Auto nº 273/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022

A. La demanda

1. El 23 de noviembre de 2021, el ciudadano J.M.G.G. presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 402 de la Ley 509 de 2000, “Por la cual se expide el Código Penal”; del artículo 42 de la Ley 633 de 2000, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”; y del artículo 339 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.[6] Según el actor, las disposiciones acusadas trasgreden los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 15, 20, 21, 28, 29, 58, 83, 93, 121, 152, 153, 158, 169, 209, 228 y 230 de la Constitución Política. Por tal razón, pidió a la Corte declarar inexequibles dichos artículos. Asimismo, como medida cautelar, solicitó “sea suspendida de inmediato la aplicación de las normas legales acusadas hasta cuando se resuelva de fondo la presente demanda”.[7]

2. Los argumentos de la demanda se dividieron en cuatro secciones. En primer lugar, una sección que el actor tituló “A”, en la cual señaló que las normas acusadas “están mal redactadas” toda vez que, a su juicio: “a) El Código Penal, al cual pertenece las normas demandadas, es una ley estatutaria. b) El Estatuto T., al cual modifican estas tres normas demandadas es una ley estatutaria. c) El Código Penal, como ley estatutaria que es, siempre debe mantener unidad de materia sobre todo lo que se refiera a los delitos y sus penas. d) El Estatuto T., como ley estatutaria que es, siempre debe mantener unidad de materia sobre todo lo que se refiera a impuestos, tasas y contribuciones. e) Las normas demandadas, incrustadas dentro del Código Penal que afectan al Estatuto T. no pueden derogar tácita, alevosa y arbitrariamente disposiciones vigentes del Estatuto T., me refiero, específicamente a la prescripción de la acción de cobro.”[8] Sostuvo el demandante que, una vez cumplido el término de prescripción, “nace un legítimo derecho en favor del deudor de la DIAN” debido a que “la obligación tributaria pierde vigencia, está muerta, sin vigor alguno a su deudor, debido a la lentitud, la tardanza, la inoperancia y la desidia de sus funcionarios.”[9]

3. En el segundo capítulo de su demanda, denominado “B”, el actor insistió en que “la mala redacción de estas tres normas” está ocasionando una serie de anomalías que enlistó de la siguiente forma: “a) Que la denuncia penal la instaure la DIAN a su antojo, tardíamente, sin explicación alguna, cuando los términos procesales determinan […] pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad competente. b) Que el funcionario asignado en la Fiscalía General de la Nación no investigue los hechos, cuando es su obligación hacerlo, y no solamente los investigue, sino que actué con diligencia, es decir: haciéndolo con prontitud y sin tardanza. […] d) Que la DIAN emita actos administrativos contrarios a la verdad, carentes de veracidad e imparcialidad y abrogándose funciones que no les han sido asignadas por la Ley, en clara extralimitación y abierto abuso de poder. e) Que los jueces emitan fallos condenatorios, cuando los elementos materiales probatorios veraces demuestran lo contrario, en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 230 de nuestra Constitución Nacional.”[10]

4. En tercer lugar, en el apartado “C”, el demandante aseguró que el artículo 339 de la Ley 1819 de 2016 “no puede haber sido aprobado en una ley en la cual, lo fundamental fue una reforma tributaria estructural por unidad de materia.” Además, reiteró, que se desconocen las normas tributarias que consagran la prescripción de la acción de cobro “y que tienen prelación normativa en caso de confrontación por unidad de materia”.[11]

5. Por último, el título denominado “PRÁCTICAS ABUSIVAS DE AUTORIDAD Y EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES” contiene un relato personal del accionante acerca de una condena que le fue impuesta por no haber trasladado de manera oportuna los valores correspondientes a ciertos períodos del impuesto sobre las ventas en calidad de responsable de dicha obligación tributaria.

