcidos a través de otras acciones, pero las consideraciones expuestas en la corrección de la demanda no apuntan a subsanar las falencias identificadas en el auto inadmisorio, sino que se limitó a mencionar ejemplos que no satisfacen los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia exigidos.

30. En relación con la posible reproducción del contenido normativo del artículo 1 de la Ley 610 de 2000, cuya expresión “con ocasión” fue condicionada mediante Sentencia C-840 de 2001, el demandante no presentó ninguna consideración, lo que da a entender que desistió del argumento.

31. Sustentado en los anteriores términos el auto de rechazo de la demanda, el magistrado J.F.R.C. le hizo saber al demandante que la decisión no hacía tránsito a cosa juzgada constitucional y, por ende, no impedía volver a presentar la demanda de inconstitucionalidad, así como también le indicó que contaba con el término de tres días a partir de la notificación de la providencia para interponer recurso de súplica.

    Recurso de súplica

32. Mediante memorial allegado el 16 de febrero de 2022 a la Secretaría General de esta Corporación, el ciudadano J.M.U.R. formuló recurso de súplica en contra del auto de rechazo de la demanda. Los motivos en que el recurrente sustentó su inconformidad son, en síntesis, los siguientes:

33. En la acción pública de inconstitucionalidad, al igual que en las demás acciones constitucionales, los jueces deben preservar el acceso a la justicia y dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formalidades. Tal deber se ha incumplido en esta ocasión, pues el auto de rechazo convirtió los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia en obstáculos más propios de un proceso de casación que de un proceso de naturaleza pública en la que no se requiere la intervención de abogado.

34. En la providencia recurrida se rechazó la demanda sin interpretarla detenidamente y sin tomar en cuenta los cambios realizados para cumplir los requerimientos efectuados en el auto inadmisorio.

35. En atención a que en el citado auto inadmisorio se sostuvo que en la demanda original no se identificó una norma constitucional y tampoco se desarrolló un argumento puntual que demostrara la infracción a la Constitución, se modificó la estructura de la demanda incorporándose un nuevo enfoque en el concepto de violación centrado en la norma que dota de fundamento constitucional el proceso de responsabilidad fiscal (artículo 268.5 C.P.), en lugar de las normas constitucionales sobre control fiscal (artículos 119 y 267 C.P.).

36. El cambio de parámetro constitucional implicó que en la subsanación se dejaran de emplear los argumentos relacionados con (i) la reproducción del contenido normativo del artículo 1 de la Ley 610 de 2000, (ii) el riesgo de vaciar las competencias de otras autoridades, y (iii) la desnaturalización de la función pública de control fiscal. Sin embargo, en el auto de rechazo se reprochó que las consideraciones del escrito de corrección no subsanaban las falencias identificadas y se procedió al rechazo con base en argumentos alusivos a la demanda inicialmente presentada, no a la subsanada.

37. El auto de rechazo hace aseveraciones que distan de la realidad, pues según el suplicante no es cierto que la corrección de la demanda carezca de respaldo en un análisis de constitucionalidad, ni que para los conceptos de control fiscal y gestión fiscal expuestos se haya acudido a definiciones legales y personales. Para ello se tuvo en cuenta el análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-840 de 2001 a propósito de un caso que guarda relación con el que aquí se estudia y se extrajeron de allí los argumentos lógicos que apoyan la subsanación de la demanda en cuanto a que la atribución del Contralor de establecer la responsabilidad fiscal deriva del control fiscal. Asimismo, para explicar la noción de gestión fiscal se consideró lo indicado en las sentencias C-529 de 1993 y C-716 de 2002 y se recordó que, por respeto al principio de legalidad en la función pública, el Contralor no puede determinar responsabilidad fiscal respecto de quienes no ejercen gestión fiscal, limitación esta que no puede desconocerse por el Legislador.