   B. La inadmisión de la demanda

6. Por Auto del 14 de enero de 2022,[12] la Magistrada D.F.R., concluyó que los motivos que sustentaron el concepto de la violación no cumplieron con los requisitos mínimos razonables previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados en la jurisprudencia constitucional, concretamente, las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, razón por la cual dispuso la inadmisión de la demanda. Adicionalmente, encontró que el accionante no acreditó en debida forma su condición de ciudadano que lo facultara para presentar la acción pública de inconstitucionalidad, toda vez que la demanda fue remitida por correo electrónico, el 23 de noviembre de 2021, sin presentación personal o anexo de copia de la cédula de ciudadanía.

7. Al margen de esta situación, la magistrada sustanciadora advirtió problemas de claridad en la formulación de la demanda. Sostuvo que más que una acción pública de inconstitucionalidad, el escrito parecía ser un relato personal en el que se cuestionaba la actuación de la DIAN y de la Fiscalía General de la Nación frente a un hecho particular y concreto. Por eso señaló que los fundamentos expuestos resultaban a todas luces extraños al proceso de control abstracto de constitucionalidad. No siendo suficiente lo anterior, notó que el hilo conductor de la demanda no era claro ni comprensible.

8. En cuanto al requisito de certeza, identificó fallas y ambigüedades en la delimitación de la proposición jurídica que se acusaba de inconstitucional. El actor demandó el artículo 402 de la Ley 509 de 2000 (modificado por la Ley 1819 de 2016), que consagra el tipo penal de omisión de agente retenedor, y el artículo 42 de la Ley 633 de 2000, que unifica una disposición del Estatuto T. en el sentido de que no habrá lugar a responsabilidad penal cuando el agente retenedor o responsable del impuesto a las ventas extinga en su totalidad la obligación tributaria. Sin embargo, de estas disposiciones no se derivaba el contenido que infería el accionante, según el cual, la acción penal puede perseguir, sin término de prescripción, a los responsables de esta conducta. Adicionalmente y contrario a lo señalado por el demandante, advirtió que las normas que contienen los artículos acusados no ostentan la categoría de leyes estatutarias.

9. Para el despacho sustanciador, los problemas de especificidad eran evidentes. Aunque el demandante invocó más de veinte artículos de la Constitución Política como normas aparentemente vulneradas, la demanda no desarrolló ninguna de esas infracciones. Apenas formuló afirmaciones generales y globales que no revestían la entidad suficiente para concretar un cargo de inconstitucionalidad.

10. Por otro lado, se dijo que la demanda resultaba impertinente, por cuanto el actor aprovechó la acción de inconstitucionalidad para relatar un caso personal, al tiempo que cuestionó cómo en la práctica las disposiciones acusadas habían sido erróneamente empleadas por las autoridades competentes. Entonces, la acusación no constituyó un ataque a las normas acusadas, sino que se centró en su aplicación al momento de resolver casos específicos y concretos.

11. De todo lo anterior, el despacho sustanciador concluyó que la demanda no desarrolló una argumentación que fuese clara, cierta, específica y pertinente, al punto de suscitar de manera suficiente una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Por el contrario, encontró que el escrito era confuso desde un inicio al pretender ventilar un reclamo concreto sobre lo que el actor consideraba fue una condena penal injusta. Más aún, parecía que el ejercicio propuesto por el actor, en últimas, era la comparación con normas de rango legal, lo cual desvirtuaba el juicio de control constitucional.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le concedió al demandante el término de tres (3) días para que corrigiera su demanda. Esta decisión fue notificada por anotación en el estado del 18 de enero de 2022 y comunicada al actor a través del correo electrónico suministrado con la demanda.[13]

    C. El escrito de corrección de la demanda

13. Dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio, el 21 de enero de 2022, el promotor de la acción presentó escrito de corrección de la demanda y aportó copia de su cédula de ciudadanía.[14] En dicho escrito, intentó responder a las observaciones expuestas en el auto inadmisorio, para lo cual expuso que: “Las normas demandadas están mal redactadas, luego riñen con el ordenamiento jurídico vigente, lo han quebrantado, por lo siguiente: a) Porque se refieren a declaraciones tributarias de retención en la fuente, impuesto sobre las ventas, impuesto nacional al consumo, entre otras, sin que, en el texto legal, hagan alusión a la particularidad de su vigencia legal para todos los efectos legales como lo dispone la regulación vigente en El Estatuto T., ya que tiene prelación normativa (artículo 10 del Código Civil) porque en el Código T. existe unidad de materia, en lo concerniente a impuestos, tasas y contribuciones; b) En el Estatuto T., en el Capítulo II del Título VII, que trata de la extinción de la obligación tributaria, en su artículo 817 se ocupa de la prescripción de la acción de cobro de dichas obligaciones tributarias en un término de cinco (5) años a partir de la fecha básica de los diferentes eventos posibles, sin que determine excepciones; c) Esto quiere decir que su vigencia hábil para todos los efectos de iniciar o continuar la persecución legal al deudor en cualquier frente es de cinco (5) años; reitero: tiene esta norma prelación porque está contenida en el Estatuto T., donde existe unidad de materia; d) Al no hacer alusión, las normas demandadas, a esta vigencia, están, implícitamente, desconociendo el término de vigencia prescrito por el artículo 817 del Estatuto T.; e) El artículo 817 del Estatuto T. está, plenamente, vigente.”[15]

14. Adicionalmente, sostuvo que: “Mi indeclinable deseo de lograr éxito en la respuesta a esta solicitud de corrección, generada con impecable rigor jurídico para ser respondida por eruditos en estas diciplinas (sic), era el de estar asesorado de jurisconsultos expertos en Derechos Constitucional, T., Penal y Procesal, desafortunadamente, el escaso tiempo para responder, la dificultad en hallar, prontamente, los candidatos a asesorarme de primerísimo nivel, enterarlos de los objetivos, hacer la planeación del trabajo e incurrir, de inmediato, en los altos costos de las asesorías han impedido que pueda ofrecer una respuesta, plenamente, satisfactoria.”[16]

    D. El rechazo de la demanda

15. Evaluado el escrito de subsanación, mediante Auto del 7 de febrero de 2022,[17] la magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda por considerar que el accionante no satisfizo adecuadamente los requerimientos exigidos en el auto inadmisorio. Los fundamentos del rechazo fueron los siguientes:

    “7. Este despacho encuentra que persisten los problemas de claridad. El escrito de subsanación no responde a un hilo argumentativo determinable, sino a una acumulación de ideas que no encuentran desarrollo, ni evidencian cuál es su relación entre sí. Nuevamente queda la impresión de que lo que pretende el señor G.G. es cuestionar la actuación de la DIAN y la Fiscalía General de la Nación en su caso concreto, en lugar de plantear una demanda de inconstitucionalidad. De hecho, en su escrito de subsanación el actor manifiesta que no está en condiciones de “hacer abstracciones”, por lo que su reclamo se concentra en una situación particular.

    Igualmente genera confusión el hecho de que el escrito de subsanación no desarrolle mínimamente cuál es el contenido normativo que considera contrario a la Carta Política, concentrándose más bien en señalar lo que considera es el alcance del artículo 817 del Estatuto T..

8. En lo referente al criterio de certeza, este despacho debe reiterar que de las disposiciones acusadas (artículo 402 de la Ley 509 de 2000, el artículo 42 de la Ley 633 de 2000 y el artículo 339 de la Ley 1819 de 2016) no se deriva el contenido que deduce el actor, según el cual la acción penal puede perseguir, sin término de prescripción, los responsables de la conducta denominada ‘omisión del agente retenedor o recaudador’. Tampoco explica el escrito de subsanación por qué razón las disposiciones demandadas generan un actuar contrario a la Constitución por parte de la DIAN y la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que ‘es su costumbre […] actuar mancomunadamente, su férrea e irregular unidad de acción logra intimidar a los defensores del acusado, trátese de confianza o público y a los demás intervinientes estatales.’ Por lo que, el cuestionamiento del demandante no parte de una lectura textual u objetiva de las normas señaladas, sino de lo que el actor considera es la actuación ‘consuetudinaria’ de algunas entidades públicas.