38. En el escrito de subsanación se explicó de forma detallada y precisa por qué se considera que las expresiones acusadas vulneran el artículo 268.5 de la Constitución, acudiendo mediante exégesis al significado de las palabras y a las reglas gramaticales del castellano para señalar que en las normas objeto de demanda (i) se plantean hipótesis excluyentes al hacer referencia a que los daños objeto de resarcimiento en el proceso de responsabilidad fiscal deben provenir de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de un daño al patrimonio público; (ii) se desconocen los términos del artículo 268.5 C.P. respecto de quienes se puede determinar responsabilidad derivada de la gestión fiscal; y, (iii) se llama a responder fiscalmente a todos los particulares y servidores públicos que generen un daño al patrimonio público sin tener en cuenta necesariamente si gozan de titularidad jurídica para manejar fondos o bienes del Estado.

39. Finalmente, el ciudadano U.R. manifestó que en el año 2019 la Corte introdujo los criterios de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como “nuevas condiciones” para la admisión de las demandas de constitucionalidad, y expresó su preocupación por la aplicación que en la práctica se hace de los mismos, pues estima que se han convertido en barreras para el acceso a la justicia y al derecho sustancial contrarias a la naturaleza pública de la acción, desembocando en un exceso ritual manifiesto que cierra las puertas al control sobre la labor legislativa.

Competencia

40. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

    El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

41. El recurso de súplica es la instancia procesal destinada para que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, el promotor de la acción pública de inconstitucionalidad controvierta de manera puntual, por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda.

42. En al Auto 151 de 2019, la Corte Constitucional consideró que:

    “El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda. Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.”[4]

43. Examinado el memorial contentivo del recurso de súplica presentado por el ciudadano J.M.U.R. en contra del Auto de 9 de febrero de 2022, la Sala advierte que (i) fue interpuesto dentro del término procesal oportuno,[5] y (ii) que cumplió con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para rebatir lo resuelto en el Auto en el que se decidió rechazar la acción de inconstitucionalidad. Por tal motivo, desde ahora la Sala advierte que, en el acápite resolutivo de este Auto, revocará dicha providencia.

44. La Sala se referirá brevemente a algunos de los reproches planteados por el recurrente en contra del Auto de rechazo:

45. Indicó que la valoración de los requisitos de admisibilidad por parte del magistrado sustanciador supuso un obstáculo para el acceso a la justicia y el derecho sustancial contrarios a la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad.

46. Igualmente, adujo que en el Auto del 9 de febrero de 2022 se rechazó la demanda sin interpretarla detenidamente y sin tomar en cuenta los cambios realizados para cumplir los requerimientos fijados en el auto inadmisorio de la demanda.

47. El demandante se dolió de que no se tuviera en cuenta que en el escrito de subsanación cambió la estructura de la demanda y propuso un ‘nuevo enfoque’ del concepto de la violación con el artículo 268.5 de la Constitución como parámetro de validez, con el fin de realzar el fundamento constitucional del proceso de responsabilidad fiscal como cimiento del único cargo formulado.

48. En línea con el anterior reproche, el ciudadano U.R. reclama que en el auto de rechazo no se apreció que, como consecuencia del cambio de parámetro, en el memorial de subsanación desistió de algunos argumentos formulados en la demanda inicial, no obstante, lo cual la decisión de rechazo hizo alusión a aquellos.

49. El actor también alega que el rechazo contiene afirmaciones que no se conectan con la realidad, y sostiene que no es cierto que sus planteamientos carezcan de respaldo en un análisis de constitucionalidad, ni que los conceptos utilizados se basen en definiciones legales y personales. Seguidamente, asegura que en el escrito de subsanación se explicó de forma detallada y precisa por qué se considera que las expresiones acusadas vulneran el artículo 268.5 de la Constitución.

50. El recurrente expresó, igualmente, su preocupación por que los criterios de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, implementados desde el año 2019, han tornado dificultoso el acceso a la justicia y el control a la actividad legislativa mediante la acción pública de inconstitucionalidad, y han comprometido el derecho sustancial a raíz de aplicaciones que comportan un exceso ritual manifiesto.