9. Asimismo, los problemas de especificidad no fueron corregidos o siquiera abordados por el escrito de subsanación. Aunque el demandante invocó la vulneración de más de veinte artículos de la Carta Política como normas presuntamente infringidas, el escrito de subsanación ni siquiera se refiere a estos. En este punto, el Despacho advierte que el señor J.M.G.G. se queja de no haber tenido asesoría profesional para presentar la demanda de inconstitucionalidad; a lo que es necesario responder que el proceso de control abstracto de constitucionalidad efectivamente es un derecho fundamental que no está reservado a determinadas disciplinas, ni exige una elaboración doctrinal inaccesible para el ciudadano común. Lo que sí requiere, en últimas, es que el demandante demuestre en forma diáfana y concreta la manera como la norma vulnera la Carta Política. De lo contrario, sería la Corte quien terminaría por su cuenta construyendo los cargos que activan el trámite.

10. En cuanto a la pertinencia, como se señaló desde un comienzo, el actor aprovecha la demanda de inconstitucionalidad para ventilar un caso particular, al tiempo que cuestiona cómo en la práctica las disposiciones acusadas han sido incorrecta o abusivamente empleadas por las autoridades competentes. De hecho, el escrito de subsanación comienza afirmando que ‘las normas demandadas están mal redactadas, luego riñen con el ordenamiento jurídico vigente.’ Así entendida, la acusación no constituye un ataque a la norma en sí misma, sino que se cifra en los usos prácticos, sus problemas de interpretación o en su aplicación para resolver casos concretos. De igual manera, el escrito de subsanación vuelve a proponer un ejercicio de comparación de las normas acusadas con el artículo 817 del Estatuto T., desconociendo así que el análisis debe realizarse respecto de normas de rango constitucional.

11. Visto lo anterior, no queda otra opción que rechazar la demanda. Pese a que el actor pretende subsanar los yerros advertidos desde el auto de inadmisión, en realidad persisten las deficiencias en su razonamiento; lo que impide satisfacer los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia que permitan de manera suficiente generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En consecuencia, se rechazará la acción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.”

16. Según informe secretarial del 17 de febrero de 2022, esta decisión fue notificada por anotación en el estado del 9 de febrero de 2022, y comunicada al actor el 10 de febrero siguiente, a través del correo electrónico que suministró con la demanda.[18]

    E. El recurso de súplica

17. El 15 de febrero de 2022, el demandante presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo.[19]

18. En su respectivo escrito, inició señalando que “no se ha verificado con la debida profundidad jurídica, cómo a partir de un hecho cierto y real, pero lleno de complejidades e irregularidades, esta Corporación, siendo la máxima autoridad judicial, por competencia, poder y sabiduría puede evaluar, analizar y decidir sobre el quebranto de las siguientes normas constitucionales por parte de las normas demandadas. Normas mal redactadas, confusas que las han sabido aprovechar funcionarios corruptos o ineptos. Es una demanda sui generis.”[20]

19. Posteriormente, enlistó nuevamente las normas constitucionales que considera infringidas, hizo unos breves comentarios respecto de cada una de estas, algunos de carácter personal como, por ejemplo: “estoy a poco de perder la libertad por deudas prescritas” y, a renglón seguido, formuló preguntas tales como: “¿por qué se desconoce un derecho adquirido?” o “¿Cómo puede ser condenado un reo con elementos materiales probatorios falsos?”

20. Finalmente, solicitó lo siguiente: “Por favor tener en cuenta esta disposición. Los tratados y convenios internacionales aplicables. Taxatividad de las funciones de las autoridades del Estado. A lo que aspiro: que la Corte desate este nudo gordiano, que se está llevando de tajo ¡la seguridad jurídica!”[21]

A. Competencia

21. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

    B. Procedencia y finalidad del recurso de súplica

22. La Corte Constitucional ha señalado que son tres los requisitos que habilitan la procedencia del recurso de súplica y que, por tanto, permiten que éste sea analizado de fondo: i) legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada provenga del mismo ciudadano que presentó la demanda; ii) oportunidad, que exige que el interesado interponga el recurso dentro del término de ejecutoria de la providencia de rechazo. Al respecto, el numeral 1 del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, dispone que los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados deberán “interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él”; y iii) carga argumentativa, que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.[22]