51. Visto el escrito de subsanación de la demanda y el auto en el que se resolvió el rechazo de la acción, la Sala reiteró que el cumplimiento de los requisitos de formulación de los cargos de inconstitucionalidad que presentan los ciudadanos no debe ser analizados de forma que todos los argumentos que integran los cargos planteados tengan que cumplir con todos aquellos requisitos; bastará con que un solo cargo lo haga para que la demanda sea admitida. En casos en los que solo un cargo de constitucionalidad se ha planteado y aquel contenga múltiples argumentos, corresponde a la Corte considerar, de acuerdo con el requisito de suficiencia, si con la demanda se genera, al menos una duda de inconstitucionalidad.

52. En hilo con lo anterior, el análisis de la aptitud sustantiva de la demanda que se efectúa en el auto admisorio, aunque debe ser realizado de forma que el fallo de constitucionalidad que eventualmente se profiera no resulte ser inhibitorio, es también preliminar en el sentido de que, si en dicho auto se decide la admisión de la demanda de inconstitucionalidad, en la sentencia la Sala Plena puede llevar a cabo análisis ulteriores para determinar si en efecto la acción era sustantivamente apta o no. Lo anterior supone que los análisis que se realicen en el auto en el que se estudie esta cuestión no atan a la Sala Plena para confirmar y reiterar, en la sentencia, las consideraciones del magistrado sustanciador con respecto a la admisión de la demanda.

53. Dicho lo anterior, la Sala recuerda, en los términos del Auto 151 de 2021, que “para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.”[6]

54. La Sala estima que ambas cosas ocurrieron en este caso, pues (i) en el escrito de corrección de la demanda el ciudadano demandante dio respuesta a los reparos expuestos por el magistrado sustanciador en el auto de inadmisión de forma que los requisitos argumentativos de la acción puedan tenerse por cumplidos mínimamente, y (ii) se le exigió al ciudadano el cumplimiento del requisito argumentativo de claridad más allá de lo que ha exigido la jurisprudencia a partir de la Sentencia C-1052 de 2001.

55. Las conclusiones que la Sala expondrá a continuación no constituyen un análisis de la aptitud sustantiva de la demanda en el expediente D-14557, pues tal estudio es de la competencia del magistrado sustanciador al cual le correspondió el asunto una vez fue sometido a reparto. Por ello, en el acápite resolutivo de este Auto, la Sala ordenará remitir el asunto al despacho del magistrado J.F.R.C., para que continúe con el trámite de admisión de la acción incoada de acuerdo con lo dispuesto en esta providencia.

56. En ejercicio de sus funciones como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, la Corte ha refrendado el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la importancia del juicio de validez constitucional a las normas como instrumento de control al poder público y de participación ciudadana, e inclusive ha subrayado el deber de acudir al principio pro actione como orientador en la labor de interpretación de las demandas ciudadanas.

57. El ciudadano dio respuesta, de forma satisfactoria, a los yerros señalados en el auto admisorio. La Sala observa que, respecto de los reparos expuestos por la Sala con respecto al incumplimiento del requisito de certeza, el recurrente, en el escrito de corrección de la demanda, sí formuló el cargo único que presentó haciendo referencia a los conceptos de gestión y control fiscal de acuerdo con el texto constitucional y la jurisprudencia de la Corte.

58. En igual sentido, el accionante, en observancia de los comentarios hechos por el magistrado sustanciador con respecto al cumplimiento del requisito de pertinencia, construyó el parámetro de constitucionalidad a partir de las normas superiores que estimaba vulneradas, y no a partir de sus propias concepciones.

59. Igualmente, la Sala considera relevante que el demandante hubiera incorporado un nuevo enfoque en el concepto de violación que formuló y que estuvo centrado en la norma constitucional en la que se establece el proceso de responsabilidad fiscal, a saber, el artículo 268.5, y no a partir de los artículos que se refieren al control fiscal (artículos 119 y 267 constitucionales), ni de sus propias consideraciones, en lo relativo a los reproches estructurados por el magistrado sustanciador con respecto al requisito de certeza.

60. Resulta también importante resaltar que la noción de gestión fiscal la construyó el accionante, al explicar las normas vulneradas por las disposiciones atacadas, no a partir de sus propias interpretaciones o la aplicación hipotética de las normas constitucionales, sino a partir de las Sentencias C-529 de 1993 y C-716 de 2002. Sobre esta base, manifestó que, por respeto al principio de legalidad, el contralor no puede determinar la responsabilidad fiscal de sujetos que no ejercen la gestión fiscal.

61. La Sala estima que el demandante dio respuesta a las observaciones expuestas por el magistrado sustanciador en el auto de inadmisión de la demanda, por lo que, como se dijo, resolverá revocar el Auto de 9 de febrero de 2022 en el que se decidió rechazar la acción.

62. La Sala observa que estructura del concepto de violación presentado en el escrito de corrección, a partir de la cual el magistrado sustanciador deberá llevar a cabo el análisis de la aptitud sustantiva de la demanda interpuesta, incluye las afirmaciones de que, en las disposiciones demandadas, y que se mencionan a continuación, se vulneró lo dispuesto en el artículo 268.5 superior y la jurisprudencia constitucional correspondiente. En las normas demandadas (i) se plantean hipótesis excluyentes al hacer referencia a los sujetos de los que deben provenir los daños objeto de resarcimiento en el proceso de responsabilidad fiscal, (ii) se desconoce lo dispuesto en el artículo 268.5 de la Constitución con respecto a cuales sujetos pueden ser objeto de una declaración de responsabilidad fiscal derivada de la realización de la gestión fiscal, y (iii) se establece que todos los particulares y servidores públicos deben responder fiscalmente si generan un daño al patrimonio público independientemente de que sean titulares de la facultad de manejo de fondos o bienes del Estado.

63. Al ciudadano se le exigió el cumplimiento del requisito argumentativo de claridad más allá de lo que ha exigido la jurisprudencia. En la Sentencia C-752 de 2015, la Corte consideró que “se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.”[7]

64. En el Auto de inadmisión, el magistrado sustanciador, según se relató en este Auto, consideró que el actor había alegado contradictoriamente que la norma acusada extendía el control fiscal a sujetos no previstos expresamente en la Constitución, pero a la vez aceptó que dicho control recayera sobre otros destinatarios con arreglo a la Sentencia C-840 de 2001 de la Corte. Por esa razón, el magistrado sustanciador estimó que el cargo presentado no cumplía con el requisito de claridad.

65. Como se desprende de la Sentencia de 2015 recién citada con respecto al requisito de claridad, esta exigencia supone que la Corte pueda identificar el contenido del cargo presentado; que sea inteligible. En la demanda, el ciudadano pidió que las disposiciones demandadas fueran declaradas inexequibles, o que, en subsidio, fueran declaradas exequibles bajo el entendido de que puede ejercerse control fiscal respecto de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial, a pesar de que no sean titulares de la facultad de manejo de fondos o bienes del Estado. La Sala observa que el magistrado sustanciador consideró que este planteamiento era contradictorio. No obstante, la Sala nota que el demandante planteó su cargo de inconstitucionalidad formulando una pretensión subsidiaria, y que el hecho de que las alternativas de esta pretensión fueran contrarias, no puede ser reprochado de forma que el requisito de claridad no se tenga por cumplido desde este punto de vista.

66. Por esta razón, la Sala observa que al ciudadano se le exigió el cumplimiento del requisito argumentativo de claridad más allá de lo que ha exigido la jurisprudencia.

67. Finalmente, con independencia de lo dicho, la Sala estima oportuno precisarle al ciudadano que los requisitos de aptitud sustantiva de las demandas de inconstitucionalidad de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia han venido siendo aplicados por la Corte desde la Sentencia C-1052 de 2001 con el propósito de evitar fallos inhibitorios.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,