23. El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad cuando se estima que la determinación judicial es injustificada por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales.[23]

24. Habida cuenta de su objeto, esta corporación ha hecho las siguientes precisiones en relación con el contenido del recurso de súplica: i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador;[24] ii) debe orientarse exclusivamente a refutar los fundamentos del rechazo, esto es, debe presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad;[25] iii) la competencia de la Sala Plena, respecto de este tipo de controversias, se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo.[26] Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”.[27]

    C.A. del recurso de súplica

25. En el presente caso, se observa que J.M.G.G. presentó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia e, igualmente, el recurso de súplica. Por lo tanto, se encuentra legitimado para controvertir el auto de rechazo.

26. Sin embargo, la Sala encuentra que el recurso de súplica no fue presentado de manera oportuna, es decir, dentro del término de ejecutoria de la providencia que rechazó la demanda. En efecto, está acreditado que el auto de rechazo proferido el 7 de febrero de 2022 fue notificado por anotación en el estado del 9 de febrero de 2022, por lo que el término de ejecutoria de dicha providencia trascurrió los días 10, 11 y 14 de febrero de 2022.[28] Sin embargo, el recurso de súplica se interpuso el 15 de febrero de 2022, esto es, un día después del vencimiento del término de ejecutoria. [29] De esta manera, es evidente que el mencionado recurso fue allegado de manera extemporánea.

27. Al respecto, es importante recordar que los autos que inadmiten o rechazan demandas de inconstitucionalidad se notifican por medio de estado,[30] y le corresponde al demandante hacer la revisión del mismo. La Corte ha reconocido que el Decreto 2067 de 1991 no reguló específicamente la forma de notificar los autos que inadmiten o rechazan una demanda de inconstitucionalidad, de manera que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 290[31] del Código General del Proceso (en adelante, CGP.)[32], norma que establece las hipótesis en las que se debe notificar personalmente algunas providencias judiciales. Por su parte, el artículo 295[33] prevé que la notificación de los autos y sentencias que no deban hacerse de otra manera se cumplirán por medio de anotación en estados.

28. Como el CGP no reguló de manera particular la notificación de los autos de inadmisión o rechazo en el marco de los procesos de control abstracto de inconstitucionalidad, éstos se notifican por estado.

29. Asimismo, es menester reiterar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que las comunicaciones que se remiten a la dirección de correo electrónico suministrada con la demanda tienen carácter puramente informativo y, por lo tanto, no sustituyen los medios formales de notificación[34] ni tienen por efecto determinar el cómputo de los términos para presentar el recurso de súplica.[35]

30. De otra parte, también se evidencia que el recurso de súplica no fue debidamente sustentado. Esto se debe a que el actor se limitó a reiterar los argumentos de su demanda sin subsanar los yerros advertidos en el auto inadmisorio o controvertir las razones del rechazo. El demandante, en el escrito de súplica, no aportó motivos concretos de inconformidad respecto del auto de rechazo encaminados a demostrar una falencia o yerro atribuible a dicha decisión.

31. Sea esta la oportunidad de insistir en que el recurso de súplica es un mecanismo a disposición de cualquier ciudadano, cuya demanda de inconstitucionalidad haya sido rechazada, para controvertir de manera clara, concreta y argumentada los motivos que fundaron la decisión del magistrado sustanciador. Por lo tanto, es necesario que, en el marco de este recurso, se indique cuáles fueron las falencias o deficiencias que se presentaron al momento de emitir el auto que rechazó. Ello, en la medida en que la súplica no constituye una segunda oportunidad para subsanar la demanda o los yerros anunciados en el auto inadmisorio, ni para presentar argumentos adicionales.

32. En conclusión, dado que el demandante incumplió con los requisitos de oportunidad y de carga argumentativa mínima que habilitan la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo respecto del recurso de súplica, la Sala Plena lo rechazará por improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,